§2. Форми державного управління економікою

Управління має свій зміст та форму. Форма виражає спосіб існування, розвиток. Вона впливає на зміст позитивно або негативно: стимулює або гальмує реалізацію змісту, його розвиток. У свою чергу, зміст визначає форму. Зміст управління являє собою сукупність взаємопов’язаних внутрішніх, суттєвих для якісної характеристики управління, властивостей та ознак. Зміст державного управління виражається у його цілях, принципах, функціях, методах.

Форми управління можуть бути: структурними, процесуальними, правовими та неправовими, у вигляді видання актів управління, суспільно-організаційних дій, матеріально-технічних дій, регулятивними форм.

Головною формою державного управління є структурна форма, адже управління є цілеспрямованою діяльністю певних структур – суб’єктів управління на об’єкти управління. Сукупність суб’єктів управління являє собою керуючу підсистему, а сукупність об’єктів –підсистем що керується. Кожному суб’єкту управління відповідає певне місце у організаційній структурі державного управління. Сама організаційна структура повинна бути побудована відповідно до змісту державного управління і діяти за певними принципами та функціями із використанням відповідних методів.

Фахівці визначають, що структура є різновидом форми будь-якої цілісної системи, є внутрішньою організацією її змісту

[18, с.4]. Структура не тільки виділяє певну сукупність компонентів як ціле, як те, що має тільки їй притаманні властивості, але й організує зв’язок цілого із зовнішнім середовищем. Усе вищевикладене безпосередньо відноситься до структури державного управління.

Структура відіграє величезну роль у державному управлінні: зв’язує компоненти, надає їм спільні ознаки, зумовлює виникнення нових якостей, не притаманних жодному з компонентів. Організаційну структуру державного управління утворюють управлінські відносини між людьми в процесі упорядкування суспільних відносин.

Управлінські відносини універсально характеризують державне управління. З одного боку, уся система державного управління складається з управлінських відносин, в процесі функціювання яких у різних сферах суспільного життя забезпечується реалізація волі народу, його інтересів. Склад, внутрішня побудова управлінських відносин являють собою конкретний спосіб організації усієї системи управління. З іншого боку, комплексні відносини між громадянами та сферами суспільного життя, у межах яких здійснюється управлінська діяльність структурно утворюють систему державного управління.

Структура системи державного управління проявляється у взаємозв’язку між різними підсистемами (суб’єктом, об’єктом, механізмом управління). Взаємовідносини між підсистемами будуються за схемою “суб’єкт – діяльність – об’єкт”. Тип структурних взаємозв’язків залежить від того, що саме в об’єкті управління буде обрано за основу взаємовідносин із суб’єктом. Якщо об’єктом управління є економічні, соціальні, політичні процеси, то зміст структурних відносин складається з використання суб’єктом управління найбільш раціональних форм та методів управлінської діяльності відповідно досягнутому рівню економічного та соціального розвитку суспільства, які забезпечують найбільш ефективне регулювання. Якщо об’єктом управління є люди, конкретні особистості, то взаємозв’язок між суб’єктом та об’єктом забезпечується шляхом включення громадян в управлінський процес.

Структурні форми мають відносну самостійність від змісту державного управління. Так, суб’єктний склад сучасної системи державного управління України являє собою (умовно) три підсистеми: законодавчу, виконавчу, судову. Законодавча підсистема спрямована на вирішення проблем законодавчого забезпечення і організаційно оформлена Верховную Радою. Завдання оперативного управління на конституційних засадах вирішуються виконавчою підсистемою, яка організаційно виражена системою органів виконавчої влади. Судова підсистема призначена бути арбітром у вирішенні питань взаємодії законодавчої та виконавчої підсистем, а також проблем, що існують усередині кожної з підсистем і організаційно складається з Конституційного Суду, судів загальної юрисдикції, арбітражних судів.

У Радянському Союзі організаційна побудова системи державного управління відбувалася на засадах централізації, жорсткої ієрархійної підпорядкованості нижчих органів вищим. Перед розпадом Радянського Союзу була усвідомлена необхідність підвищення гнучкості системи державного управління [19, с.51], шляхом розширення прав та надання більшої самостійності об’єктам управління – підприємствам та об’єднанням, але централізація управління залишалася незмінною.

Елементи централізації є і у сучасній системі державного управління в Україні. Особливо це стосується системи органів державної виконавчої влади. Централізація проявляється у надмірній кількість чиновників державного апарату, невиправданій роздробленості управлінських функцій, нераціональності розподілу повноважень всередині системи органів виконавчої влади. Але процеси демократизації тривають і вряд було б доцільним стверджувати про сталість сучасної системи державного управління. Трансформаційні процеси, що відбуваються, потребують докладнішого аналізу та розробки практичних рекомендацій.

Наступна форма державного управління – процесуальна (процедурна, процедуральна). Управління – діяльність, яка складається з послідовно змінюючих одне одного у певному порядку дій. Управління протікає за певною процедурою, яка також може розглядатись як форма відносно змісту цієї діяльності. Звідси – існують процесуальні (процедурні, процедуральні) форми управління. Від того, наскільки вірною є процедура і наскільки точно вона дотримується, в багатьох випадках, залежить зміст рішень, які приймаються органами державного управління.

Пропозиція розглядати соціальне державне управління як процес була наведена та обгрунтована Ю.М.Козловим, Є.С.Фро­ло­вим [2, с.14]. Підставою для такої точки зору були наступні міркування. Процес визначається як послідовна зміна явищ, станів у розвитку чогось, як сукупність послідовних дій для досягнення певного результату [20, с.1071]. Звідси – процес можливо розуміти як діяльність, що має свою внутрішню структуру, побудовану на засадах послідовності змін окремих дій. Таким чином, процес державного управління є динамічною категорією.

Оскільки процес – це послідовна зміна явищ, то він має циклічний, відносно замкнений характер і складається з ряду елементів, які ще називають функціями, стадіями, етапами тощо

[21, с.233; 22, с.206-207]. При цьому визначення ключових понять наведено неповно.

Необхідно зауважити, що державне управління та процес державного управління – єдине ціле. Ігнорування цього факту (нема управління без процесу управління; процес поза управлінням – явище безпредметне) призводить до безпідставного теоретизування.

Під процесом державного управління пропонується розуміти сукупність послідовних дій суб’єкта управлінських відносин щодо практичної реалізації цілеспрямованого упорядкованого впливу на об’єкт управління, а також відповідний зворотний зв’язок між об’єктом та суб’єктом. Процес управління являє собою форму реалізації керуючого впливу, який має прямий та зворотний характер. Процес державного управління побудований у вигляді певних послідовних стадій і має циклічний характер. Циклічність означає певну послідовність та зміну стадій. Звідси – доцільним є розгляд понять “стадія”, “цикл”.

Стадія визначається як певна ступінь, період, етап у розвитку чогось. Вона має якісні особливості [20, с.1259]. Звідси – стадію управління можливо визначити як певну ступінь, період, етап розвитку управління.

Цикл являє собою сукупність явищ, процесів. Він складає кругообіг протягом певного періоду часу [20, с.1467]. Цикл управління – сукупність явищ, процесів управління.

Можливо виділити такі стадії процесу державного управління:

а) підготовка до прийняття управлінського рішення;

б) прийняття управлінського рішення;

в) виконання управлінського рішення;

г) контроль виконання управлінського рішення;

д) корегування у випадку незадовільного виконання управлінського рішення.

Циклічність державного управління постає у тому, що після отримання звітної інформації щодо виконання управлінського рішення стадії процесу управління повторюються. Процес управління має два аспекти: організаційний та функціональний. Організаційний аспект складається із стадій процесу управління. Функції процесу управління виражають функціональний аспект.

Процес державного управління здійснюється з метою досягнення запланованих результатів шляхом прийняття управлінських рішень.

Управлінське рішення має низку наукових визначень. Спільним для усіх визначень є те, що рішення має владний, обов’язковий характер. Тобто воно зобов’язує, забороняє, управомочує, адже воно є актом органу управління або керівника

[23, с.33; 24, с.88; 21, с.236; 22, с.208]. Крім того, рішення – обов’язкове до виконання встановлення суспільно необхідної дії або поведінки, завжди спрямоване на майбутнє, на досягнення певних цілей [25, с.7-8]. Філософія, зі свого боку, визначає рішення як процес та результат вибору цілі та способу дій

[26, с.583].

Багатоманітність визначень поняття “управлінського рішення” зумовлює необхідність виділення його ознак:

- має виконавчий, вольовий характер;

- є формою виразу цілеспрямованого керуючого впливу суб’єкту державного управління на його об’єкт;

- управлінське рішення має обов’язковий або рекомендуючий для об’єкта управління характер;

- управлінське рішення – це дія, за допомогою якої вирішується проблема управління;

- носить усвідомлений характер;

- управлінське рішення приймається з врахуванням існуючого зворотного зв’язку.

Відповідно до цих ознак, управлінське рішення можливо визначити як акт суб’єкта управління. Воно має усвідомлено-вольовий характер, приймається з врахуванням існуючого зворотного зв’язку і спрямоване на практичне здійснення цілеспрямованого упорядковуючого впливу на об’єкт державного управління.

У визначенні управлінського рішення прийнятого за умов тоталітарного державного режиму, основний наголос робився саме на вольовому характері. Відсутніми були усвідомлений характер та врахування зворотного зв’язку.

Існує багато критеріїв класифікації управлінських рішень. Їх детальний аналіз наведений Ю.М.Козловим, Є.С.Фроловим. З нашої точки зору, найбільш оптимальною є класифікація за суб’єктно-об’єктною ознакою. Інші критерії – час дії, ступінь категоричності, цільове призначення, зміст, форма – залежать від характеру впливу суб’єкту на об’єкти і постають вторинними.

За суб’єктною ознакою у державному управлінні можливо виділити рішення, які приймаються органами державної влади та управління, державною або громадською організацією, окремою посадовою особою. Якщо критерієм виступає об’єкт управління, то виділяють управлінські рішення, прийняті щодо держави, суспільства в цілому, окремої громади, особистості, певної сфери суспільних відносин: економічних, політичних, соціальних.

Окремим питанням у дослідженні процесуальної форми державного управління є вироблення управлінських рішень. Існують певні стадії процесу вироблення рішення: ініціювання рішення, розробка проекту рішення, обговорення й узгодження з метою вдосконалення змісту й форми, у випадку необхідності – експертиза прийняття рішення. Управлінське рішення повинно відповідати певним вимогам: бути правовим; компетентним, що означає професійність суб’єкту управління, базуватись на об’єктивній інформації, бути обгрунтованим; рішення повинно бути дієвим; пов’язаним із розвитком суспільних відносин. Реалізація управлінського рішення – це основна стадія процесу управління тому, що через рішення здійснюється цілеспрямований вплив на об’єкт управління.

Виконання управлінського рішення передбачає два основні етапи, що відповідає наявності двох учасників розробки, прийняття та реалізації рішення – суб’єкту й об’єкту управління: організацію і реалізацію виконання. Організація виконання містить у собі дотримання вимог щодо рішення, а також виконання суто організаційних завдань: визначення виконавців, розподіл обов’язків між ними, визначення обсягу відповідальності, забезпечення необхідними ресурсами, координація дії виконавців та ін. Реалізація – процес забезпечення дотримання об’єктом вимог умов управління управлінського рішення. Реалізація передбачає реальне виконання, невиконання або неналежне виконання рішення. Реальне виконання відбувається у випадку створення сприятливих умов в процесі організації. Якщо умови створені недостатньо, або не створені, то спостерігається неналежне виконання або невиконання управлінського рішення.

Спеціалісти виділяють два варіанти дій при реалізації рішення: виконання, застосування. Виконання, по суті, – дії, які прямо приписані волевиявленням суб’єкту управління. Застосування – дії об’єкту управління (який є й суб’єктом управління), які мають за мету вирішення конкретних індивідуальних справ, що виникають в процесі управлінської діяльності на основі правил, встановлених суб’єктом управління [2, с.127]. Застосування управлінського рішення цілком відноситься до компетенції суб’єкту управління, який має владні повноваження. Це – прерогатива органів державної влади та управління, посадових осіб.

Контроль за виконанням управлінського рішення – одна з найважливіших стадій процесу управління. Контроль включає: дотримання строків виконання рішення, якість виконання, виконання відповідними особами та способами та інше. За допомогою контролю здійснюється постійне спостереження за процесом функціювання об’єктів управління, можливо корегувати дії суб’єкту управління.

Окремою постає проблема неоднозначного сприйняття поняття адміністративного процесу. Існує думка, що процес – це порядок розгляду та прийняття рішень по справах про адміністративні правопорушення. Процес розглядають ще як порядок рішення органами управління будь-яких індивідуальних справ. Крім цього, процес уявляють як сукупність процедур нормотворчої діяльності.

Усі ці погляди мають сенс тому, що розглядають певні боки адміністративного процесу. Так, наявність сукупності процедур та порядку рішення справ відбивається у існуванні чотирьох стадій провадження по справах про адміністративні правопорушення. Притаманність властивості процесу як порядку рішення органами управління індивідуальних справ є підставою для існування інституту адміністративної юстиції, метою діяльності якого є забезпечення розгляду справ щодо порушення законності з боку органів державного управління та окремих посадових осіб у випадку прийняття ними неправомірних рішень.

Багато авторів, аналізуючи форми державного управління, ділять їх на правові та не правові. Цей поділ має певний сенс, хоча терміни визначені не зовсім коректно – обидві форми регулюються нормами права. Коли говорять про правові форми, мають на увазі юридичні наслідки цих форм – створення або внесення змін до правового режиму, породження, зміну або припинення конкретних правовідносин. Юридичні наслідки відбуваються при виданні актів управління, укладанні угод, здійсненні нормотворчої діяльності органів державної влади та управління. Особливу вагу правові форми набувають при здійсненні бюджетного процесу. Не правові форми не мають юридичних наслідків. Як правило – це управлінські рішення, що спрямовані на вирішення тактичних та оперативних завдань.

Але якщо засада правових та не правових форм єдина, то, можливо, доцільніше було б вживати такі терміни, відповідно, “форма, що має юридичні наслідки” та “форма, що не має юридичних наслідків”.

Форма державного управління проявляється у виданні актів державного управління стосовно суспільно-організаційних дій, матеріально-технічних операцій, адміністративних угод. Виділення таких форм державного управління доцільне тому, що завдяки виданню актів управління, реалізуються функції та досягаються певні цілі державного управління.

Часто використовують таку класифікацію актів управління як видання нормативних актів та видання ненормативних актів. Однак, її навряд можливо назвати коректною тому, що, по-перше, акти управління мають однобічне волевиявлення; по-друге, певні нормативні акти (наприклад, Закони України, Укази Президента) містять установки, для реалізації яких потім видаються нормативні та ненормативні акти. Тому, на наш погляд, доцільною була б класифікація актів управління за ознакою юридичних наслідків: акти управління, які мають юридичні наслідки; акти управління, що не мають юридичних наслідків.

Сутність суспільно-організаційних (організаційних) дій проявляється у тому, що держава здійснює організуючу діяльність шляхом роз’яснення значення певних заходів, організації їх проведення на добровільних засадах. Мається на увазі організуюча діяльність без видання акту та застосування примусу. Найбільш яскравими прикладами організаційних дій є вивчення та впровадження передового досвіду, адміністративно-попереджувальні заходи.

Матеріально-технічні дії мають обслуговуючий характер та не завжди мають юридичне значення. Так, робота секретаря або оператора ЕОМ має технічний характер, а видання довідки або оформлення атестаційної справи є юридично значимою дією. До матеріально-технічних дій відносять різні угоди, що укладаються органами державного управління з іншими органами та зацікавленими особами. Наприклад, діяльність Державної служби охорони при МВС України заснована на принципі самофінансування за допомогою угод на надання послуг з охорони.

Таким чином, можливо класифікувати матеріально-технічні дії як ті, що мають або не мають юридичного значення.

За діючою класифікацією такі форми як видання актів управління, суспільно-організаційні та матеріально-технічні дії рекомендують об’єднувати в єдину форму – форму зовнішнього прояву управлінської діяльності [18, с.7].

Отже, існують три аспекти розуміння форм управління: структурний, процесуальний, зовнішній. Але, за таким підходом, зовсім уникається регулятивний аспект як той, що сприяє існуванню усіх форм, об’єднує їх і, у той же час, не порушує цілісності.

Регулятивний аспект розуміння державного управління проявляється у регулятивній формі, що означає керованість державою суспільно-політичних та економічних процесів. Регулятивна форма діє у вигляді різноманітних важелів впливу на процеси – прямих та непрямих, здійснюється шляхом застосування різних методів державного управління.

За часів Радянського Союзу регулятивна форма державного управління не виділялася окремо тому, що управління мало суто імперативний характер. З розвитком демократизації суспільних відносин, господарювання на ринкових засадах державне управління набуває не тільки імперативного, але й організуючого, регулюючого характеру з відповідною системою та механізмом. При цьому владність управління проявляється у здійсненні ефективного контролю за прийняттям та виконанням управлінських рішень.