§4. Функції державного управління економікою

Зміст державного управління економікою визначається характером функцій, які реалізуються у процесі цієї діяльності. У зв’язку з цим розкриття функцій управління має важливе значення для комплексного дослідження та розкриття змісту державного управління економікою.

Спочатку необхідно визначити саме поняття “функція управління”, “функція державного управління”, “функція державного управління економікою”.

Функція, у загальному випадку, означає діяльність, обв’яз­ко­вість, роботу, зовнішній прояв властивостей об’єкту у даній системі відносин [20, с.143].

Існує думка про те, що треба виділяти не функції державного управління, а функції виконавчої влади [28, с.14]. Інтегративним при цьому може бути поняття “функції державної влади”. Інтегративність означає, що на органи державної влади покладені повноваження з управління сферою суспільних відносин, зокрема, економічних, соціальних. Функцію державної влади доцільно визначити як провідний напрямок діяльності відповідних органів, в ній виражене цільове навантаження, з нею безпосередньо пов’язаний обсяг державно-владних повноважень. Тобто, функції – основні напрями діяльності органів державної влади та правові засоби (обов’язки та повноваження), що застосовуються для досягнення мети функціювання органів – побудови незалежної держави. При цьому кожна функція, як певний вид діяльності органів державної влади, характеризується самостійністю, однорідністю, повторюємістю.

Поняття “функція” відноситься до управління взагалі, до державного управління, зокрема. Тому функцію можливо розглядати як категорію, яка не пов’язана із конкретними суб’єктами управлінської діяльності. Стосовно управління функція означає діяльність по управлінню, зовнішній прояв властивостей державного управління у сучасній системі суспільних відносин. У спеціальній літературі функції управління розглядаються як дії, види, напрямки діяльності суб’єкту управління відносно об’єкта

[4, с.40]. Саме функції управління складають засади управлінських зв’язків між суб’єктом та об’єктом. Ці засади реальні, силові, цілеспрямовані, мають організуючий та регулюючий вплив на керуєме явище, відносини, стан, на який останні реагують та сприймають.

Функції управління мають такі основні властивості:

- є зовнішнім проявом властивостей об’єкту;

- мають цілеспрямований, уособлений та самостійний характер;

- є об’єктивно необхідними для здійснення процесу управління;

- реалізуються певними методами;

- характеризують зміст управлінської діяльності.

Виходячи з вищевикладеного, можливо зробити висновок, що під функцією управління слід розуміти зовнішній прояв властивостей об’єкту управління, який характеризується самостійністю, реалізуються певними методами залежно від суб’єкту управління з метою досягнення кінцевого результату.

Існує думка про те, що функцію управління можливо розглядати як складову управлінської діяльності [4, с.40]. Тоді виникає логічне питання щодо складових управлінської діяльності – саме поняття “складова” та визначення складових. Однак, якщо функція, за тим же підходом, є категорією, то постає незрозумілим, як категорія може бути, у той же час, і складовою.

Функції державного управління реалізуються державою у особі відповідних органів, посадових осіб. Характер функцій визначається завданнями, які стоять перед державою в області державного управління у найважливіших сферах суспільного життя. Для виконання завдань органи державного управління мають певні повноваження. Ці повноваження мають державно-владний характер.

Отже, функції державного управління – конкретні види керуючих дій держави у особі відповідних органів, посадових осіб, відмінних одне від одного за предметом, змістом та засобом впливу керуючого суб’єкту на керуємий об’єкт.

Для функцій державного управління характерні наступні ознаки:

- зовнішній прояв властивостей держави;

- здійснюються від імені держави відповідними органами (посадовими особами);

- мають державно-владний, організуючий характер, закріплені у правовій формі.

Функції державного управління доцільно групувати за об’єктним складом – певними сферами суспільних відносин. Якщо об’єктом державного управління постає економіка України, то доцільно виділяти функції державного управління економікою. Якщо об’єктом постає соціальна сфера життєдіяльності, то доцільно виділяти функції державного управління соціальною сферою.

Відповідно до системного підходу дослідження проблем державного управління економікою, залежно від спрямованості впливу функції поділяють на зовнішні та внутрішні. До зовнішніх функцій державного управління економікою належать ті, що відображають вплив на економіку (керуємий об’єкт) органів державного управління: стратегія макроекономічних перетворень, фінансово-економічна політика, зовнішньоекономічна політика, валютне регулювання, регулювання банківської сфери, політика інвестування, кредитна політика, бюджетна політика, податкова політика.

Внутрішні функції відображають характер державного управління економікою, зумовлені організацією державного управління, організаційною побудовою системи органів державного управління, організацією державної служби.

Наступним критерієм поділу функцій є об’єктивність. Так, виділяють об’єктивні функції органу державного управління економікою, які відповідають загальнодержавним завданням та меті загальнополітичних перетворень та суб’єктивні функції – тобто функції конкретних виконавців.

До об’єктивних функцій можливо віднести: забезпечення соціально-економічної політики, здійснення регіональної політики, здійснення структурної політики, бюджетування, оподаткування, кредитування, політика адміністративних перетворень. Зміст об’єктивних функцій частково збігається із змістом зовнішніх, але є ширшим за зовнішні функції тому, що до об’єктивних можливо віднести, частково, внутрішні (наприклад, політику адміністративних перетворень, яка визначає організаційну побудову органів державного управління).

Доцільно також виділення функцій державного управління економікою відповідно основних стадій процесу управління: функція вироблення та прийняття рішень, організації, регулювання, корегування, обліку та контролю.

Функції державного управління економікою можливо виділяти за критерієм стадій інформаційного процесу: функція збору, обробки, аналіз інформації, обміну інформацією, прогнозування, регулювання, координування, стимулювання, обліку та контролю.

Рекомендують також виділяти загальні, спеціальні, допоміжні функції [4, с.40]. До загальних відносяться ті, які об’єктивно притаманні процесу управління та виражають загальні закономірності управління як соціальної категорії. Через ці функції вирішуються найбільш узагальнені завдання управлінської діяльності, які відносяться до усіх суб’єктів та об’єктів управління. Спеціальні – відображають специфічні боки конкретного об’єкту управління. Основою спеціальних функцій є особливості управління державою, підприємством, організацією. Допоміжні призначені для обслуговування процесу управління: діловодство, секретаріат, архівна діяльність, канцелярська діяльність. Аналіз змісту допоміжних функцій дозволяє зробити висновок про те, що їх можливо віднести до загальних за підставою вирішення ними завдань, віднесених до усіх суб’єктів та об’єктів управління.

До загальних функцій можливо віднести: функцію інформаційного забезпечення, прогностичну функцію, прикладну, комунікаційну, функцію контролю.

Функція інформаційного забезпечення складається зі збору, реєстрації, обробки, аналізу інформації. Функція має обслуговуючий характер щодо управлінської діяльності.

Прогностична функція складається у передбаченні суб’єктом управлінської діяльності позитивного або негативного розвитку об’єкту управління залежно від обсягу інформації, якою володіє суб’єкт. Прогноз містить у собі гіпотезу, ймовірність набуття певних результатів. Дія прогностичної функції пов’язана, насамперед, з передбаченням змін у системі органів державного управління, моделюванням поведінки політичних лідерів, прогнозуванням наслідків рішень, що приймаються. За часів авторитарного режиму окремо виділяли функцію планування. План розглядався як орієнтир, спрямованість діяльності. З іншого боку, прогноз також виступає орієнтиром діяльності суб’єкту управління. Між планом і прогнозом (відповідно – між функціями планування і прогнозування) є різниця. Наприклад, Державний бюджет України є планом соціально-економічного розвитку держави на поточний рік. При дотриманні показників бюджету, можливо прогнозувати певний рівень розвитку держави. Планування може бути короткостроковим, середньо- та довгостроковим (залежно від строків планування), залежно від обсягу завдань, які вирішуються, – тактичним, стратегічним. На жаль, функція планування виконується, в основному, для вирішення тактичних завдань (Державний бюджет є прикладом короткострокового, тактичного планування), хоча ринкові перетворення не виключають широке застосування довгострокового, стратегічного планування та прогнозування. Прикладом стратегічного планування є Програма “Україна – 2010”, у якій визначені стратегічні пріоритети соціально-економічного розвитку України на тривалу перспективу, окреслені етапи розвитку [29].

Практика перетворень у демократичних країнах свідчить про надзвичайну важливість планування як функції державного управління. Так, у Франції ще з післявоєнних років застосувалося державне індикативне планування. Його суть складалася з визначення параметрів моделі макроекономічного розвитку. Далі – рахункова палата, спираючись на бухгалтерську звітність центральних органів, розробляла і видавала Національні рахунки – звідну статистичну модель національного продукту, національного доходу та головних балансових взаємозв’язків: видатки – випуск та інше. Уряд корегував цю модель, забезпечував її технічно, фінансово та політично і надавав їй характеру середньострокової економічної політики. Проект програми проходить обговорення на Національних зборах, затверджується Президентом та набуває силу закону. Таких програм-планів Франція здійснила вже 10. Метою перших двох програм було відтворення та структурна перебудова економіки (програми на 1947-1952 рр., 1953-1957 рр.). Наступні – 1958-1961 рр. та 1962-1965 рр. – були спрямовані на вдосконалення загальноекономічних пропорцій. Програми 1966-1970 рр. та 1971-1975 рр ставили за мету концентрацію національного капіталу та посилення міжнародних позицій. Три наступні програми були багатоцільові, з орієнтацією на умови виробництва, які змінюються [30, с.108]. На цьому прикладі чітко видно послідовність, поступовість змін в економіці Франції. Метою кожного плану було здійснення перетворень на певному етапі реформування економіки. Більше того, у 1982 році у Франції був прийнятий Закон про реформу планування, де закладений принцип рекомендуючого планування. Процес планування у Франції включає регіональні плани розвитку, коли надалі заключаються планові угоди між державою та регіонами. Угода передбачає встановлення заходів, які держава та регіон зобов’язуються виконати спільно протягом строку дії плану. Уряд в процесі планування і виконання планів займає активну роль. Так, у 1986 році був виданий закон, який уповноважує уряд приймати заходи економічного та соціального характеру і при цьому мати право виконувати ряд функцій законодавчого органу – Національних зборів.

Деякі автори виділяють окремо функцію керівництва

[4, с.40], маючи на увазі діяльність, спрямовану на виконання вказівок керуючого органу. Діяльність повинна бути закріплена нормативно. Така думка набувала актуальності за умов існування жорсткої ієрархійної підлеглості у системі державного управління за умов авторитарного режиму. Із набуттям країною демократичних рис, прямуванням до ринку більшої ваги набуває управління за змістом і за суттю як те, що містить у собі заходи прямого, безпосереднього, впливу, пов’язаного із процесом вироблення та прийняття рішень, так і непрямого, пов’язаного із пріоритетним застосуванням прогностичної, комунікаційної функцій, функції контролю. При цьому необхідна юридично закріплена регламентація повноважень та обов’язків органів державного управління економікою, окремих посад.

Зміст прикладної функції складається з того, що вироблені управлінські рішення повинні бути виконані шляхом розробки та впровадження механізму виконання рішень. Особливу актуальність щодо доцільності дії прикладної функції набуває вивчення досвіду розробки та впровадження механізму прийняття рішень, який існує у демократичних країнах. Б.Чічерін відмітив, що “старания заменить мировое развитие и опыт веков чем-нибудь новым и небывалым не что иное, как праздные фантазии. …Действительная жизнь, равно как и здравая теория, не придаст этим измышлениям ни малейшей цены” [31, с.59]. Докладно аналіз цього питання проведений при висвітленні проблем функціювання органів державної влади, управління власністю, бюджетним процесом, реструктуризацією економіки.

Зміст комунікаційної функції складається у забезпеченні взаємовідносин як між органами, що здійснюють державне управління, їх окремими підрозділами, так і за межами системи державного управління – взаємозв’язки, ділові контакти з відповідними структурами іноземних держав, їх представниками, ділові контакти з вітчизняними підприємствами, установами, організаціями, можливість використання досвіду державного управління демократичних країн. Слід зауважити, що форма державного правління, стабільність державності, сталість та, у той же час, можливість гнучкого реагування за зміни у зовнішньому середовищі системи державного управління економікою, визначають успіх інвестиційної діяльності у вітчизняну економіку, впливають на пожвавлення зовнішньоекономічних відносин, ефективність макроекономічних перетворень.

За допомогою функції контролю встановлюється ступінь відповідності процесу функціювання об’єкту управління прийнятим управлінським рішенням, виявляються результати впливу суб’єкту на об’єкт, якість виконання управлінських рішень

[4, с.40]. За допомогою контролю визначаються напрямки корегування дії об’єкту управління, способи впливу з метою забезпечення якісного виконання управлінських рішень. Неможливо не погодитись з тією точкою зору, що контроль має вторинний характер, пов’язаний з процесом вироблення та прийняття рішень. У той же час, зауважується, що управлінська діяльність існує незалежно від контролю. Але контроль є однією з функцій системи державного управління, причому безпосередньо пов’язаною із самою системою. Відокремлення дії системи та функції контролю призведе до неякісного управління тому, що неможливо в процесі прийняття рішень врахувати усі чинники, особливо за умов нестабільного зовнішнього середовища, пов’язаної із формуванням нового політичного клімату.

У сучасній системі державного управління функція контролю здійснюється неефективно за причиною недостотнього врахування дії зворотного зв’язку. Про це свідчить надзвичайно висока кількість контролюючих, правоохоронних органів, органів, які здійснюють правозастосовну діяльність – КРУ, податкова міліція та податкова адміністрація, казначейство, Рахункова палата, органи внутрішніх справ, СБУ. Стан кримінального законодавства за причиною недостатнього врахування реалій сучасного життя не дозволяє їм ефективно здійснювати свої службові обв’язки. Що стосується системи органів виконавчої влади, то, наприклад, у переліку функціональних обов’язків підрозділів місцевих органів влади практично відсутня функція контролю за прийняттям та виконанням рішень. Як правило, цей обов’язок покладений на орган вищого рівня, або на орган з делегованими повноваженнями – Рахункову палату, казначейство, фінансовий відділ (управління) у райдержадміністарції (облдержадміністрації). Це не сприяє якості виконання ними же розроблених рішень.

Критерієм виділення спеціальних функцій може бути наявність певних властивостей органам державного управління окремою сферою суспільних відносин. Спеціальні функції відображають особливості та умови управління сферами: фінансово-економічною, виробничою, зовнішньоекономічною, соціальною, сферою правоохоронної діяльності та інше. Вони закріплені за конкретним суб’єктом у нормативних актах, що визначають компетенцію органу державного управління. Наприклад,  Указ Президента України “Про загальне положення про Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади ”(затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 року №179/96) закріплені права та обв’язки міністерства як центрального органа виконавчої влади;  Постанова Кабінету Міністрів України “Про розподіл функціональних повноважень між Прем’єр-міністром України, Першим віце-прем’єр-міністром України, віце-прем’єр-міністрами України та Міністром Кабінету Міністрів України” від 9 жовтня 1997 року №1134; в Указі Президента України “Про затвердження Положення про Адміністрацію Президента України” від 19 лютого 1997 року №159/97; у Постанові Верховної Ради України “Тимчасове положення про Фонд державного майна України” [32,33,34,35].

Спеціальні функції можуть здійснюватись відповідними ланками структури певного апарату управління. Так, Постановою Верховної Ради України від 8 червня 1996 р. N 617 затверджено Типове положення про управління економіки районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації; [36] Указом Президента України “Про Державне казначейство України” від 27 квітня 1995 року N 335/95 обгрунтовані засади дії казначейства [37]; у Постанові Верховної Ради України від 18 лютого 1993 року №129 “Про затвердження Положення про Міністерство закордонних справ України та кількісного складу його колегії” та в Указі Президента України “Про Положення про Міністерство промислової політики України” від 1 грудня 1997 року

№ 1321/97 закріплені відповідні повноваження цих галузевих органів виконавчої влади [38, 39].

У Положенні про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи (затверджено Указом Президента України від 2 жовтня 1997 року №1089/97) [40] зазначено, що у побудові структур органів виконавчої влади повинен бути дотриманий функціональний а не галузевий принцип. Однак, сама структура органів виконавчої влади – система міністерств та відомств – побудована за галузевим принципом і тому доцільно запропонувати дотримуватись функціонального принципу у побудові не тільки усередині міністерств, а самої системи міністерств.

До спеціальних функцій державного управління економікою можливо віднести також ті, які притаманні тільки цій сфері суспільних відносин: бюджетування, ліцензування, підприємництво, кредитування, інвестування, виробництво, фінансування, взаєморозрахунки та інше.