6. Договоры, предусматривающие права для третьих государств

В литературе и практике нередко проводится различие между правами для третьих государств и фактическими благами, выгодами для третьих сторон (pacta in favorem tertii). Действительно, такие блага нередко вытекают из договора, однако они не носят юридического характера и в любой момент соответствующие положения могут быть изменены или отменены*(779).

Значение различия между благами и правами было отмечено и Комиссией международного права. В ее комментарии к ст. 32 проекта статей о праве договоров 1966 г. говорилось: "Наличие намерения предоставить право имеет решающее значение, поскольку законное право в отличие от простой выгоды может возникнуть из этого положения (положения договора. - И.Л.) лишь в том случае, если стороны имеют такое намерение"*(780). Это подтверждает, что благо может возникнуть как при наличии, так и при отсутствии соответствующего намерения. Что же касается права, то наличие соответствующего намерения сторон является необходимым.

В качестве примера договоров, из которых вытекают блага для третьих государств, приводят договоры о режиме морских каналов*(781). Обращают внимание на то, что значение постановлений в пользу третьих государств в значительной мере зависит от состояния политических отношений между сторонами и бенефициарием, так как установленные для третьего государства выгоды юридически не гарантированы*(782).

Отечественной литературе известно иное мнение по этому поводу. "Пользуясь определенными преимуществами, вытекающими из договора, - писал Б.М. Клименко, - третьи государства обязаны соблюдать условия, на которых эти выгоды предоставлены. Учитывая это, участники договора обязаны соблюдать условия договора, а третьи государства могут требовать их соблюдения"*(783). В общем, речь идет не о правах, а о выгодах и преимуществах, которые лишь в незначительной мере могут быть защищены правом.

Положение о том, что договор не создает прав для третьих государств, подтверждается международной судебной практикой. Из судебных решений видно, что такое право не может возникнуть, если оно прямо не предусмотрено договором. Только участники обретают права по договору. В качестве примеров можно привести решение арбитра по делу об острове Клипертон*(784). В решении по делу о лесах Центральных Родопов арбитр определил, что поскольку Греция не является участницей "Константинопольского договора, то она не имеет юридических оснований предъявлять претензии, базирующиеся на соответствующих положениях этого Договора"*(785).

В своем решении по делу о германо-австрийском таможенном союзе Палата международного правосудия определила, что, поскольку Испания не является стороной в Версальском договоре, она не может на него ссылаться*(786).

Анализ договорной практики дает основания для вывода о том, что договор все же может создавать права для третьих государств. Наиболее распространенным случаем являются положения, дающие третьему государству право присоединиться к договору. При этом, как и в других случаях подобного рода, осуществляется это право в соответствии с договором, на условиях, им предусмотренных. Другим примером могут служить договоры о свободе судоходства по международным рекам и морским каналам.

Порой рассматриваемый вопрос имеет для государства исключительно важное значение. В качестве примера можно указать на Потсдамские соглашения 1945 г., послужившие основанием для передачи Польше части бывшей территории Германии. Вопрос этот широко обсуждался в польской юридической литературе. Указывалось, что соответствующее положение Потсдамского соглашения рассматривалось как соглашение в пользу третьего государства, в данном случае в пользу Польши. Отмечалось, что оно было принято после предварительной консультации с польским правительством. Польша выполнила свои обязательства. Поскольку Польша "претворила в жизнь соглашение", постольку полученные в результате осуществления соглашения права "не могут быть отобраны никаким новым соглашением между первоначальными сторонами"*(787).

Приведенные факты подтверждают довольно распространенное мнение о том, что стороны могут свободно решать судьбу положений в пользу третьего государства лишь до тех пор, пока соответствующее третье государство не выразило своего согласия с этими положениями и не прошло свою часть пути по их выполнению. После этого третье государство вправе требовать выполнения указанных положений.

Статья 36 Венской конвенции 1969 г. содержит следующие положения по рассматриваемому вопросу:

"1. Право для третьего государства возникает из положения договора, если участники этого договора имеют намерение посредством этого положения предоставить такое право либо третьему государству, либо группе государств, к которой оно принадлежит, либо всем государствам и если третье государство соглашается с этим. Его согласие будет предполагаться до тех пор, пока не будет иметься доказательств противного, если договором не предусматривается иное.

2. Государство, пользующееся правом на основании пункта 1, выполняет условия пользования этим правом, предусмотренные договором или установленные в соответствии с договором".

Венская конференция приняла статью без возражений. Делегация СССР заявила, что приведенная статья является вполне удовлетворительной, поскольку она определяет требования, охватывающие все случаи, когда стороны в договоре могли бы принять решение о предоставлении определенных прав третьим государствам, и подчеркивает необходимость согласия третьих государств*(788).

Участники договора не могут реально создать для третьего государства права без его на то согласия. Однако поскольку речь идет о праве, а не об обязательстве, форма такого согласия упрощена. Согласие предполагается, если нет доказательств противного*(789). В кодификации Американского института права говорится, что согласие третьего государства с предоставляемым ему правом "презюмируется, коль скоро иное не обозначено, если только соглашение не предусматривает иное".

Наиболее часты случаи предоставления прав третьим государствам договорами о свободе судоходства по международным рекам и морским каналам. Известны и другие случаи. Устав ООН предусматривает, что государства, не являющиеся членами, могут довести до сведения Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи о любом споре, в котором они являются стороной (ст. 35.2).

В доктрине по рассматриваемому вопросу существуют две точки зрения. Одни юристы полагают, что, как и в случае с обязательствами, права могут быть приобретены третьим государством лишь в силу дополнительного соглашения. Другие считают, что два или несколько государств могут создать права для третьего государства. Такой точки зрения придерживались, в частности, четыре спецдокладчика по праву международных договоров. При этом подчеркивается необходимость различать случаи, когда договор предоставляет какие-либо блага, выгоды третьему государству, и случаи, когда он предоставляет определенные права. Только в последнем случае третье государство может требовать уважения предоставленного ему права. Полагают, что в таком случае едва ли можно говорить о каком-либо дополнительном соглашении.

Вторая точка зрения находит определенное подтверждение в международной судебной практике. В уже упоминавшемся решении Постоянной палаты международного правосудия по делу о свободных зонах содержится следующее положение: "Нельзя легко предполагать, что благоприятное для третьего государства положение было принято с целью создания реального права в его пользу. Вместе с тем нет ничего препятствующего воле суверенных государств поставить такую цель и иметь такой результат. Вопрос о наличии права, приобретенного в силу документа, заключенного между другими государствами, является поэтому таким, который подлежит решению в каждом конкретном случае: следует установить, были ли намерены государства, которые приняли положение в пользу третьего государства, создать для этого государства реальное настоящее право, которое последнее приняло в качестве такового"*(790).

Отмеченные две точки зрения проявились и в процессе работы Комиссии международного права над проектом соответствующей статьи. Однако в ходе обсуждения выяснилось, что различия носят теоретический характер. Что же касается практических выводов, то они в значительной мере совпадают. Сторонники и той, и другой точки зрения признали, что договор может создать право в пользу третьего государства и что последнее вольно признать или отвергнуть это право.

Комиссия единодушно признала, что, пока государство-бенефициарий не изъявило своего согласия на обретение предоставляемого ему права, участники могут отменить или изменить соответствующие положения договора без согласия третьего государства. Исключением являются те случаи, когда такая возможность исключается самим договором.

В своих замечаниях на проект рассматриваемой статьи правительства не высказали критических замечаний. Несколько правительств высказали сомнение относительно содержавшегося в проекте положения о том, что согласие должно быть ясно выраженным или подразумеваемым. С учетом этого Комиссия приняла более широкую формулировку - согласие будет предполагаться до тех пор, пока не будет иметься доказательств противного.

Если третье государство пользуется предоставленными ему договором правами, то оно должно соблюдать и связанные с этим обязанности. Так, государство, пользующееся правами по Конвенции о судоходстве по Дунаю, должно соблюдать установленные ею правила. При этом речь идет не только о правилах, содержащихся в самом договоре, но и о тех, что установлены в соответствии с ним. В упомянутом случае ими могут быть правила, установленные Дунайской комиссией.