§3. Президент України

Складною та неоднозначною є проблема місця посади Президента у системі органів державної влади. Якщо врахувати, що він є главою держави і тільки він має представницькі повноваження в державі та за її межами, що він є гарантом Конституції, прав і свобод людини і громадянина, то є підстави для відокремлення Президента у гілку влади, яка займає центральне місце у системі державної влади в Україні [24, с.27-28].

У зв’язку з визначенням місця і ролі посади Президента корисним буде аналіз світового досвіду. Однією з найважливіших груп конституційних норм у демократичних державах є група норм стосовно обрання президента. У парламентських республіках, де президенту належать повноваження глави держави, він обирається безпосередньо парламентом (Греція, Ізраїль), або колегією, значну частину яких становлять члени парламенту (Індія, Італія). У президентських республіках, де президент визначається також главою виконавчої влади, він переважно обирається або безпосередньо виборцями (Австрія, Венесуела, Ірландія, Ісландія, Мексика, Франція), або всенародно обраними виборцями (Аргентина, США, Фінляндія). З метою уникнення монополізації влади, визначається термін президентських повноважень і кількість термінів, упродовж яких одна особа може обійняти цю посаду. В Колумбії, США президент обирається на 4 роки; в Бразилії, Венесуелі, Ізраїлі, Індії, Німеччині – на 5; Аргентині, Мексиці, Фінляндії – на 6; Італії, Ірландії, Франції – на 7 років. Більш тривалий термін повноважень президента, порівняно з парламентом, у більшості країн забезпечує стабільність та наступність державної політики. Якщо (у США) термін повноважень президента і палати представників однаковий, то, одночасно з президентом, обирається лише третина сенаторів і половина конгресменів. В Індії, Італії, Фінляндії, Франції перебування особи на посту президента не регламентується, а в Австрії, США, Німеччині цей строк обмежений двома термінами,  в Мексиці – одним [25, с.18-28].

Слід зауважити, що практично усі конституції надають президенту статус глави держави. А основні закони Австрії, Аргентини, Бразилії, Венесуели, Індії, Ісландії, Мексики, Пакистану, США, Фінляндії, Франції вказують на президента і як на главу виконавчої влади. Президент безпосередньо або за згодою представницького органу впливає на уряд через кадрову політику (США –ст. ІІ, р.2, п.2; Венесуела – ст.190, п.2; Мексика –

ст.89, п.ІІ). А в Австрії (ст.74, п.1), Індії (ст.75, п.3), Франції (ст.49-50). Президент вимушений керуватись результатами парламентських виборів тому, що парламент має право відправити уряд у відставку.

Конституції більшості демократичних країн вимагають від президента активної участі у формуванні структур судової влади. Так, в Італії та Франції президент очолює Вищу раду магістратури – орган атестації суддів, в Італії – третину Конституційного суду. [У Франції – трьох членів Конституційної ради (суду) і його голову, у Мексиці (з санкції Сенату) – членів Верховного Суду, в Індії – суддів Верховного Суду] [25, с. 18-28].

Щодо повноважень у сфері законотворчості, то конституції Австрії, Індії, Ісландії, Фінляндії, Франції надають президенту право в період між сесіями парламенту видавати нормативні акти, які мають силу закону. Пізніше ці акти затверджуються або скасовуються у парламенті. У Венесуелі, Ісландії, Мексиці, Фінляндії президент має право законодавчої ініціативи. Президент Французької Республіки може винести конкретний законопроект на всенародне обговорення і домогтись прийняття закону в обхід парламенту, що порушує дію принципу розподілу влад. В Ісландії (ст.26), Ірландії (ст.13), Італії (ст. 73,87), Мексиці (ст.89, п.І), США (ст. І, р.7,п.3), Фінляндії (§ 20), Франції (ст. 10) президент здійснює промульгацію прийнятих парламентом законів. Її строк – від 10 днів (Венесуела, США) до 3 місяців (Фінляндія). Президент має право відкладального вето, подолання якого у деяких країнах вимагає значних зусиль: у США для цього потрібно дві третини голосів під час повторного розгляду, стільки ж – у Венесуелі під час другого розгляду і половина – під час третього.

У монографії Ю.М. Коломійця [26, с. 115] висловлюється думка щодо посади президента як тієї, що гармонізує і організує влади в системі розподілу влад. З іншого боку, місце президента в політико-державному механізмі залежить від форми правління, форми державного устрою, форми конституційної структури. Відповідно до цього, здійснюються повноваження кожного з органів гілок державної влади. Тому аналіз місця і ролі посади Президента в Україні доцільно проводити у контексті відповідності щодо означених критеріїв.

Україна за формою державного правління є республікою змішаного президентсько-парламентського типу. Президент обирається безпосередньо народом на основі загального, рівного і прямого виборчого права, таємним голосуванням. За формою конституційної структури Україна – унітарна держава, що означає її єдність, соборність в політичному, економічному, соціальному, культурному (духовному) та інших відношеннях. Вихідним у єдності держави є територіальна цілісність [27, с.8]. Закономірними є конституційні норми, у яких проголошено Президента як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (ст.102). Він забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (ст.106, п.1). Президент України обирається на п’ять років. Термін перебування його на посаді більший, ніж депутатів Верховної Ради, що повинно забезпечувати стабільність і наступність державної політики. Перебування однієї і тієї ж особи на посаді Президента не може бути більше, ніж два строки підряд (ч.3 ст.103 Конституції України). Як глава держави, він користується правом законодавчої ініціативи. Законопроекти, визначені Президентом як невідкладні, повинні бути розглянуті Верховною Радою позачергово (ст.93). На розгляд Верховної Ради може бути внесений Президентом законопроект про внесення змін до окремих розділів Конституції [28, с.24]. Це стосується розділу І “Загальна засади”, розділу ІІІ “Вибори. Референдум”, Розділу ХІІІ “Внесення змін до Конституції України”. Таке право має не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради. Проголошуючи верховенство права і визнаючи Верховну Раду єдиним органом законодавчої влади (ст.75), надання широких повноважень законодавчої ініціативи та процесу прийняття рішень щодо їх виконання Президентові України, ускладнює узгодження функціонування та взаємодію органів державної влади, що проявилося у загостренні протистояння законодавчої і виконавчої гілок влади. З іншого боку, такі широкі повноваження підтверджують думку щодо відокремлення Президента у гілку влади.

Участь Президента у законотворчому процесі не обмежується правом законодавчої ініціативи, наполягання на першочерговому розгляді парламентом законодавчих пропозицій, правом ініціювання питання щодо змін до Конституції України. Його найважливішою функцією є промульгація і оприлюднення законів України. За Конституцією, схвалені Верховною Радою закони підписуються її Головою і направляються Президентові. Отримавши закон, Президент протягом п’ятнадцяти днів має підписати його, взявши тим самим до виконання, або, у разі незгоди, повернути Верховній Раді зі своїми вмотивованими та сформульованими зауваженнями для повторного розгляду. У разі погодження Верховної Ради із зауваженнями Президента, вона може його повторно розглянути, схвалити і знову направити Президенту на підпис. У разі непогодження – внести цей закон в попередній редакції на повторний розгляд Верховної Ради з тим, щоб подолати президентське вето. Якщо під час повторного розгляду закон знову буде прийнятий Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів (част.4 ст.94 Конституції України). Якщо Президент протягом п’ятнадцяти днів не повернув закон для повторного розгляду Верховною Радою, закон вважається схваленим Президентом і має бути підписаний ним та офіційно оприлюднений (част.3 ст.94 Конституції України).

Підписання та оприлюднення прийнятих парламентом законів – традиційна для усіх країн функція глави держави, яка завершує законодавчий процес надання закону обов’язкової сили через його промульгацію Президентом. Чинність закон набирає через десять днів після його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено законом.

У Перехідних положеннях Конституції України (розділ ХV) наведено право Президента протягом трьох років після набуття чинності Конституції України, видавати укази з економічних питань, не врегульованих законом. Включення такого положення до Конституції зумовлене обставинами перехідного періоду і необхідністю оперативного вирішення економічних проблем.

Ці укази повинні бути схвалені Кабінетом Міністрів і скріплені підписом Прем’єр-міністра. Крім того, разом з виданням такого закону, Президент має одночасно подати до Верховної Ради відповідний законопроект. Спеціальна процедура набрання чинності указам Президента з економічних питань, не врегульованих законом, складається з наступного. Такий указ вступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада не прийме закон або не відхилить законопроект більшістю від її конституційного складу, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою з цих питань. Якщо Верховна Рада не погодиться з внесеним Президентом законопроектом і відхилить його більшістю від її конституційного складу, указ не набирає чинності і порушені питання залишаються неврегульованими. Для врегулювання необхідна або ініціатива Верховної Ради, її комітетів, або новий змінений указ Президента і нове ініціювання проекту відповідного закону.

Таким чином, Президент України відіграє активну роль у законотворчому процесі: від законодавчої ініціативи, накладання вето на схвалені Верховною Радою закони, що не відповідають Конституції або визначеній програмі діяльності держави і до нормативного врегулювання економічних питань, які не знайшли свого законодавчого закріплення. За таких умов процес взаємодії і узгодження питань з Верховною Радою постає досить складним. Окрім того, виникає проблема суто організаційна: необхідним стає формування досить великого апарату Президента – Адміністрації Президента, який практично виконує функції постійних комітетів Верховної Ради щодо законодавчого забезпечення. Так, чисельність персоналу Адміністрації Президента України у

20 разів більша, ніж у Президента Франції, хоча за своєю територією і населенням ця країна мало чим відрізняється від України [23].  У Положенні про адміністрацію Президента України (затверджено Указом Президента України від 19 лютого 1997 року №159/97) серед основних завдань Адміністрації є визначення стратегії економічного розвитку держави (ст.4 п.5 Положення про Адміністрацію Президента). У той же час до повноважень Кабінету Міністрів належить “розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України” (ст.116 п.4 Конституції України). Засади програми розробляє Адміністрація Президента – орган, призначений забезпечувати здійснення Президентом своїх повноважень (ст.1 Положення про Адміністрацію Президента). Крім того, до компетенції Адміністрації належить вирішення питань, пов’язаних з утворенням, реорганізацією і ліквідацією центральних органів виконавчої влади (ст. 4 п.6 Положення про Адміністрацію Президента). З іншого боку, згідно Конституції України, Президент має повноваження утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Кабінету Міністрів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (ст.106 п.15 Конституції України).

Закон України  “Про вибори Президента України” [29]. Встановлює основні засади і принципи виборів Президента України. Законом передбачено зміни умов щодо виборчого права громадян: права позбавлено осіб, що відбувають ув’язнення. Для активного виборчого права обумовлено лише два цензи – віковий, за яким право голосу мають громадяни, починаючи з 18-ти років, та обмеження цього права для осіб, визнаних судом недієздатними. Вибори проводяться за мажоритарною системою абсолютною більшістю голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Основними рисами, які відрізняють Закон від аналогічних нормативних актів є: тривалість виборчої кампанії 180 днів, система проведення виборів – єдиний загальнодержавний виборчий округ, поділений одночасно на 225 територіальних; кількісний склад місцевих виборчих комісій не обмежений; суттєво змінений статус кандидатів на пост Президента. Серед недоліків Закону можливо назвати такі: не передбачено визнання виборів недійсними, якщо були порушення, що суттєво вплинули на хід виборів; не встановлена конкретна правова відповідальність за переважну більшість обмежень і заборон; фінансові засади проведення виборчої кампанії недостатньо врегульовані.

Президент має статус глави держави із компетенцією ключових кадрових змін у органах виконавчої влади. Управління кадрами дозволяє здійснювати непряме регулювання державної політики, у такий спосіб проявляється дія механізму утримань і противаг. Так, Прем’єр-міністр призначається Президентом за згодою більш як половини від конституційного складу Верховної Ради. Персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом за поданням Прем’єр-міністра (ст.106, п.9; ст.114 Конституції України). Президент припиняє повноваження Прем’єр-міністра, приймає рішення щодо його відставки, припиняє повноваження Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій. Такі рішення не потребують погодження з Верховною Радою, з Прем’єр-міністром, хоча акти Президента щодо кадрових змін повинні бути скріплені підписом Прем’єр-міністра. Разом з тим, Верховна Рада може прийняти резолюцію недовіри до Кабінету Міністрів, що має наслідком відставку Кабінету. Подвійний вплив (непрямий – з боку Президента і прямий – з боку Верховної Ради) на діяльність уряду зумовлений тим, що за Конституцією України Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом і підзвітний Верховній Раді у визначених Конституцією межах.

Призначення Генерального прокурора України здійснюється Президентом за згодою Верховної Ради, а звільнення – без попереднього погодження з Верховною Радою (ст.106, п.11). У той же час, Верховна Рада може висловлювати недовіру Генеральному прокуророві, що веде за собою його відставку [28, с.24]. Таким чином, процес кадрового призначення на цю ключову посаду також регулюється як з боку Верховної Ради, так і з боку Президента, причому регулювання з боку Президента має оперативний характер, що також свідчить про пріоритетність у здійсненні державної політики Президентом України, а не Верховною Радою.

Аналіз повноважень Президента у сфері нормативного регулювання суспільних відносин і у сфері впровадження Конституції і законів України у життя, вплив на діяльність уряду показує, що є усі підстави характеризувати його як центр державного механізму, хоча при демократичній формі правління оптимальним є розподіл влад на законодавчу, виконавчу, судову (ст.6) при дотриманні принципу верховенства права (ст.8).