§5. Органи місцевого самоврядування

Демократизація суспільного життя в Україні зумовлює необхідність активізації управлінського впливу, розширення повноважень органів місцевого самоврядування.

Поняття “місцеве самоврядування” уперше ввів німецький юрист Х.Р. Гнейст стосовно британських муніципальних органів у XIX сторіччі. Самостійність общини та крупніших спільнот в управлінні місцевими справами у межах закону але без втручання центральної адміністрації на її чиновників та місцях визначалась основною ознакою місцевого самворядування. Звідси – місцеве самоврядування визнавалось як місцеве управління, що здійснюється самостійно населенням певної територіальної одиниці. У радянській літературі поняття “місцеве самоврядування” використовувалось, в основному, як ознака “буржуазного муніципального управління” [35, с.84; 36, с.10]. Ряд фахівців виділяють місцеве управління та місцеве самоврядування (В.В.Медведчук, Б.А.Страшун, С.Ю.Кашкін. Останні – стосовно місцевого управління у зарубіжних країнах). При цьому наголос робиться на тому, що місцеве управління провадиться місцевими органами державної виконавчої влади, а місцеве самоврядування є діяльністю місцевих самоврядних органів, які обираються місцевим населенням та виконують відповідні функції по забезпеченню його інтересів. Цим обгрунтовується виділення окремо державного та муніципального управління відповідно до різних суб’єктів управління. Така постановка проблеми спірна і викликає багато суперечок. Як захід її вирішення пропонується використовувати єдину дефініцію – “місцеве управління” [35].

На наш погляд, використання понятійного апарату залежить від об’єкту досліджень. Якщо ним постає управлінська вертикаль органів виконавчої влади – доцільне використання поняття “управління на місцевому рівні”. Якщо  об’єктом досліджень постають об’єкти власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їх спільної власності

(ст. 142 Конституції України), то використовується поняття “місцеве самоврядування”. Дефініція “місцеве управління” має наскрізний характер, внаслідок чого необхідно тлумачити, який зміст до нього вкладується.

Конституцією України визначено, що “місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України” (ст.140 Конституції України). Звідси – суб’єктом місцевого самоврядування є територіальна громада. Конституція України “признає та гарантує місцеве самоврядування” (ст.7) як одну з основ конституційного устрою, основний принцип демократичного управління у державі.

У країнах парламентської демократії місцеве самоврядування значно вплинуло на формування й затвердження правових засад відносин між державою та адміністративно-територіальними одиницями. Сьогодні місцеве самоврядування у цих країнах – відпрацьований механізм забезпечення місцевих (локальних) інтересів у поєднанні з державними.

Європейські системи державного управління мають, в цілому, п’ять основних рівнів:

1. Центральний уряд, або уряд країни.

2. Уряд штату – уряд земель, кантонів, які входять до складу федеральних систем.

3. Регіональний уряд – об’єднує штати, групи штатів або органи місцевої влади.

4. Вищий рівень місцевого самоврядування – провінція, департамент (іноді – округ).

5. Нижчий рівень місцевого самоврядування – комуна, муніципалітет (іноді – район).

Між зазначеними рівнями можуть існувати інші адміністративні рівні, зумовлені певними етно-культурними особливостями тієї чи іншої держави.

Засади функціювання місцевого самоврядування значним чином визначаються формою конституційної структури держави.

У Європі існують конституційні структури чотирьох форм: унітарна, співдружність, квазіфедеративна, федеративна.

У країнах з унітарною (або централізованою) формою конституційної структури пріоритетним є централізоване прийняття рішень для досягнення загальнодержавних цілей. Більшість новітніх демократичних держав (Естонія, Латвія, Литва, Біларусь, Україна, Молдова, Словенія, Хорватія, Боснія та Герцеговина, Сербія та Чорногорія, Македонія) обрали унітарну форму державного устрою. Цю форму мають держави демократичні: Франція, Ірландія, Данія, Італія, Нідерланди, Португалія, Греція, Норвегія, Швеція, Фінляндія.

Співдружність державних утворень як форма конституційної структури, характеризується тим, що конституція гарантує територіальну автономію, але автономія має обмежений характер, як, наприклад, у Росії.

Квазіфедеративна структура характерна для країн, де об’єднались та при цьому фактично втратили автономію деякі формально автономні області, або такі, які продовжують мати обмежену автономію. Прикладом такої структури можуть бути Бельгія – з 1998 року (у 1994 році Бельгія офіційно проголошена федеральною державою) та Іспанія – з 1982 року, де була впроваджена федеративна структура, але центральний уряд має найважливіші фінансові та інші повноваження.

Федеративна структура характеризується конституційними гарантіями автономії. Це такі країни, як Германія, Швейцарія, Австрія (не зважаючи на те, що Австрія має істотні риси централізованої унітарної держави, а Швейцарія являє собою конфедерацію, де повноваження центрального уряду обмежені правами місцевих органів влади).

Для управління регіональним розвитком в умовах різних форм конституційних структур, можливо виділити три типи систем управління: наполеонівська “злита” система, англосаксонська дуальна система, скандинавські системи типу “рада/розділена ієрархія” [37, с.3].

Злиті системи характерні для більшості західноєвропейських унітарних та квазіфедеративних структур. У найбільш чистому вигляді така система існувала у Франції перед реформами

1982 року та 1986 року. До 1982 року департаменти були згруповані у двадцять два адміністративних регіони. Згодом департаменти розпалися на 325 субдепартаменти (arrondissements),

3075 округи (cantons), 36433 муніципалітети (communes). Результатом такої організації стала централізована система “унітарної та нерозподіленої держави”. З 1982 року були проведені ряд адміністративних реформ, які стосувалися переважно фінансової структури.

Департаменти у Франції виконують подвійну функцію: одночасно як централізована адміністративно-територіальна одиниця держави та децентралізований рівень державного управління. В них обираються ради, які, у свою чергу, обирають голову. Голова є керівником виконавчого органу ради, що було значним кроком до поширення місцевої автономії. Перед цим головою виконавчої влади був префект, якого призначала держава. Однак голова повинен тісно взаємодіяти із префектом. Вони мають повноваження щодо координації багатьох державних функцій, а префект зберігає найважливіші повноваження, включаючи регулювання економічного й соціального життя у департаментах та комунах. Префект несе відповідальність перед центральним урядом, а не перед органами місцевого самоврядування. Вплив органів місцевого самоврядування на державну політику обмежений, здійснюється через префекта. Французькі спеціалісти, оцінюючи систему управління на місцевому рівні, вказували на те, що нові органи створювались з орієнтацією на центральну адміністрацію. Під комунами та органами їх перегрупування розумілися не органи управління на місцевому рівні, а органи управління, які призначені служити національним інтересам у місцевій ланці [38, с.114].

Дуальна система, або система з відокремленою ієрархією (за термінологією Лімана), найбільш яскраво представлена у місцевому самоврядуванні Великобританії та Ірландії.

Проблемам становлення сучасної моделі місцевого самоврядування у Великій Британії присвячено багато робіт, опублікованих ще на межі ХІХ-ХХ сторіч (П.Аншель, С.Лоу, Е.Порріт, І.Редліх та інші). Особливості сучасного реформування системи місцевого самоврядування складаються з наступного. У Великобританії кожний виборний орган діє самостійно у межах наданих прав та повноважень. У муніципальних органах відсутні прямі представники уряду. Пріоритетність управління надається комітетам, при цьому відповідальність за виконання функцій місцевого самоврядування несе уся рада в цілому, але в межах загальних фінансових та юридичних обмежень з боку відомств центрального уряду. Так, власні джерела виборного органу покривають не більше однієї третини їх адміністративно-господарських витрат.

Негативними наслідками такої системи можна вважати проблеми при створенні єдиної системи виконавчої влади як з політичної, так і з адміністративної точки зору. Зокрема, посада мера символічна, а спроби корпоративного управління обмежуються необхідністю дотримання політичного консенсусу та консенсусу в межах комітету. У 1988 р. у Великобританії  був прийнятий Закон про бюджет органів місцевого самоврядування, де-що раніше – у 1986 р. – відповіді на запит Комітету Відікума. В цих документах була проголошена важливість колективних політичних рішень на місцевому рівні, але з урахуванням обмежень, які накладаються на фінансову свободу місцевої влади.

Системи управління з розділеною ієрархією застосовуються у скандинавських країнах. Центральний уряд здійснює істотний вплив на рівень провінцій, в тому числі через призначення членів місцевих органів влади, тобто через кадрову політику. Але населені пункти мають власні ради та автономії з колективною відповідальністю (так, як це є в дуальній системі). Таким чином, система з розділеною ієрархією містить в собі елементи злитої та дуальної систем.

Аналіз форм конституційних структур на прикладі країн Європи дозволяє дістатись наступного висновку: головна увага приділяється способам оперативного та раціонального вирішення проблем місцевого самоврядування. Механізм їх вирішення різний і залежить від сукупності історичних, географічних, політичних, економічних, соціальних та культурних чинників. В демократичних країнах система управління регіональним розвитком зазнає змін: може змінюватись як об’єкт управління - певні територіальні об’єднання, так і механізм прийняття управлінських рішень. Тобто управління регіональним розвитком – процес динамічний.

У дореволюційний час проблемам місцевого управління не приділялося достатньо уваги. Дослідженню цієї проблеми були присвячені роботи Д.Д.Семенова, Г.І.Шрейдера, К.Пажитнова. Вони аналізували проблему реакційності Міського положення 1892 року порівняно з аналогічним законом 1870 року і дісталися висновків про те, що органи місцевого самоуправління з кінця ХІХ сторіччя не мали достатньо повноважень щодо здійснення самостійної діяльності [39; 40 с.181-228; 41; 42]. Вивченню правового статусу та організаційного устрою органів міського самоуправління були присвячені роботи І.О.Вернера, О.О.Неміровсь­кого. Вони зазначали, що за Міським положенням 1892 року у співвідношенні представницьких та виконавчих органів пріоритет мали останні [43; 44]. У наступних роботах відмічалася висока оцінка можливостей органів місцевого самоврядування за умов розширення їх компетенції та побудування на демократичних засадах [38, с.21]. У монархічній державі центральне місце займали адміністративно-поліцейські органи і тому у системі державного апарату міське самоуправління займало другорядне місце, а правовий статус та організаційні засади мали такі негативні особливості: жорсткий адміністративний та політичний контроль за діяльністю, напівадміністративний характер виконавчого органу, відрив роботи розпорядчого органу від виконавчого з пріоритетністю останнього, бюрократизація діяльності, надмірна централізація в управлінні міським господарством, обмеженість фінансової бази, антидемократична виборча система, ізоляція від населення, відсутність права на з’їзди та союзи самоуправлінь з питань їх компетенції, заперечення обговорення загальнополітичних питань [38, с.30].

Дослідження проблем становлення місцевого самоврядування в Україні доцільно починати з часів Української Народної Республіки (УНР). Головний принцип місцевого самоврядування був закладений М.Грушевським, який писав, що демократичним є такий устрій, коли народ сам собою править і в селі, і в повіті, і в губернії, і у всім краї. Основу української державності на той час складали універсали Центральної Ради.

Органи місцевого самоврядування мали широкі повноваження і складались з інституту комісарів Центральної Ради, різноманітних комітетів. Інститут комісарів мав широкі повноваження і діяв на свій розсуд. Поділу повноважень з органами місцевого самоврядування практично не було, що негативно впливало на діяльність Центральної Ради. Спроби вдосконалити організацію місцевого самоврядування позитивних результатів не дали.

Досвід діяльності місцевого самоврядування часів Центральної Ради показує недостатність застосування системного підходу до вирішення проблем її організації. Мета – побудування демократичної держави – не могла бути досягнута в зв’язку з фактичною відсутністю механізму її реалізації: підсистеми у межах системи місцевого самоврядування (інститут комісарів, комітети та, пізніше, ради робітничо-селянських та солдатських депутатів) не спроможні були виконувати свої функції у зв’язку із відсутністю узгодження зовнішніх та внутрішніх зв’язків між ними.

Правонаступницею УНР була Директорія. У січні 1919 року у формі декларації Конгресу Трудового Народу України (який повинен функціонувати як всеукраїнський парламент) приймається “тимчасова конституція” УНР, у якій місцева влада здійснюється через інститут комісарів, діяльність якого контролюється з боку місцевих трудових рад, обраних пропорційно від селян та робітників.

Необхідність посилення вертикалі державної влади шляхом відродження інституту комісарів зумовили зовнішні чинники – громадянська війна, розруха.

Ідея самоврядування відроджується наприкінці 1920 року, коли розробляються 2 офіційних (альтернативних) проекти нової конституції УНР. Місцеве самоврядування засновується на системі громад, повітів, уєздів та вищих одиниць самоврядування. Останні мали право, як писав М.Грушевський у своїй роботі “Хто такі українці і чого вони хочуть”, “самостійно вирішувати свої справи” [45]. Окремим законом закріплювався розподіл повноважень (починаючи з рівня повітів) уряду та самоврядування. Згідно проектам на рівні громад та волостей вибори були прямими. В повітах та вищих одиницях вони проводилися через громади повітів, міст та селищ. Великі міста мали власний статус.

Досвід функціювання місцевого самоврядування часів УНР врахований при побудуванні сучасної системи самоврядування – ст.133 Конституції України закріплює право мати власний статус містам Києву та Севастополю.

Аналіз проблем становлення місцевого самоврядування дозволяє зробити такі висновки. Самоврядні структури діяли на основі принципів децентралізму з наданням широких повноважень на місцях, а також територіального розподілу країни. Але були недостатньо узгоджені повноваження центру та органів місцевого самоврядування. Крім того, механізм виконання  контрольних функцій не був ефективним.

Сучасна економічна криза в Україні – це, насамперед, криза управління економікою, особливо на місцевому рівні. Світова практика, досвід розвитку України доводить неспроможність централізованого управління оперативно вирішувати завдання, орієнтуючись на потреби окремої людини. Розбудова демократичної держави на ринкових засадах визначає необхідність адаптації місцевого самоврядування до нових умов, реформування та визначення сфер, форм і методів взаємодії органів управління на різних рівнях.

У прийнятій 23 країнами Європи 15 жовтня 1985 року у м.Страсбурзі Європейської Хартії про місцеве самоврядування [80, с.70-77] зазначено: “під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Таке положення не включає звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої іншої прямій участі громадян там, де це допускається законом”. Тобто функціювання органів місцевого самоврядування має реальну владу і повинно забезпечити ефективне, наближене до громадянина управління.

У країнах з розвиненою системою соціального ринкового господарства, яскравим прикладом якої є Германія, мета управління складається з узгодженості економічної ефективності та соціальних гарантій, соціальної справедливості для усіх громадян країни. Тому проблемам управління приділяється велика увага. Зміцнення  управління на місцевому рівні шляхом децентралізації прав та відповідальності дозволяє врахувати інтереси громадян на відповідній території. Велика роль регіонального управління зумовлена тим, що саме на місцях, у регіонах вирішуються національні, демографічні, соціальні програми. У свою чергу, через регіональні органи реалізується державна політика управління економікою країни.

Історія досліджень проблем місцевого самоврядування налічує майже двісті років. Існувало багато концепцій місцевого самоврядування: революційна (тобто, вільної громади), ліберальна, соціалістична, реформістська та інші. В питаннях щодо джерела місцевого самоврядування вчені розділилися на дві школи – громадівську та державну. Прихильники громадівської школи спираються на теорію “природних прав громадян” і вважають джерелом самоврядування територіальну громаду. Вона, як самоврядний колектив, така ж самостійна, як і держава, виникла раніше за державу. Громада не повинна підкорятися державі при вирішенні питань місцевого значення, повинна мати власну компетенцію.

Прихильники “державної теорії місцевого самоврядування” вважали, що основу складає ідея створення органів місцевого самоврядування, які повністю підпорядковані державі. Ця ланка державної влади не має власних прав, власної компетенції. Звідси – місцеве самоврядування трактувалося: у представників першої школи – як четверта гілка влади, у опонентів – як децентралізована частина виконавчої влади. У сучасній науці переважають теорії місцевого самоврядування, які відображають компроміс громадівської та державної шкіл [47, с.32]. Наприклад, теорія “суспільного або господарського самоврядування”, відповідно до якої органи самоврядування самостійні лише у неполітичній сфері, у сфері господарської та громадської діяльності. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування і навпаки.

У теоріях відображалось положення про те, що ефективність місцевого самоврядування залежить від розв’язання проблеми оптимальної взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування. Причому при вирішенні цього завдання повинні бути враховані національно-історичні, культурні, економічні особливості країни.

В Україні за умов переходу до ринкової економіки та у зв’язку з необхідністю створення нової економічної та соціальної інфраструктури, перед органами місцевого самоврядування виникають завдання щодо зміни форм і методів управління господарською діяльністю підприємств, установ, які знаходяться у комунальній власності; реорганізації структур управління соціальною сферою за рахунок переходу на нові принципи взаємовідносин між населенням та органами місцевої влади; створення господарських одиниць, орієнтованих на виконання цих завдань.

В процесі реорганізації економіки виникає необхідність узгодження зусиль виконавців на усіх етапах виконання функцій управління, тобто забезпечення високого рівня організованості дій органів місцевого самоврядування. В зв’язку з цим вирішення проблем організаційно-правового забезпечення функціонування органів місцевого самоврядування набуває особливої актуальності та значимості.

При вирішенні цих проблем в умовах переходу до ринкових відносин необхідно враховувати такі чинники: вплив на організацію управління нового співвідношення централізації та децентралізації при пріоритетності останньої; міжгалузевий характер управління; необхідність реалізації принципу економічності при створенні апарату управління.

В сучасних умовах діяльність органів місцевого самоврядування регламентується Конституцією України, Європейською Хартією про місцеве самоврядування, Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” [46], низкою законодавчих актів, що регулюють бюджетні повноваження та державну службу.

Конституція України закріплює засади правового статусу місцевого самоврядування: принципи організації і діяльності, повноваження, гарантії захисту та форми відповідальності. Вона закріплює дворівневу систему місцевого самоврядування: перший рівень – село, селище, місто, другий рівень – район, область

[47, с.36]. Норми Конституції України про місцеве самоврядування є нормами прямої дії.

Концепція розподілу влад між органами державного управління і місцевого самоврядування запроваджується шляхом регламентації щодо призначення на посади. Конституція встановлює несумісність між заняттям посад Президента України (ч.4 ст.103), членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади (ч.1 ст.120), професійних суддів (ч.2 ст.127) і представницьким мандатом або діяльністю в органах місцевого самоврядування.

Система органів місцевого самоврядування складається з рад, відповідних виконавчих органів, органів самоорганізації населення. Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачено, що основу організації діяльності органів складає функціональний принцип з чітким розподілом повноважень між радами та їх виконавчими органами. Так, у компетенції рад знаходяться питання стратегічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, виконавчі органи відповідають за вирішення тактичних завдань. При здійсненні владних повноважень органами державної виконавчої влади і місцевого самоврядування постає проблема узгодження повноважень: фінансових, економічних, соціальних, гуманітарних. Особливо це стосується питань соціально-економічного розвитку адміністративно-терито­ріальної одиниці, коли міністерства відповідають за розвиток галузі у цілому і окремих підприємств, які розташовані на певній території і належать галузі, у частковому. Державні адміністрації, зі свого боку, вирішують аналогічні проблеми, а органи місцевого самоврядування відповідають за розвиток підприємств, що знаходяться у комунальній власності. Діяльність міністерств (як органів, що здійснюють управління розвитком галузей) часто дублює, деталізує відповідна діяльність державних комітетів, центральних та місцевих органів виконавчої влади.

Окремою є проблема функціювання місцевих державних адміністрацій (обласних та районних). Вони виступають як місцеві органи загальної компетенції, єдиноначальні органи виконавчої влади (ст.118 Конституції України), владні повноваження у яких реалізуються одноособово керівниками – головами місцевих державних адміністрацій. Голову призначає на посаду і звільняє з посади Президент за поданням Кабінету Міністрів.

Поглиблений аналіз повноважень місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів рад показує їх дублювання, особливо у вирішенні проблем соціально-економічного розвитку регіонів. З іншого боку, якщо виконавчі органи рад здійснюють управління регіоном, виходячи з потреб та особливостей територіального розвитку, то місцеві адміністрації – із загальнодержавних.

Сучасні пробеми місцевого самоврядування вирішують чимало органів державного управління, громадських організацій: Мітвідомча комісія з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України; підкомітет Комітету Верховної Ради з питань державного будівництва, місцевого самворядування та діяльності рад; Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України; сектор відділу з питань діяльності рад Секретаріату Верховної Ради; Управління з питань місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування Кабінету Міністрів України; Асоціація міст України; асоціація сільських та селищних рад та інші. Функціювання цих структур показує надзвичайну складність та актуальність вирішення проблеми формування засад та створення відповідного механізму забезпечення дії місцевого самоврядування. Зокрема, внесення змін до чинного законодавства щодо місцевого самоврядування, вирішення організаційних проблем: взаємодія з органами виконавчої влади, штатні питання.

Окремою проблемою постає визначення статусу службовців місцевого самоврядування. Сучасна практика державної служби показує, що на службовців органу місцевого самоврядування поширюється законодавство про державну службу. Фахівці визнають, що таке положення невиправдане за причиною залежності апарату місцевого самоврядування від виконавчої влади, а не від територіальної громади [47, с.32], оскільки органи виконавчої влади мають реальні державно-владні повноваження.

Отже, суть означених проблем складається з того, щоб визначити, яким інтересам при здійсненні конкретних дій по управлінню територією віддається перевага – державним чи самоврядним, як забезпечити оптимальне сполучення цих інтересів у сучасних умовах розвитку держави. Необхідність посилення децентралізації влади у зв'язку з демократизацією державотворення зумовила доцільність змін правових засад муніципальної служби у бік розширення функцій місцевого самоврядування. На необхідність вирішення завдання формування сучасної системи місцевого самоврядування наголошено у Концепції адміністративної реформи.

Аналіз правових засад місцевого самоврядування показує, що існуючі методи та принципи управління потребують вдосконалення. Цьому сприятиме розробка та прийняття науково обгрунтованої концепції місцевого самоврядування та механізму її реалізації на основі врахування світового досвіду, унітарної конституційної структури української держави, особливостей соціально-економічного розвитку країни. Крім цього, необхідно враховувати, що вдосконалення місцевого самоврядування повинно відбуватися у межах вдосконалення усієї системи державного управління – мати комплексний характер. Концепція розвитку місцевого самоврядування пропонується у межах формування правової бази, яка регламентуватиме державне управління. Необхідність формування такої бази була окреслена як один з напрямків здійснення адміністративної реформи.

При розробці концепції необхідно враховувати загальні риси місцевого самоврядування як політико-правового інституту.

По-перше, здійснення самоврядування через форми демократії, які до нього входять. Це означає, що демократизація самоврядування відбувається шляхом трансформації соціальної спільноти з “учасника” управління у його первинний суб’єкт.

По-друге, присутність у системі місцевого самоврядування державних та громадських форм. Населення здійснює самоврядні функції не тільки шляхом представницьких органів, але й безпосередньо – шляхом референдумів, конференцій, зборів.

По-третє, органічне сполучення у системі місцевого самоврядування форм представницької та прямої демократії. Це означає, що демократія та її основний зміст – самоуправління народу –  реалізується як через представницьку систему та інші форми представницької демократії, так і у вигляді прямої участі громадян в управлінні державними та громадськими справами. Інститути прямої демократії: вибори, звіти депутатів та виконавчих органів перед населенням, накази виборців відіграють величезну роль для реалізації конституційного права на участь народу в управлінні державою.

По-четверте, поглиблення та розширення самоуправлінських начал на усіх рівнях системи управління, як у масштабах усього суспільства, так і на місцях. Залучення громадян до вирішення загальнодержавних завдань забезпечується демократичними началами формування й діяльності вищого представницького органу – Верховної Ради України. Вихідним принципом при визначенні меж самостійності у розвитку самоуправління постає співвідношення інтересів частини й цілого, елементів, сфер, систем, що існують у суспільстві, та усього суспільства як єдиного цілого. Причому, у випадках, коли інтереси прямо суперечать одне одному, перевага віддається інтересам цілого.

Концепція розвитку місцевого самоврядування, з нашої точки зору, складється з мети та завдань, а також стратегічних напрямків діяльності органів місцевого самоврядування та механізму реалізації концепції.

Мета та завдання місцевого самоврядування

Головною метою місцевого самоврядування є:

- поступове вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, підвищення ефек­тивності територіального розподілу праці, раціоналізації систем розселення, збільшення національного багатства країни шляхом ефективного використання природно-ресурсного і науково-технічного потенціалу адміністративно-територіальної одиниці, тісного співробітництва з іншими регіонами. У процесі здійс­нення мети  повинні бути враховані економічні, соціальні, істо­рико-культурні та інші особливості розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

Завдання місцевого самоврядування:

У економічній сфері

- комплексність та раціоналізація структури господарства адміністративно-територіальної одиниці, підвищення рівня її ефективності з врахуванням її природно-ресурсного, економічного потенціалу та історико-етнічних особливостей. Основу раціоналізації структури господарства адміністративно-територіальної одиниці складають комплексні програми, розроблені в межах загальнодержавних програм макроекономічного розвитку;

- стимулювання розвитку підприємництва, ринкової інфраструктури, активне проведення приватизації державного майна, постприватизаційної підтримки підприємств, земельної реформи, ініціювання реформи оподаткування, сприяння проведенню антимонопольної політики;

- формування та розвиток вільних (спеціальних) економічних зон на основі техніко-економічних обгрунтувань.

У соціальній сфері:

- сприяння забезпеченню єдиних мінімальних соціальних стан­­дартів та соціального захисту населення залежно від рівня со­ціально-економічного розвитку адміністративно-територіаль­ної одиниці;

- стабілізація рівня життя населення, створення засад щодо його підвищення;

- гарантування соціальних прав громадян, встановлених Конституцією України, забезпечення зайнятості населення шляхом вдосконалення ринків праці, регулювання міграційних процесів;

- запобігання погіршенню демографічної ситуації;

- регулювання економічної та соціальної сфери з метою збільшення тривалості життя населення, його природного приросту у регіоні;

- формування раціональної системи розселення.

У екологічній сфері:

- регулювання природно-господарської збалансованості адміністративно-територіальної одиниці, запобігання забрудненню навколишнього середовища;

- ліквідація наслідків забруднення, ефективне використання та відтворення природних ресурсів, впровадження економічного механізму природокористування, збереження генетичного фонду живої природи, унікальних територій, природних об’єктів;

- екологічно обгрунтоване розміщення продуктивних сил адміністративно-територіальної одиниці.

Стратегічні напрямки дії органів місцевого самоврядування:

1. Головною умовою збалансованого розвитку адміністративно-територіальної одиниці є політична, економічна, соціальна стабільність.

2. Ст.7 Конституції України визнає та гарантує місцеве самоврядування. Це означає делегування великого кола повноважень органам місцевого самоврядування, певну децентралізацію державного управління. Необхідність поширення повноважень місцевих органів влади пояснюється двома причинами, зумовленими демократизацією суспільства: зростанням потреб у демократизації на місцевому рівні; розосередженням фінансово-бюджетних функцій, що делегуються центральними органами управління органам місцевого самоврядування.

3. Децентралізація тісно пов’язана із вдосконаленням існуючої організаційної структури державного управління, її адаптації до нових умов суспільного розвитку. У той же час, владний характер державного управління, унітарна форма конституційної структури зумовлює необхідність посилення управлінської “вертикалі”. Усе це передбачає зміну організаційної структури органів місцевого самоврядування, проведення активної кадрової політики. Стратегічні напрямки зміни організаційної структури визначають виконавчі органи вищого рівня за ініціюванням відповідних змін місцевими органами влади. Організаційна структура управління адміністративно-територіальною одиницею розробляється виконавчим органом місцевого самоврядування відповідно єдиній державній політиці, визначеним державою стратегічним напрямкам з врахуванням особливостей місцевого розвитку. Організаційна структура управління затверджується відповідною радою.

4. В процесі управління розвитком адміністративно-терито­ріаль­ної одиниці здійснюється моделювання та прогнозування економічних процесів за допомогою аналітичного, статистичного та інформаційного забезпечення. Моделювання дозволить визначити стратегічні напрямки розвитку адміністративно-тери­то­ріальної одиниці, вчасно проводити їх корегування.

5. Ключовим механізмом розвитку адміністративно-терито­ріаль­ної одиниці є принципи формування, розподілу, перерозподілу фінансових ресурсів між державним та місцевими бюджетами.

6. Проведення регіональної структурної політики, яка складається у виділенні перспективних виробництв, що потребують державної підтримки, та підприємств-банкрутів, а також у розробці пріоритетних напрямків подальшої діяльності збанкрутілих підприємств, їх закриття або перепрофілювання.

7. Контроль з боку органів державної влади на місцях за роздержавленням та приватизацією, проведенням постприватизаційних програм. В цілях ефективного регулювання економічних процесів у регіоні збереження частки державної власності на рівні 30-35% сукупної власності. Для цього необхідно визначити перелік об’єктів, які повинні знаходитись у державній власності. Цими об'єктами мають бути казенні підприємства або державні акціонерні товариства, або товариства, де більша частина статутного фонду знаходиться у державній власності. Світовий досвід показує, що об’єктами державної власності можуть бути підприємства базових галузей промисловості, які забезпечують економічну безпеку адміністративно-територіальної одиниці: електроенергетика, залізничний транспорт, автошляхи, виробництво ядерних матеріалів, підприємства Міністерства внутрішніх справ, пошта, спеціальний зв’язок, каналізаційне господарство, водо– та газопостачання.

У зв’язку з цим доцільною буде розробка та впровадження критеріїв, за якими визначаються казенні підприємства, а також стратегічно важливі промислові підприємства, що мають особливе значення для економіки та безпеки держави. Правове регулювання діяльності казенних підприємств на сучасному етапі реформування здійснюється Законом України “Про внесення змін до Закону України “Про підприємства в Україні” [49], Постановою Кабінету Міністрів України “Про Типовий статут казенного підприємства” №914 від 16.06.98 р. [50].

Державні казенні підприємства – це підприємства, засновані на державній власності, які створюються за рішенням Кабінету Міністрів України і відносяться до сфери управління міністерств та інших органів виконавчої влади, уповноважених управляти державним майном. Ініціювання створення казенних підприємств є компетенцією органів місцевого самоврядування.

Казенні підприємства володіють, користуються та розпоряджаються закріпленим рішенням Кабінету Міністрів України за ними майном на праві оперативного управління.

Створення казенних підприємств визначено за критерієм стратегічної необхідності для держави, повинно забезпечити необхідний рівень економічної життєспроможності підприємств.

Виходячи з цього, статус казенного підприємства доцільно надати окремим державним підприємствам, які не підлягають приватизації відповідно до чинного законодавства України і включені до Переліку об’єктів, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 03.03.95р. №85/95-ВР та відповідають наступним вимогам:

- підприємство здійснює виробничу діяльність, яка дозволена тільки державним підприємствам;

- головним споживачем продукції підприємства є держава;

- підприємство є природним монополістом.

Рішення про надання державним підприємствам статусу казенних приймається Кабінетом Міністрів України за поданням органів місцевого самоврядування при наявності хоча б одного із вище зазначених критеріїв.

Казенні підприємства можуть створюватись у таких сферах діяльності:

- забезпечення обороноздатності та національної безпеки держави;

- виготовлення та ремонт усіх видів зброї, вибухових пристроїв, вибухових та радіоактивних речовин;

- торгівля військовою технікою та боєприпасами;

- знищення боєприпасів;

- випуск наркотичних, бактеріологічних, біологічних, психотропних, сильнодіючих хімічних та отруйних засобів;

- створення, розміщення і зберігання державних резервів і мобілізаційних запасів;

- виготовлення цінних паперів і грошових знаків;

- розробка нових технологій і впровадження досягнень науки і техніки у виробництво та оборонну сферу;

- транспортування нафти, газу та інших речовин трубопровідним транспортом;

- вироблення, передача та розподіл електроенергії;

- надання послуг щодо користування залізничними коліями, диспетчерськими службами, вокзалами та іншими об’єктами інфраструктури, що забезпечують рух залізничного транспорту;

- надання спеціалізованих послуг щодо управління повітряним рухом;

- надання послуг електричного зв’язку загального користування;

- надання послуг щодо централізованого теплопостачання;

- геологічні, геодезичні та картографічні роботи;

- інші сфери діяльності, які визначить Уряд України.

Підприємства всіх форм власності базових галузей про­мисловості, визнаються такими, що мають особливе значення для економіки та безпеки держави при наявності однієї із наведених нижче характеристик:

- належність підприємства згідно з чинним законодавством з питань приватизації до групи “Г”;

- наявність матеріально-технічної бази і кадрового потенціалу для реалізації визначених технічних проектів (аерокосмічні дослідження, освоєння космосу, енергетичні та екологічні проекти тощо);

- розробка унікальних родовищ корисних копалин (урану, титану, поліметалічних руд, золота, діамантів, бурштину, мармуру, граніту тощо);

- рентабельні, відносно стабільні в нинішніх умовах підприємства по виробництву стратегічно важливої продукції традиційного експорту України;

- розробка нових технологій у стратегічно важливих галузях і впровадження досягнень науки і техніки у виробництво, соціальну та оборонну сфери;

- підприємства, що розробляють та виготовляють продукцію згідно з міждержавними договорами України.

Переліки таких об’єктів повинні затверджуватись Кабінетом Міністрів України і щорічно корегуватись.

Реалізація концепції грунтується на чіткому законодавчому розподілі повноважень та відповідальності між рівнями державного управління та місцевого самоврядування, на розподілі фінансових ресурсів між державним та місцевими бюджетами. Стратегічним напрямком бюджетного планування повинен бути, згідно ст.95 Конституції України, справедливий і неупереджений розподіл суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Стратегічний напрямок реалізується шляхом підвищення фінансової автономії території за рахунок збільшення частки їх бюджетних надходжень на основі власних (закріплених) доходів.

Механізм реалізації концепції розвитку місцевого самоврядування повинен забезпечувати:

- активізацію господарської діяльності у адміністративно-територіальної одиниці на основі підвищення ефективності господарських відносин, оптимізації використання природно-ресурсного та економічного потенціалу;

- створення умов для гармонійного розвитку адміністративно-територіальної одиниці з врахуванням особливостей та потреб народногосподарського комплексу країни;

- створення сприятливих умов для життєдіяльності населення.

Складові елементи механізму реалізації концепції:

- законодавче забезпечення;

- бюджетно-фінансове державне регулювання розвитку адміністративно-територіальної одиниці;

- прогнозування та планування, розробка і реалізація державних програм розвитку адміністративно-територіальних одиниць, де узгоджуються територіальні, галузеві, загальнодержавні інтереси. Державні програми розробляються на основі місцевих програм соціально-економічного розвитку;

- створення і розвиток в окремих регіонах вільних економічних зон;

- розвиток міжрегіонального, прикордонного, міжнародного співробітництва;

- сприяння створенню умов для розвитку малого і середнього бізнесу, недержавного сектору економіки. Широке залучення для цього іноземних інвестицій, внутрішніх джерел фінансування.

З метою адаптації державного управління до сучасних умов соціально-економічного розвитку України проводиться обговорення засад адміністративного реформування. Певним внеском щодо його здійснення може бути розробка та впровадження концепції місцевого самоврядування. Запропоновані положення концепції не є остаточними, вони можуть бути доповнені, поглиблені.