§ 4. Специализированные органы прокуратуры Российской Федерации

Организация и деятельность специализированных проку­ратур в современных условиях обусловливается объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сфе­рах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобес­печения общества и государства.

Административно-территориальный принцип построения федеральных структур власти не срабатывает как универсаль­ный, не выполняет своей организующей роли в ряде специфи­ческих сфер деятельности государства.

В силу данных обстоятельств специализированные органы прокуратуры являются неотъемлемым элементом прокурорс­кой системы постольку, поскольку проблемы законности в спе­цифических сферах сохраняются.

К настоящему времени исторически сложились и функци­онируют специализированные прокуратуры двух типов. Про­куратуры первого типа — военные, транспортные, войсковых частей — осуществляют возложенные на прокуратуру функ­ции в полном объеме в соответствующих сферах правовых от­ношений.

Специализированные прокуратуры второго типа — при­родоохранные и по надзору за исполнением законов в ИТУ — действуют по выполнению задач и функций прокуратуры на­ряду с территориальными. При этом общие принципы органи­зации и деятельности прокуратуры на них распространяются в полной мере.

Специализированные прокуратуры служат необходимым элементом прокурорской системы.

Функционирование специализированных прокуратур яв­ляется одной из оптимальных форм реализации зонально-предметного принципа организации работы органов прокуратуры в специфических сферах правовых отношений. С их помощью наилучшим образом решаются задачи обеспечения законности, которые территориальными прокуратурами не могут быть дол­жным образом решены.

Специализированные прокуратуры не могут и не долж­ны заменять либо подменять деятельность территориальных прокуратур как основного элемента прокурорской системы.

Организация и деятельность различных типов специали­зированных прокуратур характеризуются существенной спе­цификой.

Создание военных, транспортных и природоохранных про­куратур объективно обусловлено тем, что имеется постоян­ная задача осуществления функций прокуратуры в специфи­ческих сферах правовых отношений, не зависящих от терри­ториального деления страны. В этих сферах организуются и действуют хозяйственные и государственно-правовые струк­туры, закономерности формирования и функционирования которых непосредственно не связаны с федеративным устрой­ством и административно-территориальным, делением.

Принцип организации таких прокуратур условно можно назвать производственным, когда базисные правоотношения, а также реализующие их хозяйственные, государственно-пра­вовые структуры организуются и действуют преимуществен­но на иных организационных принципах ("линейный" принцип организации управления железными дорогами, принцип "порта приписки" на морском и речном транспорте, внетерриториальные (окружной, гарнизонный, группа войск и т.д.) принципы формирования Вооруженных Сил).

Экологические правонарушения и их последствия разви­ваются не по административно-территориальным признакам, а под влиянием экологических, естественно-географических закономерностей (залповый выброс токсичных веществ пред­приятием, расположенным на значительном удалении от ме­ста проявления его вредных последствий зачастую проявляет­ся на "безвинно" пострадавшей территории в результате дей­ствия экологических законов (например, "розы ветров "когда в результате аварии на Чернобыле пострадали не только ук­раинские регионы, а в значительной мере и ряд областей России и Белоруссии); отравление ценных пород рыб в реках бассейна Каспийского моря из-за сброса неочищенных стоков в их верховьях и т.д.).

Организация специализированных прокуратур должна отвечать требованиям системного подхода. Все они являются элементами единой системы органов прокуратуры. Соответ­ственно на каждую из них распространяются общие принци­пы организации и деятельности прокуратуры. Военная и транс­портные прокуратуры, прокуратуры войсковых частей пред­ставляют собой целостные подсистемы единой системы проку­ратуры. Природоохранные прокуратуры и прокуратуры по надзору за исполнением законов в ИТУ относятся к смешан­ным подсистемам, включающим деятельность территориаль­ных прокуратур в сфере экологии и законности в ИТУ.

Органы управления и хозяйствования на железнодорожном транспорте являются исключительно федеральными, организуются и функционируют по линейному принципу, цен­трализованно, подчиняются только вышестоящей организации и МПС.

Эти органы дислоцированы в местах (городах), которые выбираются МПС из соображений оптимизации такого управ­ления (управление, отделения дороги). Таким же образом и МВД организует систему своих структур на транспорте для выполнения всего комплекса работ, относящихся к его веде­нию. Систему органов МВД на железнодорожном транспорте образуют дорожные (по всей определенной дороге) управления внутренних дел, линейные отделения милиции.

Преступники, посягающие на охраняемые законом обще­ственные отношения (собственности, технической безопаснос­ти, общественный порядок, жизнь и здоровье граждан и т.п.), действуют внетерриториально, а нередко с использованием разобщенности между линейными структурами, транспортны­ми и территориальными органами обеспечения безопасности и порядка. Многие хищения, повреждения, порча грузов совер­шаются в одном регионе, а обнаруживаются в значительном удалении от него. Нарушения правил технической эксплуата­ции транспорта допущены в одном регионе, а последствия (ава­рия, крушение) проявляются в другом. Терроризм, связанный с захватом заложников, уничтожением транспортных средств и т.п., организуется и подготавливается нередко в месте от­правления авиатехнических средств, а дальнейшие преступ­ные действия осуществляются в иных регионах.

Только путем координации действий между территори­альными правоохранительными органами различных регионов весьма затруднительно, как показывает практика, обеспечить оперативные слаженные действия по раскрытию и расследо­ванию таких преступлений. Об этом, в частности, свидетель­ствует анализ практики организации работы правоохранитель­ных органов по борьбе с хищениями грузов в период после упразднения системы транспортных прокуратур в 1960 г. Уже вскоре после этого транспортные прокуратуры на правах районных были воссозданы в Хабаровске, Ленинграде, Одес­се (1961 г.), а затем система транспортных прокуратур по всей вертикали с централизованным подчинением Генеральной про­куратуре была восстановлена в соответствии с потребнос­тями и закономерностями, названными ранее.

Совокупность органов транспортной прокуратуры возглав­ляет управление по надзору за исполнением законов на транс­порте и в таможенных органах Генеральной прокуратуры РФ. В эту совокупность входят транспортные прокуратуры на пра­вах областных и районных прокуратур. Они организуются при­менительно к организационной структуре управления желез­нодорожным транспортом и других транспортных систем.

Приказом Генерального прокурора РФ на транспортных прокуроров возложен надзор за исполнением законов Мини­стерством путей сообщения РФ, Министерством транспорта РФ (за исключением вопросов автомобильно-дорожной служ­бы), Федеральной авиационной службой РФ, Федеральной службой речного флота и входящими в них государственными предприятиями, организациями, учреждениями, а также Го­сударственным таможенным комитетом.

Транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми пред­приятиями, учреждениями и организациями железнодорожно­го, воздушного, морского и речного транспорта независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности. К ведению транспортных прокуратур отнесено расследование дел о преступлениях, отнесенных к подследственности орга­нов прокуратуры, совершенных непосредственно на соответ­ствующих транспортных объектах, а также о преступлениях по службе, совершенных работниками названных министерств и ведомств, включая работников органов внутренних дел на транспорте.

Вооруженные Силы РФ строятся не по территориально­му принципу, поэтому территориальные прокуратуры не мо­гут заменить и подсистему военной прокуратуры.

Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура (ГВП), которая является структурным подразде­лением Генеральной прокуратуры РФ.

Органы военной прокуратуры организуются в соответствии с принципами строительства Вооруженных Сил и Военно-мор­ского Флота и включают: Главную военную прокуратуру, про­куратуры военных округов, групп войск, флотов, прокуратуру Ракетных войск стратегического назначения, прокуратуру Федеральной пограничной службы Российской Федерации и прокуратуры других войск, приравненные к прокуратурам субъектов Федерации; прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, приравненные к прокуратурам городов и рай­онов. Все перечисленные органы военной прокуратуры возглав­ляет заместитель Генерального прокурора РФ — Главный во­енный прокурор.

Структуру и штаты органов военной прокуратуры уста­навливает Генеральный прокурор РФ. Свои полномочия орга­ны военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях.

Заместитель Генерального прокурора РФ — Главный во­енный прокурор, как и иные заместители, назначается на дол­жность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ. Все военные прокуроры назначаются на дол­жность и освобождаются от должности Генеральным прокуро­ром РФ. Они подчинены и подотчетны вышестоящим прокуро­рам и Генеральному прокурору РФ.

Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществ­ляют в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, созданных в соответствии с федеральными законами (п. 4 ст. 46 Закона о прокуратуре).

Их компетенция распространяется на органы военного управления, воинские части, учреждения, военные комисса­риаты, военно-учебные заведения, предприятия, организа­ции подразделения Министерства обороны, Федеральную службу охраны, Федеральную пограничную службу, службу внешней разведки, Федеральное агентство правительствен­ной связи и информации, Федеральную службу железнодо­рожных войск, Главное командование внутренних войск МВД РФ, на органы и подразделения Федеральной службы безо­пасности, а также воинские формирования других мини­стерств и ведомств.

Особый режим организации и деятельности предприятий и иных объектов оборонного комплекса страны, специфика его структуры и управления предопределяют необходимость фун­кционирования прокуратур войсковых частей.

Прокуратура войсковой части является специализирован­ной прокуратурой, действующей в закрытых административ­но-территориальных образованиях, на особо режимных объек­тах и в специальных воинских формированиях по осуществле­нию надзора за исполнением законов, иных возложенных на прокуратуру функций. Структура отрасли оборонного комплек­са в силу его общефедерального характера не совпадает с административно-территориальным делением страны, что и предопределяет необходимость соответствующих организаций и специализированных прокуратур. Производственная инфра­структура и обслуживающие ее войсковые части нередко рас­положены на территории нескольких субъектов Федерации. Применительно к структуре оборонного комплекса организу­ются подразделения служб ФСБ и милиции, поднадзорные прокуратуре. При организации прокуратур войсковых частей учитывается также, что управление оборонным комплексом и обслуживающих его структур ФСБ, МВД, воинских частей имеет двухзвенный характер; предприятия и учреждения, обеспечивающие их органы ФСБ, МВД, воинские части непос­редственно подчиняются соответствующим министерствам и ведомствам. Прокурор воинской части, осуществляющий над­зор за исполнением законов указанными органами, подчиня­ется непосредственно Генеральной прокуратуре РФ (куриру­ющее подразделение — второе управление) и наделен полно­мочиями обращаться непосредственно в соответствующие федеральные министерства и ведомства.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ прокуроры войсковых частей осуществляют надзор за испол­нением законов органами местного самоуправления, предпри­ятиями, организациями, учреждениями в закрытых админи­стративно-территориальных образованиях, на особо важных и особо режимных объектах, органами военного управления, специализированными военно-строительными и иными воинс­кими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации названных объектов, а также ведающими ими территориальными органами соответствующих министерств и ведомств.

Органы прокуратуры войсковых частей расследуют дела о всех преступлениях, совершенных на особо важных и особо режимных объектах, а также за их пределами, если они не­посредственно связаны с деятельностью этих объектов. Они расследуют и преступления, совершенные военными строите­лями и военнослужащими войсковых частей, прикомандиро­ванных к этим объектам.

Крайне неблагоприятная экологическая обстановка в стра­не, существенное обновление экологического законодатель­ства, разработка многочисленных государственных федераль­ных, региональных и межрегиональных экологических про­грамм предопределяет необходимость совершенствования всех направлений природоохранной деятельности прокуратуры, осуществляемой территориальными и специализированными прокуратурами.

Специализированные природоохранные прокуратуры со­здаются там и тогда, где и когда только территориальные прокуратуры не в состоянии по объективным причинам обес­печить выполнение всех возложенных на прокуратуру функ­ций в сфере экологии в полном объеме. Созданы и действуют природоохранные прокуратуры на правах областных (Волжс­кая природоохранная прокуратура и др.). В субъектах Федера­ции созданы природоохранные прокуратуры на правах меж­районных прокуратур.

Перечень объектов, поднадзорных Волжской природоох­ранной прокуратуре, определяется Волжским природоохранным прокурором по согласованию с прокурорами республик и областей. В состав Волжской природоохранной прокуратуры, действующей на правах областной, входят 15 межрайонных прокуратур, которые осуществляют надзор за исполнением законов на территории всего волжского бассейна. Органы Вол­жской природоохранной прокуратуры осуществляют расследо­вание преступлений, совершенных на объектах, отнесенных к их ведению.

Повышение эффективности деятельности прокуратуры в учреждениях уголовно-исполнительной системы может быть обеспечено путем согласованной деятельности специализирован­ных и территориальных прокуратур ввиду ее однотипности.

Специализированные прокуратуры по надзору за соблю­дением законов при исполнении уголовных наказаний созда­ны в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов Феде­рации.

На эти прокуратуры возложен надзор за соблюдением законов в исправительных учреждениях уголовно-исполнитель­ной системы, администрацией этих учреждений, а также спе­циальных подразделений по обеспечению безопасности объек­тов этой системы.

Эти специализированные прокуратуры производят пред­варительное расследование преступлений, совершенных лица­ми, содержащимися в учреждениях уголовно-исполнительной системы, а также преступлений по службе, совершенных ра­ботниками этих учреждений и специальных подразделений по обеспечению безопасности таких объектов.

Условием успешности деятельности по обеспечению закон­ности является надлежащее взаимодействие всей системы спе­циализированных прокуратур, а также с территориальными прокуратурами.

Одним из направлений совершенствования организацион­ной структуры прокурорской системы Российской Федерации в дальнейшем может быть гибкое развитие структуры специ­ализированных прокуратур.

Изменения экономических, политических, социальных, экологических и иных условий развития общества и государства могут повлечь необходимость упразднения одних специализиро­ванных прокуратур, выполнивших свои задачи, и создание специализированных прокуратур для осуществления надзора за исполнением законов в иных актуализировавшихся сферах пра­вовых отношений. (Как это имеет место в организации деятель­ности органов прокуратуры на Северном Кавказе).

Например, при определенных неблагоприятных обстоя­тельствах в обеспечении трудовых прав граждан, в условиях существования предприятий различных форм собственности, их массового банкротства, безработицы и т.п., может возник­нуть необходимость в использовании опыта 20-х годов в орга­низации трудовых прокуратур, но уже на новых принципах. Жизнь может востребовать и иные виды специализированных прокуратур.

Развитие и совершенствование принципа централизации прокуратуры возможно и перспективно на пути передачи Ге­неральной прокуратурой РФ части ее организационных, уп­равленческих полномочий нижестоящим, и прежде всего фе­деральным специализированным прокуратурам.

Специализированные прокуратуры в сравнении с терри­ториальными более гарантированы от местных влияний, обес­печивают более тесное взаимодействие со специализирован­ными контролирующими органами, целенаправленную дея­тельность по обеспечению законности в соответствующих сфе­рах правовых отношений, более высокую специализацию прокурорских работников и результативность их работы.