§2. Верховна Рада України в системі органів державної влади

Парламент і парламентаризм притаманні демократичній, правовій державі, відображають рівень розвитку громадянського суспільства. Під парламентаризмом розуміється система організації державної влади, що базується на активній ролі парламенту у її здійсненні [10, с.23]. У широкому смислі парламентаризм можливо визначити як загальне явище, як систему взаємодії суспільства і держави, для якої історично характерно визнання провідної ролі загальнонаціонального постійно діючого колегіального представницького органу державної влади – парламенту – в здійсненні державно-владних повноважень [11, с.15]. Парламент має державно-владні повноваження. Це означає право прийняття законодавчих актів, обов’язкових для виконання усіма організаціями, установами та громадянами України.

Майбутнє парламенту залежить від того, наскільки успішно він виконує функції головного представницького органу державного управління, що, у свою чергу, зумовлено раціональністю адміністративно-організаційного становлення законодавчого органу. Раціональність передбачає формування та впровадження організаційних структур, які забезпечують зв’язок із середовищем функціонування. В поцесі адміністративно-організаційного становлення (інституціо­налізації) законодавчий заклад стає автономним, цілісним, стабільним, виробляє усталені процедури.

Законодавчому органу притаманна тенденція розвитку різних напрямків організаційної структури: через розвиток представницьких повноважень, шляхом створення та підтримки спеціальних робочих груп, вдосконалення організаційних та політичних аспектів управління, формування системи політичного суперництва.

В процесі адміністративно-організаційного становлення існує зв'язок законодавчого органу із зовнішнім середовищем, територіальними та іншими об’єднаннями виборців. Зв’язок є прямий та зворотний: між депутатами та виборцями, через організовані громадські групи, які відображають певні політичні та інші інтереси. Зв’язок із виборцями надає можливість створення сприятливого середовища для законотворчої діяльності та надання легітимності діям депутатів. Світовий досвід наводить, що, навіть за умов раціональної організації законодавчого органу, підтримка з боку громадськості з часом може змінитися. Якщо зв'язок із виборцями порушений, це, у майбутньому, призведе до розпаду усієї політичної системи внаслідок відсутності основи легітимності законодавчого органу.

Парламенти мають різницю у ступені розвитку та специфіці організаційної структури. Для слаборозвинених парламентів характерна відсутність постійних, міцних зв’язків із виборцями, нерозвиненість парламентських норм, нечітке розділення обов’язків між керівниками. Такі парламенти не спроможні витримати політичні катаклізми у суспільстві. Наприклад, німецький Рейхстаг часів Веймарської республіки, французький парламент часів Третьої республіки. Але розвиненість парламентських структур не завжди означає стабільність, постійність, незмінність.

Парламентські структури мають властивість відродження. Саме ця властивість визначає їх життєздатність. Представницькі структури можуть адаптуватися до змін, реформ. Саме міцні зв’язки з виборцями є підставою адаптації змінам у електораті. Прогресивні політичні партії та реформаторські сили ініціюють зміни у законодавчих структурах з метою створення сприятливих умов для реформування. Так, новий спосіб мислення впливових політиків, політичні реалії стали причинами так званих камеральних реформ (скасування верхніх палат у парламентах, наприклад, у Новій Зеландії, Данії, Швеції після другої світової війни).

Зміни у законодавчій структурі та процедурах відбуваються під впливом зовнішніх (війна, революція, економічна криза) та внутрішніх (необхідність організаційного реформування) чинників. Наприклад, американський Конгрес, який часто називають найбільш стійким законодавчим утворенням світу, під впливом потрясінь 60-70-х років нашого сторіччя змінився настільки, що дослідники називають його сесії засіданнями “реформованого Конгресу”. Під впливом економічної кризи активізувався процес формування політичних блоків у Верховній Раді України.

Однак, це не означає, що законодавчі структури змінюються негайно. За своїм призначенням парламенти повинні бути спроможні витримувати тиск реформ. Зміни у законодавчих структурах важко проводити, прогнозувати. Невизначеність та подвійність як властивості, характерні для процесів розвитку інституцій, можуть вступити у протиріччя з раціональними діями, спрямованими на підвищення ефективності їх роботи.

Таким чином, поняття “адміністративно-організаційне становлення законодавчих структур” не співпадає з поняттям “безумовна структурна стабільність”, не означає незмінність структур. У той же час ефективно діючий, спроможний оперативно реагувати на зміну зовнішніх та внутрішніх чинників парламент сприяє стабільності демократичного суспільства. Найважливішим завданням дослідження законодавчих структур постає визначення окремих стадій розвитку законодавчих інституцій, формулювання принципів, згідно яким відбуваються структурні зміни.

Як приклад, нами бул зроблений аналіз діяльності парламентів, зміни в яких найбільш характерні та відбувалися протягом 1980-1990-х років. Політичні реалії та зовнішні чинники різні – від стабільності та прогнозування у випадку британської Палати Громад до невизначеності, нестабільності представницьких структур Центральної та Східної Європи.

Палата Громад сформувалась шляхом еволюції з початку

ХIII сторіччя. Британський Парламент, який складається з Палати Лордів та Палати Громад, визначають як найбільш авторитетну, класичну парламентську структуру. На сучасну політичну систему Великої Британії безпосередньо впливають організовані громадські групи, які з’явилися внаслідок економічного розвитку. Після закінчення Другої світової війни британський Парламент здійснював незначний вплив на формування державної політики. Починаючи з 1970-х парламент почав відігравати активну роль у політичних процесах частково внаслідок того, що інтереси окремих громадських груп починали приймати форму активного лобіювання.

Сучасний німецький парламент сформувався по закінченню Другої світової війни. Возз’єднання Німеччини у 1991 році та приєднання внаслідок цього п’яти східних земель, де протягом

45 років існував інший суспільний устрій, визначило необхідність адаптації до нових умов двох палат парламенту країни – палати представників, або Бундестагу, та федеративного сенату, або Бундесрату.

Дослідники майже 40-річного досвіду існування парламенту Федеративної Республіки відмічають та доказують властивість адаптації. Парламентські партії впливають на формування політичного курсу та визначають, в основному, структуру Бундестагу. В той же час, розвиток парламентських партій – процес непередбачуваний. Так, протягом 1993-1996 років їм стало складно завойовувати голоси виборців. Залучення до діяльності парламенту нових депутатів не ліквідує проблеми, пов’язані з необхідністю вдосконалювати парламентські структури.

Післявоєнний парламент Італії мав значну організаційну автономію, незважаючи на те, що політична система країни надала гілці виконавчої влади значні повноваження порівняно із законодавчою. Депутати відіграють активну роль у процесі законотворчості. Формуванню законопроектів сприяє діяльність парламентських комісій. Організаційно-структурні зміни у парламенті відбувалися під впливом змін у відносинах між політичними партіями. Однак протягом останніх 40 років сталість парламентської структури зумовила незначний вплив змін у відносинах між партіями на баланс повноважень законодавчої та виконавчої гілок влади.

Основу парламентів Скандинавії (датський, норвезький, шведський) складає принцип багатопартійності, вони мають достатньо сталу організаційну структуру. Починаючи з 1970-х років, коли важливими складовими парламенту стали комісії, активність законодавчої влади зросла. Важливий той факт, що протягом останніх двох десятиріч звичним явищем став уряд меншин (особливо, у Данії). Таким чином, за умов послаблення виконавчої влади у Скандинавії посилюється роль і значення законодавчої.

Структурно-організаційний розвиток парламенту Туреччини відбувався на фоні змін демократичного уряду та військової диктатури. Починаючи з 1950-х років, коли в країні сформувалася багатопартійна система, Велика Національна Асамблея, заснована приблизно три сторіччя тому, набула більш чітке організаційне та структурне оформлення. На діяльність парламенту Туреччини впливають керівники високоорганізованих політичних партій. Уряд, у свою чергу, прагне також впливати на державну політику. За таких умов діяльність парламентаріїв спрямована на захист інтересів виборців, задоволення їх потреб. Саме міцні зв’язки депутатів та електорату є основним чинником, що визначає існування парламенту як елементу політичної структури держави.

Особливу увагу притягують парламенти країн Центральної та Східної Європи: Польщі, Угорщини, Румунії, Болгарії, Чехії, Словаччини.

Серед постсоціалістичних країн перші демократичні вибори пройшли у Польщі (червень 1989 року) [12]. Польські національні збори складаються з двох палат: Сейму, який налічує 460 членів та Сенату – 100 членів. У першому турі виборів голосування до обох палат відбувалося за складною мажоритарною системою. Під час другого туру достатньо було отримати хоча б відносну більшість голосів виборців. Остаточно виборча система була сформована під час круглих столів за участю представників ПОРП, “Солідарності”, католицької церкви і не зовсім відповідала принципу відкритості. Для правлячої коаліції (комуністичної партії) було зарезервовано 65% усіх місць  Сейму. Опозиція вела боротьбу за 161 місце, яке залишилось. У процесі виборчої компанії, незважаючи на те, що правляча партія була у привілейованому становищі, перемогу отримала опозиція.

Виборча система Угорщини також формувалась під час круглих столів між правлячою партією (комуністами) та демократичною опозицією. Однопалатна Національна Асамблея Угорщини складається з 386 обраних членів і 8 додатково призначених, які представляють національні меншини. Під час круглого столу була вироблена складна комбінована виборча система, що передбачала утворення 176 одномандатних округів і 210 з пропорційним представництвом, деякі з яких були багатомандатними. Додаткові вісім місць визначалися шляхом складних підрахунків. У багатьох округах було настільки багато кандидатів, що після першого туру було заповнено лише 5 з 176 місць за одномандатними округами. Соціалістична партія, спадкоємиця комуністичної, змогла вибороти лише 34 місця з 386. Після двох турів голосування демократичні партії здобули значну перемогу, забезпечивши собі більшість у парламенті.

У травні 1990 року вибори відбулися у Румунії. Як у Польщі, було вирішено запровадити двопалатний представницький заклад, який мав складатися із Зборів Депутатів чисельністю 387 осіб та Сенату із 119 членів. Вибори базувалися на пропорційній основі, більшу частку голосів зібрала партія, до якої входили колишні члени комуністичного керівництва. Але відомим фактом є порушення процесу виборів, найсерьойзніші з яких стосувалися самого виборчого бюлетеню.

У червні того ж року вибори відбулися у Болгарії та Чехословаччині. Федеральні Збори Чехословаччини після “оксамитової революції” складалися з двох палат. Крім того, існували регіональні законодавчі заклади Чехії та Словаччини. У певному відношенні двопалатна структура федерального парламенту наслідувала побудову американського Конгресу. Одна з палат, Палата Народу, базувалася на кількісному принципі (101 депутат із 150 представників чеської землі, де мешкало приблизно дві третини населення Чехословаччини); Палата Національностей була розподілена порівну між представниками Чехії та Словаччини (по 75 місць). З розпадом Чехословаччини структура Федеральних Зборів вже не відповідала політичним реаліям. Вибори проводилися за принципом пропорційного представництва із п’ятивідсотковим бар’єром, який мала подолати кожна партія. 170 місць у Федеральних Зборах (46% у кожній з палат) здобули чеський Громадянський Форум та словацька організація “Народ проти насильства”. Друге місце посіли комуністи – 14%. Симптомом майбутнього розподілу на Чехію та Словаччину стала відсутність на виборах загальнонаціональної партії, яка об’єднувала б дві частини федерації.

Болгарія обрала однопалатні Великі Національні Збори з 400 депутатів на підставі виборчої системи, яка нагадувала угорську. Половина членів Зборів балотувалась у двохстах одномандатних округах. Були передбачені повторні вибори у випадку, якщо абсолютної більшості не буде у першому турі голосування. Другу половину Зборів обирали у 28 багатомандатних округах за принципом пропорційного представництва. Після виборів Болгарська Соціалістична партія (колишня комуністична) отримала 211 депутатських мандатів, головна опозиційна партія, Союз Демократичних Сил – 144.

Незважаючи на те, що кожна з постсоціалістичних країн вирішувала проблеми створення легітимного органу самостійно, можливо виділити де-які спільні риси. Наявність спільних рис зумовлена специфікою перехідного періоду, тобто зовнішніми чинниками: не повністю демонтована командно-адміністративна система, відбуваються процеси роздержавлення, приватизації, становлення ринкових відносин. Формування демократичного сусупільства гальмують економічна криза та стагфляція, обмеженість правової бази, зростання злочинності, соціальна напруга, психологічна несталість населення.

Найбільш важливою загальною рисою формування законодавчого органу у постсоціалістичних країнах є активна та продуктивна участь демократичної опозиції при складанні проектів конституції та законодавства про вибори.

У Східній Німеччині, Чехословаччині (нині Чехії та Словаччині) активна участь опозиції була можливою внаслідок масових протестів населення. У Польщі – внаслідок страйків. В Румунії - насильницьких проявів суспільної незгод. В Угорщині – внаслідок загальної втрати довіри до режиму широких верств населення та правлячої еліти. Але такі збори не мали легітимного характеру. Тиск з боку громадськості впливав на можливість опозиційних сил брати участь у розробці виборчої системи, заснованої на вільних відкритих виборах. Висновки зустрічей за круглим столом повинні були бути затвердженими парламентами старого скликання, але при цьому жоден з парламентів не вніс значні зміни до цих документів.

Серед виборчих систем постсоціалістичних країн пропорційне представництво застосовується у Чехословаччині та, значною мірою, у Польщі. Виборче законодавство Угорщини, Болгарії, Румунії засноване на комбінованому пропорційно-мажоритарному представництві. Основою більшості нових виборчих систем є принцип, коли партії отримують місця у парламенті у випадку подолання чотири або п’яти відсоткового бар’єру голосів виборців (досвід Германії).

На забезпечення дієвості українського парламенту був спрямований Закон України “Про вибори народних депутатів України” від 27 вересня 1997 року. За цим законом вибори проводяться за змішаною мажоритарно-пропорційною системою. Практика  застосування закону показала, що система буде діяти за умов професіоналізму майбутніх народних депутатів України. Але цієї вимоги а ні у прийнятому, а ні у попередньому законі немає. Результати виборів показали, що 4% бар’єр не є оптимальним. З-поміж 30 суб’єктів виборчого процесу подолати цей бар’єр спромоглися лише 8. Причому СДПУ(о) набрала 4,0122% голосів виборців. Наступні за рейтингом політичні партії та виборчі блоки набрали близько 3% голосів кожна (АПУ – 3,6819%, ПРП – 3,1333%, “Трудова Україна” – 3,0609%, “Національний фронт” – 2,717%). Відрив інших партій значний. Так, найближчий конкурент “Національного фронту” виборчий блок “Партія праці та ліберальна партія – разом” набрав 1,8929%. За цих обставин рекомендують запровадити тривідсотковий бар’єр [13]. У країнах з розвиненою партійною системою і сталими демократичними традиціями найвищим виборчим бар’єром є п’ятивідсотковий, тому запровадження чотиривідсоткового бар’єру є передчасним.

Узагальнюючи вищевикладене, можливо визначити, що спочатку процес адміністративно-організаційного становлення парламентів відбувається найбільш швидкими темпами, далі – уповільнюється. Процес адміністративно-організаційного становлення парламенту має тенденцію до підвищення організаційної цілісності, поглиблення комплексності структури та прагнення до універсалізації регламенту. Найважливішими характеристиками розвитку парламентських структур є цілісність, комплексність, універсалізація регламенту.

Парламентська інституція проводить чітку межу між собою та своїм оточенням. Найбільш відомі способи збереження цілісності парламенту – тривалий строк повноважень членів парламенту, неможливість несанкціонованого доступу до керівних посад – ще не відносяться до нових парламентів країн Центральної та Східної Європи, України. У більшості них перші вибори свідчили про значну ротацію кадрового складу. Із часом буде проявлятись впливовість членів парламенту. У Конгресі США, британській Палаті Громад, німецькому Бундестазі неможливо мати керівну посаду, якщо не будуть пройдені усі ступені парламентської кар’єри. Ця тенденція присутня у парламентах нових демократичних країн, розвивається у парламенті України.

У парламентах країн Центральної та Східної Європи внутрішня структура побудована на системі комісій. В Україні – на системі комітетів, комісій. Для підготовки законопроектів діють постійні органи – комітети Верховної Ради. До функцій постійних комітетів належить також участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням державного бюджету в частині, що віднесена до їх компетенції [14]. Можуть бути створені тимчасові комісії двох видів: спеціальні, для підготовки і попереднього розгляду питань на сесії Верховної Ради та тимчасові слідчі комісії для розслідування питань, що становлять суспільний інтерес. До органів Верховної Ради відноситься Рахункова палата. До її компетенції належить контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені парламенту. Голову і членів Рахункової палати призначає Верховна Рада.

Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина України здійснює Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Він входить до складу парламенту, призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою.

 Більшість структурних одиниць новітніх парламентів знаходяться  на стадії розвитку, ще не мають значного авторитету. Діяльність політичних партій спрямована на підтримку внутрішньої єдності в умовах швидкої зміни соціального, економічного, політичного життя. Як правило, партійні лідери постсоціалістичних країн ще не розробили надійну партійну інфраструктуру, як це прийнято в усьому світі. Недостатньо розвинені комплексні підрозділи апаратної підтримки – кадрові, дослідницькі, інформаційні та інші. Що стосується наявності ознаки універсалізації, то парламенти нових демократичних країн мають регламент, який періодично змінюється. Для високоорганізованих парламентів характерно дотримання принципу старшинства, який є вершиною універсалізації (наприклад, Конгрес США). Крім того, є чіткі правила, норми ведення дебатів. Ці норми стабільні, їх суворо дотримуються.

У постсоціалістичних країнах діяльність парламентів поступово активізується. Однак, треба виважено підходити до оцінки значимості парламентів у політичних процесах. Так, в Угорщині та Болгарії парламенти брали не дуже активну участь у виробленні найважливіших рішень під час перших тяжких випробувань, з яким зіткнулися ці дві країни. У Польщі та Чехословаччині президенти, які мали відносно сильні конституційні повноваження, мимоволі обмежували роль парламентів у важкі роки становлення. У Румунії парламент, як спадкоємець старого режиму, підтримує політику правлячої партії, що має комуністичну спрямованість. І в Україні парламент відігравав активну роль в процесі розбудови держави. Були прийняті нормативні акти, які визначили засади демократичних перетворень: Декларація про державний суверенітет України, низка законів, що забезпечують життєдіяльність нових інституцій – “Про вибори Президента Української РСР”, “Про Президента Української РСР”, “Про Конституційний Суд України”, Конституція України [15, 16, 17]. З часом,  діяльності парламенту стала присутня тенденція щодо розгляду законопроектів, які безпосередньо не впливають на формування ринкової інфраструктури, управління зміною структури власності.

Дослідження процесів розвитку парламентських інституцій дозволяє виділити такі основні принципи діяльності законодавчого органу: автономія; формалізація; однорідність; комплексність структури.

Принцип автономії відбивається у функціонуванні законодавчого органу незалежно від інших органів державної влади, політичних партій, організацій. Членство у законодавчому органі передбачає відповідну професійну кар’єру, тривале виконання професійних обов’язків. Принцип автономії означає наявність чітких меж функціональних обов’язків посадових осіб з метою запобігання неконтрольованості кадрового складу. Права та обов’язки, повноваження нормативно врегульовані.

Принцип формалізації означає обов’язкове виконання встановлених норм. Функціональні обов’язки повинні бути чіткими, процедури законотворчої діяльності, регламент визначені відповідно рівню економічного розвитку країни та кодифіковані. Конституційні норми повинні чітко визначати організаційний розвиток парламенту. Формалізація законодавчого органу проявляється у деталізації функціональних обов’язків та прав апарату управління, характері детально розроблених та узаконених правил процедури. Діяльність законодавчого органу стандартизована та передбачувана.

Принцип однорідності відображається у наявності у законодавчому органі загальних рис, які відрізняють його від політичних організацій. Основою законодавчого процесу є залагодження конфліктів.

Законодавчий орган виконує функції відбору керівників законодавчої та виконавчої гілок влади. Наприклад, конституційна роль Сенату США складається із затвердження кандидатів на виконавчих посадах, а у європейських парламентах депутати висувають кандидатуру прем’єр-міністра. Згідно п.п.16,18,19,20 ст.85 Конституції України до повноважень Верховної Ради належить призначення та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати, Голови Національного банку (за поданням Президента України), половини складу Ради Національного банку України, половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення. Що стосується кандидатури Прем’єр-міністра, то Верховна Рада надає згоду на призначення його Президентом (п.12 ст.85 Конституції України).

Законодавчий орган є органом народного представництва і відображає відносини представництва та відповідальності депутатів перед виборцями.

Адміністративно-організаційне становлення законодавчого органу характеризується комплексністю структури. Наприклад, на початку своєї діяльності Конгрес США мав досить просту організацію. Палата представників була непостійною організацією, здійснювала законотворчу діяльність, в основному, на загальних сесіях, причому організаційна структура управління політичних партій була нерозробленою. Сучасний Конгрес – це складна законодавча організація, у складі якої знаходиться система експертних комітетів та підкомітетів, чіткі фракції політичної більшості та меншин із означеними функціями управління.

У Конституції УРСР 1937 року систему органів державної влади було вибудовано з врахуванням принципу розподілу влад: а) Верховна Рада чітко визначена як єдиний законодавчий орган; б) сформульовано заборону вторгнення до компетенції президії Верховної Ради та уряду; в) президія Верховної Ради конституційно не мала право вносити зміни і доповнення до чинних законів, прийнятих Верховною Радою [18, с.7]. Разом з тим, конституційний еталон організації парламенту мав суперечності щодо легітимності. Влада трудящих конституювалась у особі Рад (ст.ст.2,3); Ради депутатів трудящих закріплювались політичною основою УРСР.

Верховна Рада, за Конституцією УРСР 1978 року, наділялась правом брати до розгляду і вирішувати будь-яке питання, що знаходилося у віданні інших державних органів – президії Верховної Ради та Ради Міністрів – уряду. Цим втілювалась ідея повновладдя Рад, несумісна з принципом розподілу влад.

Організаційне становлення парламенту на засадах принципу розподілу влад почало відбуватись із прийняттям Верховною Радою України 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України. На той час місце і роль Верховної Ради залишалося таким, як за Конституцією УРСР 1978 року – тотожня компетенції республіки, мала право необмеженого вторгнення у сферу діяльності кожної гілки влади. Після ухвалення Акту проголошення незалежності України 24 серпня 1991 року, був прийнятий Закон України “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону України)” [19], де згідно ч.1 ст.97 Верховна Рада стала єдиним органом законодавчої влади України. Президія Верховної Ради конституційно була позбавлена права вносити зміни і доповнення до чинних законодавчих актів з представленням їх для затвердження Верховною Радою на черговій сесії. Тим встановлено порушений примат вищого представницького органу у державному механізмі.

Ст.75 чинної Конституції України проголошує: “Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України”. Л.Т. Кривенко визнає необхідність доповнення ст.75 фундаментальним загальновизнаним положенням світового конституціоналізму: Верховна Рада – єдиний представницький і законодавчий орган України [20, с.16]. Означене положення усунуло б можливий представницький дуалізм: Верховна Рада – Президент.

Існує думка щодо притаманності парламенту України основних та супутніх функцій [11]. До основних відносять, крім законодавчої, представницьку, функцію прийняття державного бюджету і контролю за його виконанням, контролю за діяльністю органів виконавчої влади, номінаційну або структуроутворюючу функцію [20]. Це – парламентська прерогатива. Аналіз змісту, який вкладується до визначення номінаційної функції і структуроутворюючої прерогативи відповідно Ю.Шаповалом та Л. Кривенко показує аналогію понять.

До супутніх функцій парламенту відносять установчу, зовнішньополітичну, судову.

Повноваженнями, які пов’язують із реалізацією законодавчої функції, є: внесення змін до Конституції в межах і порядку, передбачених розділом XIII Основного Закону, прийняття законів (п.1.3 ст.85). Важливою стадією законотворчого процесу є законодавча ініціатива, суб’єктами права якої у Верховній Раді є Президент, народні депутати, Кабінет Міністрів, Національний банк (ст.93 Конституції України). Світовий досвід наводить, що виконавча влада або зовсім не наділена правом законодавчої ініціативи, або представлена тільки одним суб’єктом. Так, ні Президент США, ні адміністрація правом законодавчої ініціативи в парламенті не наділені. У Франції Президент також не має права законодавчої ініціативи. Суб’єктами права законодавчої ініціативи є депутати і прем’єр-міністр.

Спеціалісти пропонують доповнити коло суб’єктів права законодавчої ініціативи громадянами України і, враховуючи світовий досвід, звузити його за рахунок виконавчої влади [20]. При цьому конституційно встановлюються дві основні форми здійснення громадянами України конституційного права управління державними справами: безпосередньо через всеукраїнський та місцеві референдуми, шляхом виборних представницьких органів державної влади та місцевого самоврядування. З нашої точки зору, оскільки Верховна Рада є представницьким органом, народне волевиявлення здійснюється через вибори (ст.69 Конституції України), розширення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи уявляється спірним питанням. Щодо доцільності звуження кола за рахунок виконавчої влади, то це питання потребує окремого дослідження, яке проведено у частині, присвяченій функціюванню системи органів виконавчої влади.

Процес законотворчої діяльності українського парламенту неусталений, існує багато проблем. У доповіді Голови Верховної Ради XIII скликання О. Мороза про стан законодавчої бази в Україні “У складних умовах домінувала тенденція зростання кількісних та якісних показників роботи парламенту” [21] зазначалося, що протягом часу роботи Верховної Ради XIII скликання прийнято 753 закони (у XII - 402), ухвалено постанов 1625 проти 1134. Але проблемою постає якість законів. Так, 90% законів – це доповнення і зміни до діючих і нових законів та закони про ратифікацію міжнародних договорів. Іншою проблемою у законотворчій діяльності Верховної Ради постає застосування права вето Президентом України щодо прийнятих законів. Лише за період діяльності Верховної Ради XIII скликання Президент повернув на повторний розгляд Верховної Ради понад 50 законів. У ряді випадків Верховна Рада подолала вето Президента, в інших – погодилась з ним [10, с.27]. Світовий досвід наводить, що таке масове “вітування” характерно за умов існування гострого протистояння між законодавчою та виконавчою гілками влади. Для подолання гострого протистояння треба шукати компромісні рішення.

Окрім цієї, існує проблема розриву у терміні прийняття законів та нормативних актів. Адже закони та нормативні акти становлять єдину систему законодавства і тому актуальним є впровадження у практику законотворчого процесу системного підходу шляхом розробки і прийняття Концепції розвитку законодавства України. Необхідність прийняття Концепції підтверджують такі дані: з майже 150 питань, винесених на порядок денний лютого – березня 1999 року парламентом XIV скликання розглянуто лише 50. Причиною тому була незадовільна підготовка законопроектів у профільних комітетах [22].

Серед політичних та правових здобутків Верховної Ради у здійсненні законотворчої функції, безперечно, можливо назвати прийняття Основного Закону – Конституції України, незважаючи на неузгодженості та прогалини, які знаходять у ній фахівці; прийняття Декларації про державний суверенітет України; Акту проголошення незалежності України. Серед важливих законів, що регулюють діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, були прийняті закони про Конституційний Суд, Вищу раду юстиції, Рахункову палату, Уповноваженого з прав людини, про місцеве самоврядування, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду національної безпеки і оборони. Але практика функціювання самої Верховної Ради України довела необхідність прийняття закону про Верховну Раду. Підтвердженням тому є неузгодженість у регламенті роботи, фактичний стан справ про недопущення сумісництва депутатського мандату з займанням інших посад. Окремою проблемою постає структуризація Верховної Ради, оптимальне вибудовування системи комітетів. Фахівці зазначають, що серед провноважень Верховної Ради повинно бути офіційне тлумачення змісту прийнятих законів тому, що відсутність у парламенті цього повноваження негативно впливає на правозастосовну практику, розчленовуючи, розмиваючи законодавчу діяльність [23, с.12; 18, с.47].

Парламент як орган народного представництва повинен виражати суспільні інтереси шляхом здійснення постійних зв’язків із електоратом. Це є запорукою та забезпечує виконання головної функції парламенту – законотворчої.

Парламентський контроль здійснюється Верховною Радою у межах, визначених Конституцією (п.33 ст.85). Конституцією збережено депутатський запит як класичний інструмент контролю. Згідно ст.86 Конституції України народний депутат України має право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до органів Верховної Ради, Кабінету Міністрів, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ, організацій, розташованих на території України, незалежно від підпорядкованості та форми власності. Відповідні керівники обов’язково повинні повідомляти народному депутату результати розгляду запитів.

Це, головним чином, контроль за прийняттям і здійсненням Державного бюджету України, за діяльністю Кабінету Міністрів, за додержанням конституційних прав і свобод громадян. Так, якщо в 1990-1994 роках відбулося лише одне парламентське слухання і взагалі не проводилися дні уряду у Верховній Раді, то під час роботи Верховної Ради XIII скликання проведено вісім парламентських слухань і 20 днів уряду [21]. З іншого боку, Верховна Рада, за Конституцією, фактично не має права контролювати виконання законів.

Щодо структуроутворюючої функції, то від вирішення проблеми формування структурованого професійного парламенту залежить його дієздатність. За діючою Конституцією парламент України складається з 450 народних депутатів, які обираються на основі загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 4 роки. Ним може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, має право голосу та проживає на території України протягом останніх п’яти років. Громадянин, що має судимість за скоєння умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку, не може бути обраний до Верховної Ради.

До структуроутворюючої функції належить право Верховної Ради на кадрові призначення чи обрання певної посади, надання згоди на призначення і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конституцією (ст.85 п.12,15-21,24-27). Здійснення цієї функції забезпечує динамічну рівновагу у системі утримань і противаг, яка доповнює і робить реальним принцип розподілу влад. Реально принцип розподілу влад може бути дотриманий не тільки кадровою політикою, а й шляхом визначення функціональних повноважень кожного з системи органів державної влади.

Серед супутніх функцій парламенту називають установчу. Щодо самого змісту установчої функції, то існують різні підходи. Так, установчою фукцією називають функцію прийняття Конституції [11, с.16]. Адже Конституція є Основним Законом і сама має установчі функції. Тому функцію прийняття Конституції, з нашої точки зору, недоцільно визначати супутньою. Доцільнішим уявляється точка зору на те, що установча функція складається з права Верховної Ради безпосередньо створювати державні інститути, або брати участь у їх формуванні [10, с.28]: Конституційний Суд України, Національний банк України, Центральну виборчу комісію та інші.

Крім установчої, серед супутніх виділяють зовнішньополітичну функцію. Стосовно Верховної Ради, з нашої точки зору, доцільніше було б визначення функції законодавчого забезпечення зовнішньополітичної діяльності. Зовнішньополітична функція є прерогативою органів виконавчої влади. В. Шаповал, виділяючи цю функцію, вкладував в неї зміст саме законодавчого забезпечення. Він зазначав, що парламенти мають право ратифікувати та денонсувати міжнародні договори (ст.85 п.32 Конституції України), а також самостійно або за поданням глави держави оголошувати війну та укладати мир (ст.85 п.9).

Виконання судової функції пов’язують із правом Верховної Ради щодо усунення Президента України в порядку імпічменту (ст. 111 Конституції України).