11. Тенденции

В ходе предыдущего изложения не раз отмечались новые моменты в правовом положении третьих государств. Остановимся теперь на тех, которые еще не были затронуты.

В прошлом международные отношения представляли собой совокупность двусторонних связей, для них был характерен билатерализм*(842). Спецдокладчик Комиссии международного права по теме ответственности В. Рифаген определил международное право прошлого как "билатерально настроенное"*(843). Международные правоотношения носили двусторонний характер и были весьма близки частноправовым отношениям, по образцу которых и строились. Это в значительной мере объясняет влияние на международное право римского права. У него было заимствовано и правило res inter alios acta nec nocent nec prosunt - договор между другими не несет выгод и не причиняет ущерба. Вместе с тем межгосударственные отношения всегда были публично-правовыми, а не частноправовыми, поскольку субъектами выступали носители суверенной власти.

Отношения строились по принципу "каждый за себя, один Бог за всех"*(844). Как содержание договоров, так и их осуществление зависело от соотношения сил участников. В международном праве отсутствовали общие цели и принципы, отражавшие общие интересы государств. Договоры заключались по принципу "даешь - даю". Они не содержали всеобщих правил поведения. Ответственность за правонарушение также носила исключительно двусторонний характер. Каждое государство самостоятельно отстаивало свои права.

Было бы вместе с тем неверно недооценивать значение билатерализма и в новых условиях. Его жизненность объясняется, прежде всего, соответствием государственному суверенитету. Он придает решающее значение согласию государства. Он также позволяет со значительной точностью определять носителей прав и обязанностей по договору. Существенное значение имеет и принцип взаимности в их реализации. Билатерализм находит значительное отражение в теории и практике.

Спецдокладчик Комиссии международного права по теме ответственности Р. Аго утверждал: "Представляется совершенно обоснованным для международного права рассматривать идею нарушения обязательства как точный эквивалент идеи причинения ущерба субъективному праву других..."*(845). Международный Суд в консультативном заключении о возмещении за ущерб, причиненный на службе ООН, определил, что "только сторона, в отношении которой принято международное обязательство, может предъявить претензию о его нарушении"*(846).

Все это дает основания согласиться с мнением Б. Зиммы, который подчеркивает, что "нельзя забывать, что традиционно сложившееся билатералистское международное право все еще образует основу, на которой формируются новые моменты..."*(847). Признавая значение билатерализма, следует учитывать его отличие от того, который доминировал в прошлом. Растет влияние на него универсализации международных отношений и международного права.

Зародыш одной из существенных новых тенденций в развитии статуса третьих государств можно обнаружить в Статуте Лиги Наций. Он предусматривал, что в случае спора между членом и нечленом Лиги последний должен быть приглашен принять обязательства членства для целей спора (ст. 17). В случае отказа к нему могли быть применены санкции на основе ст. 16.

Мнения юристов по этому вопросу разошлись. Одни видели в этом определенное новшество, считая, что Устав возлагает на нечленов определенные правовые обязательства. Другие полагали, что ст. 17 представляет лишь политическую программу Лиги*(848).

При всех условиях подобные положения не могут быть признаны традиционными. Делая предложения третьим государствам относительно мирного урегулирования споров, Устав одновременно не исключал применения к ним мер принуждения в случае угрозы миру.

Заслуживает особого внимания ст. 20 Статута: "1. Члены Лиги признают - каждый, поскольку это его касается, - что настоящий Статут отменяет все обязательства или соглашения inter se, несовместимые с его условиями, и торжественно обязуются подобных в будущем не заключать". Нетрудно увидеть в этой статье предшественника ст. 103 Устава ООН, установившей приоритет обязательств по Уставу перед всеми иными договорными обязательствами членов.

Юристы обосновывали ст. 20 тем, что Статут представляет собой "более высокое право". Х. Лаутерпахт писал, что природа "его права столь существенно отличается от других конвенций по своему охвату и значению как специального акта, нацеленного на политическую интеграцию человечества, что он заслуживает определения высшего права"*(849). У. Дженкс также рассматривал Устав как высшее право. Статью 20 он расценил как первое формальное выражение принципа, согласно которому определенные важнейшие договоры создают "разновидность публичного права, превосходящего... обычные соглашения между государствами"*(850).

Свое дальнейшее развитие отмеченная тенденция получила в Уставе ООН. Определив главные устои современного международного правопорядка, его основные принципы, Устав установил: "Организация обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с этими принципами, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности" (ст. 2/6).

И вновь, как и в случае со Статутом Лиги Наций, мнения юристов разделились. В отечественной литературе доминировало мнение, согласно которому приведенное положение Устава не имеет никакого отношения к правилу о том, что договоры не могут налагать обязательства на государства, не принимающие в них участия*(851). По мнению А.Н. Талалаева, "в п. 6 ст. 2 говорится лишь, что Организация Объединенных Наций обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с принципами Устава ООН. То есть обязательства здесь возлагаются на ООН и ее членов, а не на третьи государства"*(852).

Поддержав доминирующую в отечественной литературе точку зрения, Г.И. Тункин присоединился к мнению А. Ферросса, согласно которому рассматриваемое положение Устава не создает "непосредственные обязательства для третьих государств". Не создает "непосредственные обязательства", а - не непосредственные? По мнению Г.И. Тункина, "оно устанавливает норму, которой должна следовать Организация и ее члены"*(853).

Формально это действительно так. Нельзя, однако, не учитывать, что речь идет о действиях в отношении третьих государств, притом таких, которые призваны обеспечивать их определенное поведение. Все это предполагает, что третьи государства ставятся перед альтернативой: либо следовать соответствующим положениям Устава, либо подвергнуться воздействию со стороны Организации и ее членов. Реально это мало чем отличается от возложения обязанности на третьи государства.

Среди отечественных юристов, не согласившихся с мнением большинства, были давние единомышленники Г.В. Игнатенко и С.А. Малинин, утверждавшие, что в силу п. 2 ст. 2 Устава нормы и принципы права, закрепленные в Уставе, распространяются "на государства, не являющиеся членами Организации"*(854). Подобная позиция представляет другую крайность. Она не соответствует Уставу ООН, который при всех условиях не распространяет действие всех закрепленных в нем норм на государства-нечлены.

Г.В. Игнатенко пошел еще дальше. Он счел целесообразной постановку "вопроса о возможности применения к третьим государствам, поведение которых противоречит существенным положениям общего многостороннего договора и направлено против коренных интересов государств - участников договора, т.е. против большинства международного сообщества, международно-правовых санкций sui generis"*(855).

С подобным мнением трудно согласиться. В качестве общего правила даже общий многосторонний договор, не признаваемый третьим государством, не является для него обязательным. Поэтому противоречащее договору поведение не будет международно-противоправным и, следовательно, влекущим за собой ответственность, без которой не может быть и санкций. В рассматриваемом случае третье государство можно обвинить лишь в неуважении договора других государств.

Различные мнения в отношении рассматриваемого вопроса высказываются и в литературе других стран. Многие видные юристы сочли, что п. 6 ст. 2 Устава ООН не может рассматриваться как создающий юридические обязательства для не участвующих в Организации государств. По мнению Ш. де Вишера, "текст имеет чисто политическое значение. Он означает только то, что коллективные действия Организации допустимы на службе миру даже тогда, когда угроза вытекает из действий государств, которые не несут договорного обязательства соблюдать принципы Устава"*(856).

Нельзя не заметить в этом мнении определенного противоречия. Поскольку соответствующее положение Устава дает Организации право предпринимать определенные действия в отношении государств-нечленов, то едва ли правильно считать, что оно "имеет чисто политическое значение".

Особого внимания заслуживает мнение таких известных исследователей Устава ООН, как Э. Хамбро и Л. Гудрич. Они полагали, что рассматриваемое положение означает, что "Организация тем самым берет на себя власть, не основанную на согласии соответствующих государств"*(857). Из аналогичной предпосылки исходил и Ф. Джессеп. Он считал, что это положение скорее означает предостережение для нечленов Организации относительно того, что при определенных обстоятельствах она использует силу с тем, чтобы обеспечить "согласие с Уставом в интересах мирового сообщества как целого". "Конечно, - писал Ф. Джессеп, - члены намерены утвердить свое юридическое право предпринимать такие меры, но допускают также, что это право вытекает из принятия ими на себя роли гарантов мира во всем мире скорее, чем из теории обязательств для нечленов, вытекающих из договоров, в которых они не являются сторонами"*(858).

Это мнение представляется достаточно обоснованным. Устав предоставляет Организации право предпринимать определенные меры в отношении третьих государств не в силу права договоров, а в силу необходимости обеспечить мир в интересах международного сообщества в целом. Такое понимание разделяется и другими юристами*(859).

Вместе с тем в последнее время все чаще встречается мнение, согласно которому соответствующее положение Устава ООН рассматривается в качестве примера договоров, претендующих на применимость к третьим государствам*(860). Порой это мнение подтверждается и официальными представителями государств. На Венской конференции по праву договоров делегация Индии относительно п. 6 ст. 2 Устава заявила, что он наделяет ООН властью и компетенцией налагать соответствующие обязательства на государства-нечлены. "При этом ничего не сказано о выражении согласия соответствующими третьими государствами"*(861).

Как видим, будучи договором, правда, особого рода, Устав не только установил нормы, определяющие основные права и обязанности государств, но и зафиксировал обязанность Организации, ее государств-членов обеспечивать их соблюдение третьими государствами, поскольку это необходимо для поддержания международного мира. В результате Устав, участниками которого была лишь часть государств, возложил на все государства обязанность уважать установленные им принципы во имя обеспечения высшего общего блага - международного мира, независимо от того, признают третьи государства эти принципы в качестве обычных норм или не признают.

Еще дальше пошла практика Совета Безопасности. Ссылаясь на ст. 2 Устава, он обязывал третьи государства следовать принимаемым им резолюциям. В таких случаях использовалась следующая формулировка: Совет Безопасности "настоятельно предлагает с учетом принципа, изложенного в статье 2 Устава, государствам, не являющимся членами Организации Объединенных Наций, действовать в соответствии с положениями настоящей резолюции"*(862). В этой связи следует напомнить, что при разработке Устава ООН на Конференции в Думбартон-Оксе советская делегация предложила включить в Устав положение о том, что резолюции Совета Безопасности по вопросам поддержания мира обязательны и для государств-нечленов*(863). Предложение не было принято, показавшись слишком радикальным. Однако, как видим, оно со временем воплотилось в практике Совета.

Особое значение для рассматриваемого вопроса имеет ст. 103 Устава ООН, установившая преимущественную силу вытекающих из Устава обязательств по отношению к любому иному соглашению государств-членов. "Любому иному" означает и обязательства государств-членов с государствами, не являющимися членами ООН, т.е. с третьими государствами. Этот вывод подтверждается результатами сравнения ст. 103 Устава ООН со ст. 20 Статута Лиги Наций. В последней четко было определено, что преимущественной силой Устав обладает лишь в отношении соглашений членов Лиги между собой (inter se). В ст. 103 такое ограничение отсутствует.

Сказанное подтверждается материалами Сан-Францисской конференции, разрабатывавшей проект Устава ООН. Комитет IV/2 определил, что хотя в соответствии с международным правом обычно нельзя предусмотреть в какой-либо конвенции правила, обязательные для третьих государств, тем не менее для Организации исключительно важно, чтобы осуществлению обязательств членов по Уставу в определенных случаях не препятствовали обязательства, принятые в отношении не членов*(864).

Утверждение этого положения протекало довольно сложно. В ходе подготовки проекта статей о праве договоров в Комиссии были высказаны различные мнения в отношении ст. 103. В конечном счете Комиссия пришла к выводу, что точное значение статьи для "отношений между членами Организации Объединенных Наций и государствами-нечленами представляется не совсем ясным"*(865).

Значительное внимание ст. 103 уделила Венская конференция по праву договоров. Государства сочли, что статья была предшественницей доктрины императивных норм и что она, безусловно, обязательна для всех государств-членов ООН. На конференции Швейцария возражала против ст. 30/1, которая подтверждала приоритет ст. 103 Устава, считая, что, не будучи членом ООН, она не может признать приоритет этого обязательства*(866). Однако конференция сохранила статью.

Замечу, что ст. 30 Конвенции "Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу" не дает ответа на вопрос о значении ст. 103 Устава для договоров с третьими государствами*(867). В разделе "Договоры и третьи государства" ст. 103 не упоминается. Все это свидетельствует о том, с каким трудом утверждалась в позитивном международном праве норма о приоритете применения определенных положений Устава ООН по отношению к договорам с третьими государствами.

Гораздо легче соответствующее положение нашло признание в доктрине, хотя есть и юристы, не согласные с ним*(868). Г.И. Морозов пришел к следующему выводу: "Следовательно, любые международные обязательства государств, противоречащие их обязательствам в качестве членов ООН, являются ничтожными и недействительными"*(869).

Иное понимание ст. 103 было изложено О.И. Тиуновым. Он считает, что положения статьи "в одинаковой мере касаются соглашений между государствами-членами ООН и соглашений, в которых участвует с одной стороны, государство-член ООН, а с другой - государство, таковым не являющееся". Однако при этом он обоснованно отмечает, что "ст. 103 Устава ООН не затрагивает вопроса о недействительности или отмене договоров"*(870). Аналогичного мнения придерживался целый ряд видных юристов, включая спецдокладчиков Комиссии Дж. Фицмориса и Х. Уолдока*(871).

Этот вывод подтверждается сравнением ст. 103 Устава ООН со ст. 20 Статута Лиги Наций. В последней прямо говорилось, что "Статут отменяет все обязательства или соглашения", несовместимые с его условиями. Практика показала нереальность этого положения, что и было учтено при проектировании Устава ООН. Вместе с тем практическое значение отмеченных расхождений во мнениях невелико. Признание приоритета за обязательствами по Уставу делает практически невыполнимыми противоречащие им обязательства.

Что касается практики применения ст. 103, то, по мнению Р. Макдональда: "Практика свидетельствует, что применение Устава к договорам между членами и не членами достигла такого уровня, что может рассматриваться как форма "более высокого права"*(872). К иному выводу пришли В. Чаплинский и Г. Даниленко: ст. 103 "не обозначает Устав как высшее право"*(873). Представляется, что точное значение ст. 103 для договоров с участием третьих государств еще предстоит выяснить в процессе ее применения.

При всех условиях ст. 103 оказала влияние на содержание такого принципа, как принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву. Сам принцип именуется сегодня как "принцип добросовестного выполнения государствами обязательств, принятых ими в соответствии с Уставом". Из этого следует, что отныне принцип охватывает своим действием лишь обязательства, соответствующие Уставу. Принцип также включает в свое содержание положения ст. 103 Устава.

В доктрине нередко встречается высокая оценка значения такого развития. Р. Макдональд пишет: "Государства действительно признают специальный приоритет Устава в отношении отличных от него обязательств, и это представляет собой революционное отступление от принципов pacta sunt servanda и res inter alios acta, в результате Устав, можно сказать, отражает начало нового международного конституционного порядка и является его частью"*(874).

Нельзя не отметить, что Устав ООН содержит и другие, кроме отмеченных, положения, касающиеся проблемы третьих государств. Поправки к Уставу принимаются двумя третями членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности (ст. 108). Будучи принятыми большинством, они становятся обязательными для всех государств-членов.

Новые моменты были внесены в рассматриваемую проблему также Венской конвенцией 1969 г., закрепившей институт императивных норм. В Конвенции говорится: "Если возникает новая императивная норма общего международного права, то любой существующий договор, который оказывается в противоречии с этой нормой, становится недействительным и прекращается" (ст. 64).

Императивная норма общего международного права определяется Конвенцией как такая, которая "принимается и признается международным сообществом в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер" (ст. 53). Было признано, что принятие международным сообществом в целом означает принятие достаточно представительным большинством государств.

Председатель редакционного комитета Венской конференции по праву договоров сделал следующее заявление, не вызвавшее возражений: выражение "в целом" не означает необходимости всеобщего признания или принятия. "Нет вопроса о требовании, чтобы норма была принята или признана в качестве императивной всеми государствами. Будет достаточно, если весьма значительное большинство сделает это, если одно государство изолированно откажется признать императивный характер нормы или если это государство будет поддержано очень небольшим числом государств, то принятие и признание императивного характера нормы международного сообщества в целом от этого не пострадает"*(875). Такое положение вполне обоснованно, ибо добиться принятия нормы всеми государствами в течение даже значительного промежутка времени практически невозможно.

Все это вносит определенные изменения в консенсусную концепцию согласия как основания для возникновения общеобязательных норм. Принятые международным сообществом в целом императивные нормы являются обязательными для всех государств. Это положение отмечается доктриной. Р. Макдональд пишет, что концепция согласия "ныне отходит от своей консенсусной основы в той мере, в какой она оправдывает применение императивных норм в отношении не выразивших с ней согласия государств..."*(876).

В связи с рассматриваемыми вопросами следует отметить любопытную ситуацию, касающуюся третьих государств. Венская конвенция о праве договоров установила процедуру разбирательства на случай спора о противоречии договора императивной норме. Она обязательна лишь для сторон в соответствующем договоре. Третьи в отношении договора государства, в том числе и участники Конвенции, этой процедуры придерживаться не обязаны. В результате они могут поставить вопрос и доказывать, что соответствующий договор является недействительным. Такого рода реакция третьих государств, особенно коллективная, на договоры, противоречащие императивным нормам, может оказать существенное влияние на осуществление договора.

Важным инструментом создания императивных норм являются общие многосторонние договоры. Это обстоятельство подчеркивалось и в комментарии Комиссии международного права к проекту статей о праве договоров: "Изменение норм jus cogens сегодня с наибольшей вероятностью будет осуществляться путем общих многосторонних договоров"*(877). В таком случае содержащиеся в договоре нормы становятся обязательными для третьих государств в результате признания их в качестве обычных норм общего международного права представительным большинством государств.

Следует заметить, что нормы многосторонних договоров в рассматриваемом отношении различаются. Некоторые из них сравнительно легко обретают характер императивных норм даже при участии в соответствующем договоре далеко не подавляющего большинства государств. Зависит это от характера норм. Примером такого рода норм являются те, что содержатся в Конвенции о геноциде, или многие нормы Женевских конвенций о защите жертв войны. Думается, что такого рода нормы, как и некоторые другие, например, запрещающие рабство и работорговлю, гипотетически не могут быть отменены даже международным сообществом в целом.

Отмеченное различие в способности договорных положений обретать общеобязательную силу уже обращало на себя внимание специалистов. Известный британский юрист Р. Дженнингс писал: "Ясно... что новый способ создания и развития общего международного права с большей вероятностью будет развиваться в рамках многостороннего процесса создания договоров...". Исходя из этого, он внес практическое предложение, с которым трудно не согласиться: "...Если таков путь, по которому пойдет международное правотворчество, то необходимо выработать новое различие между разными видами договоров или, вероятно, между частями договоров. Договорное положение, которое претендует на общее применение как таковое, включая тех, кто не является стороной, должно быть, по крайней мере, легко отличимо..."*(878).

Императивные нормы связаны с другим новым явлением, имеющим существенное значение для проблемы третьих государств. Речь идет об обязательствах "между всеми" (erga omnes). Концепция обязательств erga omnes была сформулирована Международным Судом ООН в решении по делу о Барселонской компании в 1970 г. следующим образом: "...Следует проводить существенное различие между обязательствами государства в отношении международного сообщества как целого и теми, которые возникают в отношении другого государства... В силу самой своей природы первые представляют интерес для всех государств. Ввиду важности затрагиваемых прав все государства могут рассматриваться как обладающие юридическим интересом в их защите; они являются обязательствами erga omnes. Такие обязательства, например, вытекают в современном международном праве из запрещения актов агрессии и геноцида, а также из принципов и норм относительно основных прав человека, включая защиту от рабства и расовой дискриминации. Некоторые из соответствующих прав защиты вошли в общее международное право... Другие были созданы международными актами универсального или квазиуниверсального характера"*(879).

Из этого следует, что обязательства в отношении международного сообщества в целом возникают из норм особого рода. Такие нормы в силу самой своей природы представляют интерес для всех государств. Они характеризуются тем, что затрагивают права особой важности и всеобщего значения. И именно поэтому все государства рассматриваются как обладающие юридическим интересом в их защите.

Следовательно, речь идет о нормах, охраняющих основные общечеловеческие ценности. Поэтому далеко не любая норма даже по соглашению государств может стать нормой, порождающей обязательства между всеми. Рассматриваемые нормы могут формироваться в практике государств как обычные и непосредственно становиться нормами общего международного права. Примером могут служить нормы о запрещении рабства. Ныне такого рода нормы зачастую формируются в результате признания таковыми положений, содержащихся в резолюции международной организации или конференции. В качестве примера можно указать на обретение такого качества рядом норм, содержащихся во Всеобщей декларации прав человека.

Другим путем является заключение универсального международного договора, положения которого признаются международным сообществом в целом в качестве порождающих обязательства между всеми и таким путем входят в состав общего международного права в качестве обычных норм. Нельзя в этой связи не отметить положение о том, что рассматриваемые нормы могут создаваться и актами "квазиуниверсального характера". Имеются в виду случаи, когда международная проблема общего значения решается ограниченным числом государств и получает в дальнейшем признание более широкого круга стран.

Приведенные в решении Международного Суда примеры норм, порождающих обязательства erga omnes (запрещение актов агрессии и геноцида, а также принципы и нормы относительно основных прав человека, включая защиту от рабства и расовой дискриминации), дают основания для вывода, что такие нормы являются императивными нормами. Вместе с тем не все императивные нормы порождают обязательства erga omnes*(880).

Приведенные факты свидетельствуют о существенных изменениях в положении третьих государств. Во имя обеспечения коренных интересов международного сообщества в целом сложился ряд методов, если можно так выразиться, упрощенного создания общеобязательных норм. Представляется, что эта тенденция получит дальнейшее развитие в обстановке нарастающей глобализации, при условии уважения основных принципов международного права.

Значение новых явлений в международном праве нельзя недооценивать. Вместе с тем они не умаляют роли общего режима, определяющего значение договоров для третьих государств, как он определен Венской конвенцией о праве договоров. Это положение отмечается авторитетными специалистами. Р. Дженнингс обоснованно подчеркивает: "Подчинение обыкновенного договора правилу pacta tertiis является настолько важным в международных отношениях, что оно должно сохраняться"*(881).