§ 2. Становление организационной структуры прокурорской системы

После упразднения Российской прокуратуры 24 ноября 1917 г. декретом Совета Народных Комиссаров "О суде" № 1 в России прокуратуры как института в течение ряда лет не существовало. Она была воссоздана в новом виде с принятием Положения о прокуратуре 28 мая 1922 г. III сессией ВЦИК.

Первоначально прокуратура являлась отделом Наркомюста РСФСР, но ее органы имели вертикальное подчинение. Структура отдела прокуратуры была установлена Положени­ем о Народном комиссариате юстиции (Декрет ВЦИК от 1 фев­раля 1923 г.).* В него входили: 1) подотдел общего управления и личного состава прокурорского надзора; 2) подотдел обще­го надзора; 3) подотдел надзора за органами следствия, доз­нания и местами лишения свободы; 4) подотдел государствен­ного обвинения и следственная часть.

* СУ РСФСР. 1923. № 10. Ст. 120.

Нижестоящие прокуратуры организовывались по админи­стративно-территориальному принципу и входили в состав со­ответствующих органов юстиции, но подчинялись только вы­шестоящему прокурору. В губернских прокуратурах в аппара­те выделялись: 1) отделение общего надзора; 2) отделение по организации обвинения, надзора за органами дознания и след­ствия (в том числе ОГПУ); 3) секретариат, на который возла­гается учет, назначение и перемещение личного состава прокуратуры, статистика и отчетность, финансово-хозяйствен­ная часть, общая регистратура, выдача справок и сношения прокурора по вопросам, не относящимся к функциям отделе­ний. Территория губернии, с учетом штатных и других усло­вий, состояния законности разбивалась на участки, в которые входили 1—3 уезда и которые получали порядковый номер. В них назначались помощники прокурора губернии, выполняю­щие все функции прокуратуры на территории соответствую­щего участка.

В 1928 г. в состав отдела прокуратуры НКЮ РСФСР был включен подотдел надзора по трудовым делам (вместо соответ­ствующего бюро).* 27 августа 1928 г. отдел прокуратуры НКЮ РСФСР преобразован в управление.**

* СУ РСФСР. 1928 г. № 68. Ст. 486.

** СУ РСФСР. 1928 г. № 117. Ст. 733.

В связи с формированием и развитием новых союзных органов возникла необходимость и в создании союзной проку­ратуры.

Постановлением ВЦИК РСФСР от 10 октября 1930 г. была определена типовая структура аппарата краевой (областной) прокуратуры. В его состав входили группы: а) общего надзо­ра; б) по наблюдению за судебно-следственными органами; в) по наблюдению за местами заключения; г) по охране труда и производства; д) по наблюдению за органами ОГПУ.

Реорганизация управления в народном хозяйстве в нача­ле и середине 30-х годов болезненно сказалась на прокурату­ре в результате попыток механически перенести отраслевой принцип ее построения на формирование структуры аппара­тов прокуратур. В соответствии с решениями XVII съезда ВКП(б) и постановлением ЦИК и СНК от 15 марта 1934 г. "Об организационных мероприятиях в области советского и хозяй­ственного строительства" прокурор СССР И. Акулов издал приказ от 25 марта 1934 г. № 76 "О перестройке аппарата про­куратуры в центре и на местах".

В нем указывалось, что существующую структуру проку­ратуры как в центре, так и на местах необходимо реоргани­зовать таким образом, "чтобы путем ликвидации функциональных частей, отделов и перестройки их по производствен­ному или производственно-территориальному принципу" обес­печить выполнение возлагаемых на прокуратуру задач.*

* См.: Советская прокуратура. Сборник документов. М., 1981. С. 108.

Вместо существующих функциональных подразделений в аппарате Прокуратуры Союза ССР были созданы сектора: по делам промышленности, по делам сельского хозяйства, по делам торговли, кооперации и финансов, по делам водного транспорта, по делам административно-судебного и культур­ного строительства; по судебно-бытовым делам. На каждый оперативный отдел возлагалось осуществление всех надзорных функций прокуратуры в соответствующей сфере. Перестрой­ку аппаратов всех нижестоящих прокуратур (за исключением специальных — военной, транспортной) поручалось осуще­ствить применительно к структуре Прокуратуры Союза ССР.

С образованием в 1933 г. Прокуратуры Союза ССР в Рос­сийской Федерации прокуратура окончательно выделилась в самостоятельную систему. Ее территориальные органы обра­зовывались в соответствии с административно-территориаль­ным делением РСФСР на основе принципа централизации.

В Прокуратуре РСФСР было образованно пять отделов: промышленности и труда; сельского хозяйства и советского строительства; госторговли и кооперации; судебно-следственный отдел; отдел по надзору за ИТУ. В судебно-следственном отделе концентрировался надзор по делам отдельных важных категорий (по делам, связанным с применением высшей меры наказания; по делам, проходившим через Президиум Верхов­ного Суда или отменяемым этим судом и др.), а также надзор за милицией и методическое руководство следствием.

Такая реорганизация вызывала нарушения функциональ­ных связей, искусственно разделяла прокуратуру на ряд от­раслевых прокуратур с замкнутым циклом прокурорской де­ятельности. В связи с ухудшением организационных связей в Прокуратуре Союза ССР постановлением СНК СССР от 5 но­ября 1936 г. № 1961 отделы по отраслям народного хозяйства в аппарате Прокуратуры СССР и нижестоящих органах были упразднены.*

* СЗ СССР. 1936 г. № 59. Ст. 450.

Становление специализированных прокуратур. Военная прокуратура. Необходимость в создании и особом регулирова­нии организации военной прокуратуры была обусловлена граж­данской войной и борьбой с силами иностранной интервенции. В условиях высокой мобильности вооруженных сил, специфическими организационными принципами их построения и фун­кционирования в армии и на флоте, прокуратура также как и военные трибуналы, могла строиться и действовать только следуя этим общим закономерностям. При каждом реввоентрибунале военного округа, фронта или армии состоял военный прокурор, непосредственно подчиненный помощнику прокуро­ра Республики при Верховном Трибунале по Военной Колле­гии и по его представлению назначаемый прокурором Респуб­лики. Для осуществления функций надзора при корпусных и дивизионных отделениях реввоентрибунала (РВТ) состояли помощники военного прокурора округа, которые по его пред­ставлению назначались и отзывались прокурором Республики.

В обязанности военного прокурора входило: наблюдение за законностью действий всех должностных лиц данного воен­ного округа или фронта, включая Реввоенсовет (РВС) и пред­ложение об отмене или изменении актов, изданных ими в на­рушение действующих законов, за исключением распоряже­ний и приказов оперативного характера. При несогласии этих лиц и органов отменить незаконные распоряжения и постанов­ления должностных лиц и учреждений военный прокурор вправе был обжаловать их соответствующему командиру или комиссару непосредственно, а решения РВС фронта, округа или армии — через прокурора Республики.

Военные прокуроры осуществляли надзор за производ­ством дознания и предварительного следствия органами воен­ного и морского ведомства, включая органы ГПУ, путем дачи им указаний и распоряжений.

На них возлагалось возбуждение судебного преследования как по собственной инициативе, так и по поступающим жало­бам и заявлениям. При обнаружении признаков преступлений со стороны гражданских должностных лиц и частных лиц во­енный прокурор обязан был сообщить об этом соответствую­щему губернскому прокурору или его помощнику в уезде. Если же после извещения через месячный срок устанавливалось, что со стороны губернского прокурора не последовало даль­нейших действий по пресечению или установлению преступ­ления, военный прокурор доносил об этом прокурору респуб­лики. При отсутствии в регионе губернских прокуроров он обязан был принять непосредственно предусмотренные зако­ном меры.

На военного прокурора с первых дней создания прокура­туры возлагалась функция координации деятельности по борь­бе с преступностью в вооруженных силах. Военные прокуро­ры округа или фронта созывали периодические совещания в составе: председателя — прокурора и членов: председателя реввоентрибунала, начальника особого отдела ГПУ, начальни­ка РКИ и председателя РВС "для выработки необходимых мер и объединения всех мероприятий по борьбе с преступностью".

В губерниях и областях, где не было военного прокуро­ра или его помощника, губернские прокуроры и их помощники выполняли все функции и пользовались всеми правами воен­ной прокуратуры, уведомляя о своих действиях военного про­курора соответствующего округа, фронта или армии. При от­сутствии военной прокуратуры губернский прокурор осуще­ствлял надзор за военно-следственными органами и органами дознания, включая следственные подразделения ГПУ, а так­же руководство их процессуальной деятельностью. О всех дан­ных им указаниях военным органам дознания и следствия гу­бернский прокурор или соответствующий участковый (уезд­ный) прокурор обязан был поставить в известность соответ­ствующего военного прокурора.

В целях взаимной информации о состоянии законности и разработки общего плана дальнейшей деятельности губернс­кой, военной и военно-транспортной прокуратур не реже од­ного раза в два месяца созывалось совещание под председа­тельством губернского прокурора.

Водно-транспортная прокуратура. На водно-транспортную прокуратуру возлагался надзор за законностью и борьба с пре­ступлениями на водном транспорте независимо от того, нахо­дился объект преступления или место его совершения (судно, причалы, завод и т.п.) в ведении Наркомвода или других ве­домств. Прокуратура СССР определила, что расследование преступления, срывающего или тормозящего работу водного транспорта, где бы оно ни было совершено, должно прово­диться под надзором водно-транспортной прокуратуры. К ее же ведению отнесен был и надзор по делам, возникающим на предприятиях, входящих в систему любых ведомств, обслужи­вающих водный транспорт. По этим делам водно-транспортная прокуратура обязана была информировать территориальную прокуратуру.

На предприятиях других ведомств, частично обслужива­ющих водный транспорт, надзор осуществлялся территориаль­ной прокуратурой, и только по наиболее важным делам, свя­занным с выполнением заказов водного транспорта, надзор осуществляла водно-транспортная прокуратура по согласова­нию с территориальной прокуратурой. Все разногласия меж­ду ними разрешались сектором водного транспорта прокура­туры СССР, а затем — Главной прокуратурой водного транспорта. Дела в отношении клиентуры водного транспорта возбуждала и надзор по ним осуществляла прокуратура водно­го транспорта, ставя о них в известность территориальную про­куратуру. По делам, отнесенным к ведению водно-транспортной прокуратуры, она осуществляла надзор независимо от того, каким органом (судоходный надзор, следователь прокуратуры, УГБ и т.д.) осуществлялось расследование или дознание.

В 1931 г. постановлением коллегии Наркомюста РСФСР были созданы межкраевые водные прокуратуры.

Трудовая прокуратура. В условиях нэпа, развития част­нопредпринимательской деятельности получили распростране­ние нарушения, в том числе преступные, законодательства о труде. Это вызвало регулирующую реакцию государства, в том числе путем организационного укрепления прокурорско­го надзора за правомерностью действий предпринимателей.

В 20 наиболее развитых в промышленном отношении гу­берниях в составе губернских прокуратур с января 1924 г. были выделены прокуроры, на которых возлагался надзор за соблюдением законов, прежде всего со стороны любых нани­мателей рабочей силы. На этих специализированных, "трудо­вых" прокуроров возлагался надзор за исполнением законов инспекцией труда, другими органами и организациями, а так­же при рассмотрении таких дел в суде. Прокурор по трудо­вым делам при Верховном Суде назначался по согласованию с Наркомтрудом и пользовался правами прокурора Коллегии Верховного Суда. Прокурор по трудовым делам выполнял в сфере действия трудовых отношений все функции прокурату­ры, в том числе возбуждения уголовного преследования про­тив должностных и частных лиц за нарушение законов о тру­де, надзора за следствием и дознанием по таким делам, уча­стия в распорядительных заседаниях и поддержания обвине­ния в суде, опротестование судебных приговоров и определе­ний в кассационном и надзорном порядке; возбуждения граж­данских дел, вытекающих из трудовых правоотношений, а также вступление в них в любой стадии процесса. С санкции прокурора Республики, прокурор по трудовым делам осуще­ствлял функции надзора и во всех других случаях, когда это признавалось необходимым. На него возлагалось руководство деятельностью местных прокуроров в отношении трудовых дел путем дачи указаний и разъяснений по отдельным делам. В своей деятельности прокурор по трудовым делам при Верхов­ном Суде подчинялся непосредственно помощнику прокурора Республики при Верховном Суде, перед которым и отчитывал­ся в установленные сроки. Постоянное местопребывание прокурора по трудовым делам находилось при Наркомате труда (НКТ). Прокурор использовал технический аппарат бюро над­зора НКТ по трудовым делам. Развернутая под его руковод­ством работа местных трудовых прокуратур проводилась во взаимодействии с профсоюзами, хозорганами, отделами тру­да, соцстраха и другими органами. Это был, по многочислен­ным отзывам и письмам, один из наиболее популярных среди населения отрядов прокуратуры, ее деятельность была особен­но близка и понятна широким слоям граждан. В резолюции VI Съезда профсоюзов СССР говорилось, что трудовые прокура­туры себя оправдали и опыт их организации и деятельности следует закрепить во всесоюзном масштабе в законодательном порядке. В постановлении съезда об этом говорится: "Считаясь с изменениями состава трудовых сессий и в целях улучшения результатов их работы, а также исходя из необходимости уси­ления наблюдения за соблюдением законодательства о труде, Съезд признает необходимым создание при Верховном Суде СССР, а также при Верховных Судах всех союзных республик специальной прокуратуры по трудовым делам и таковой про­куратуры при губернских судах в промышленных районах и усиления их работы".*

* П. 9 Резолюции VI Съезда профсоюзов СССР по докладу наркома труда В. В. Шмидта // Вопросы труда. 1925. № 2. С. 46—49.

Трудовая прокуратура создавалась в связи с отходом Наркомтруда от непосредственной судебной работы как орган, свя­занный с НКТ. И хотя прокурор по трудовым делам при Вер­ховном Суде в своей деятельности подчинялся непосредствен­но старшему помощнику прокурора Республики, его замести­тель одновременно являлся заместителем заведующего бюро надзора НКТ. Органы НКТ на местах — инспекции труда, со­стоящие при отделах труда, — являлись органами дознания.

Право поддерживать обвинение в суде по трудовым де­лам принадлежало как прокуратуре, так и инспекции труда (ст. 50 и 51 УПК РСФСР). Но по наиболее актуальным уголов­ным и гражданским делам наряду с выступлением инспекто­ра труда выступление прокурора по трудовым делам было обязательным.