§3. Принципи державного управління економікою

Сукупність принципів державного управління складають гносеологічну систему, яка дозволяє зрозуміти науку державного управління. Звідси – основним завданням науки управління є дослідження, пізнання та практичне впровадження принципів. Що стосується державного управління економікою, то його основними завданнями є вивчення та практичне застосування принципів розвитку управлінських відносин між керівним та керуємим об’єктами, різноманітних форм їх проявлення при визначенні цілей, розробці стратегічних напрямків розвитку та відповідних тактичних планів, створенні необхідних умов для функціювання економіки.

Принципи державного управління об’єктивні, не залежать від волевиявлення та побажань окремих особистостей. Однак, їх неможливо вважати абсолютною істиною. Вони є інструментом впливу керівного суб’єкту на керуємий об’єкт. Принципи державного управління спираються на діалектичний закон розвитку. Із зміною форм державного устрою змінюються, трансформуються принципи, методи, форми управління.

Засновник наукової організації праці А.Файоль зазначав, що число принципів необмежене. “Всякое правило, всякое административное средство, укрепляющее социальное образование или облегчающее его отправление, занимает свое место среди принципов, во всяком случае на все то время, пока опыт утверждает его в этом высоком звании. Изменение положения вещей может повлечь за собой изменение правил, вызванных к жизни этим положением.”[1, с.69]. Стосовно наукової організації праці Файоль запропонував 14 принципів управління, що розцінюються як узагальнююче явище[1, с.69].

Принципи державного управління універсальні, їх можливо застосовувати для впливу на будь-який об’єкт – певну сферу суспільних відносин: економічну, соціальну, гуманітарну, наукову, технічну. Згідно системного підходу кожну сферу можливо розглядати як систему з відповідними взаємозв’язками між певними підсистемами та елементами.

Принцип державного управління розглядають як закономірність, як відносини або взаємозв’язок суспільно-політичної природи та інших груп елементів державного управління, що виражено у вигляді певного наукового положення, закріпленого правом. Принцип застосовується у теоретичній та практичній діяльності людей по управлінню [27, с.]. З цього визначення можливо зробити висновок про існування таких ознак державного управління, незалежних одне від одного: закономірність, існування відносин та взаємозв’язок. Отже, державне управління можливо розглядати як закономірність. У той же час воно виступає як відносини або взаємозв’язки. Виникає питання щодо доцільності такого тримірного уявлення про державне управління, кожна сторона якої існує відокремлено одна від одної. З таким визначенням неможливо погодитись тому, що неврахованою залишається основа принципів – діалектичний закон розвитку.

Тому, з нашої точки зору, принципом державного управління можливо назвати об’єктивні, універсальні, необхідні закономірності взаємовідносин між суб’єктом та об’єктом управління, причому взаємовідносини змінюються відповідно до змін форм державного устрою. Звідси, принцип державного управління економікою – об’єктивні, універсальні, необхідні закономірності взаємовідносин між керівним суб’єктом державного управління економікою та економічною в цілому та її структурними елементами, причому взаємовідносини мають характер, відповідний до діючої форми державного устрою.

Першою засадою систематизації принципів є виділення закономірностей, притаманних державному управлінню економікою в цілому, а також закономірностей, притаманних кожному структурному елементу економіки. У першому випадку мова йде про загальносистемні принципи, у другому – про специфічні.

Другою засадою систематизації є закономірності, відносини, взаємозв’язки між елементами державного управління, тобто онтологічний аспект принципів державного управління. У цьому випадку виділяють структурні принципи державного управління [27, с.192]. Аналіз цієї засади дозволяє зробити висновок щодо близькості її змісту універсальному загальносистемному принципу державного управління. Принцип універсальності може означати притаманність державному управлінню у різних формах державного устрою одних і тих же структурних елементів – цілей, завдань, структури, кадрів, технологій, ресурсів. Однак, необхідно враховувати, що з одних і тих же структурних елементів можливо створити різні структури з різною соціальною спрямованістю. Наприклад, одні й тіж структурні елементи державного управління складають структуру тоталітарного, авторитарного, демократичного державного режимів або автократичного, ліберального, демократичного стилей управління. З цієї точки зору структуризація принципів за онтологічною ознакою доцільна і має сенс.

Виділяють третю засаду систематизації – в залежності від аспектів спеціалізованої господарсько-управлінської діяльності

[27, с.197]. Однак, докладний аналіз змісту цієї засади дозволяє зробити висновок щодо її тотожності із специфічними принципами першої засади поділу принципів (виділення закономірностей, притаманних кожному структурному елементу економіки).

До загальносистемних принципів можливо віднести: об’єктивність, універсальність, демократизм, законність, розподіл влад, делегування повноважень, соціальну спрямованість, принцип оптимізації управління, конкуренції, принцип комплексності, керованості, контрольованості, публічності.

Першим є принцип об’єктивності. Він означає дію керівної та керуємої систем на засадах об’єктивних законів і виражає залежність державного управління економікою від характеру та закономірностей розвитку суспільства, структурних елементів економіки, які виступають керуємими об’єктами; загальносуспільних цілей розвитку; засобів та ресурсів, що використовуються в управлінні. Причинами порушення цього принципу можуть бути суб’єктивістські, волюнтаристські відхилення від природних та суспільних закономірностей. Звідси – несприйняття державно-управлінського впливу, гальмування розвитку економіки, або формування неякісних процесів усередині неї. Прикладом є суспільно-політичний устрій Радянського Союзу із превалюванням владного впливу політичної більшості, коли практично ігнорувалися особливості розвитку кожної адміністративно-територіальної одиниці, а пріоритет віддавався загальнодержавним потребам. Як наслідок – формування структурно деформованої економіки як у територіальному, так і у галузевому аспектах.

Принцип демократизму притаманний державному управлінню взагалі та державному управлінню економікою, зокрема. Він відображений у Конституції України (ст. 5) та означає відтворення народовладдя у державному управлінні. Цей принцип потребує встановлення глибокої та постійної взаємозалежності між суспільством та державою – між усіма сферами суспільних відносин та структурними елементами системи державного управління. На практиці він відображається у проведенні референдумів, виборчих кампаній та передбачає функціювання системи державного управління на основі інтересів та потреб громадян. На задоволення інтересів та потреб громадян у демократичному суспільстві спрямована дія органів, які здійснюють державне управління. У той же час, ці інтереси та потреби, мета життєдіяльності суспільства, а також відповідні повноваження органів повинні бути нормативно врегульовані. Насамперед, нормативно визначеними та врегульованими повинні бути цілі, принципи, функції державного управління, стратегічні пріоритети розвитку усієї системи державного управління згідно Конституції, а також структура відповідних органів.

Таким чином і принцип законності займає чільне місце серед принципів державного управління. Дія принципу є основою правової держави і означає, що функціювання державного управління взагалі та державного управління економікою, зокрема, засноване на законі та складається з практичної реалізації закону; зміни у структурі органів, що здійснюють державне управління, повинні мати правову основу, проводитись відповідно змінам суспільно-політичних пріоритетів та стратегії розвитку держави; законотворча діяльність повинна бути впорядкованою; діяльність державних службовців заснована на чіткому дотриманні закону.

Принцип розподілу влад логічно витікає з принципів демократизму та законності. Він означає, що правотворча, правозастосовна діяльність, контроль за виконанням законів повинні бути скоординовані, збалансовані, розділені за допомогою системи утримань та противаг. Часто цей принцип тлумачиться та впроваджується у практику державного управління шляхом розробки організаційної структури органів державного управління та визначенням, окресленням низки повноважень кожного органу державної влади та управління. Це надзвичайно важливо, але реальна дія принципу розподілу влад означає забезпечення та гарантування приналежності влади народові, означає також і те, що жодна з гілок влади не зможе узурпувати владу і, таким чином, призвести до деформації суспільно-політичного устрою.

Принцип делегування повноважень логічно витікає з принципу розподілу влад. Його суть постає в тому, що органи, які здійснюють державне управління, мають певні повноваження, відповідні до їх функціонального призначення. При цьому повинен дотримуватись принцип розподілу влад: законодавчий орган видає закони, створює нормативне поле ринковим перетворенням; органи виконавчої влади здійснюють впровадження законів; органи судової влади контролюють дотримання законності. Втім жодна з гілок влади не має пріоритету перед іншою, повноваження розподіляються таким чином, щоб дійсно існувала система утримань та противаг у державному управлінні взагалі та економікою, зокрема.

Принцип соціальної спрямованості означає пріоритетність соціальних інтересів над загальнодержавними. Існування принципу зумовлене відповідною соціальною орієнтацією держави (ст.1 Конституції України). Принцип соціальної спрямованості означає не тільки пріоритетність врахування суспільних інтересів, але й рівність відповідальності громадян перед законом незалежно від їх соціального або майнового статусу. Дія принципу зумовлює надання більшої самостійності у вирішенні питань соціально-економічного розвитку органам місцевого самоврядування. Останні глибше володіють питаннями щодо вирішення проблем територіального розвитку, ніж органи, які здійснюють державне управління на державному рівні. Органи місцевого самоврядування постають демократичною інституцією: склад Ради народних депутатів обирає населення окремої території (територіальна громада).

Принцип оптимізації управління є однією з основних умов розвитку економіки, гарантом її ефективної діяльності. Оптимізація не завжди веде до ускладнення системи, але характеризується пошуками якісно нових шляхів та раціоналізації структури. Принцип оптимізації об’єктивно витікає з характеру державного управління, яке, поряд з керуючим впливом на економіку, саме є складною, динамічною системою, що розвивається. Усередині системи державного управління існують суттєві протиріччя: – консерватизм парламенту і динамічність організації виконавчої влади; пріоритет у прийнятті управлінських рішень органами виконавчої влади і необхідність розширення повноважень щодо прийняття рішень органами місцевого самоврядування; порівняна розвиненість гілок законодавчої і виконавчої влад, відповідних організаційних структур та, з іншого боку, кризовий стан судової влади, зумовлений багатьма чинниками, найістотнішим з яких є необхідність реформування органів судової влади відповідно до демократичних перетворень суспільно-політичного життя та правових засад міжнародних норм і стандартів. Оптимізація управління дозволяє вдосконалювати структуру керуємого об’єкту, підвищує його функціональні можливості, що веде до нівелювання негативних процесів усередині системи – будь то система державного управління в цілому або державне управління економікою, зокрема. Що стосується принципу оптимізації державного управління економікою, то він зумовлює необхідність скорочення рівнів державного управління, забезпечення паритету у розподілі повноважень між галузевими та територіальними структурами органів державного управління, узгодженості дій законодавчої та виконавчої гілок влад, відповідності судової системи соціально-політичним змінам у суспільстві, її незалежності.

Сутність принципу конкуренції означає прирівняність різноякісних носіїв різних витрат управлінської праці. Ринкова орієнтація передбачає існування конкуренції між суб’єктами господарювання з метою забезпечення якісного розвитку економіки. Організаційну структуру державного управління можливо сформувати оптимально за умов забезпечення функціювання відповідних структурних одиниць на засадах конкуренції. Сучасний механізм формування структури державного управління передбачає побудування її “зверху”, за ініціюванням органів, які здійснюють державне управління на державному рівні. За таких умов складно уникнути дублювання певних управлінських функцій.

Інститут місцевого самоврядування виступає своєрідною “противагою” системі органів виконавчої влади. З цих позицій інститут місцевого самоврядування виступає своєрідним конкурентом, причому таким, у якого, на цей час, практично відсутні важелі впливу окрім задекларованого представницького мандату.

Крім конкуренції на рівні “система органів виконавчої влади” – “органи місцевого самоврядування”, може існувати конкуренція усередині системи органів виконавчої влади. Критерієм ефективності конкуренції може бути якісність процесу прийняття управлінських рішень. Так, наприклад, якщо державні адміністрації на рівні регіону більш ефективно та оперативно вирішують проблеми регіонального розвитку, навряд буде доцільним створення відповідних структур на вищому рівні. Це призведе до скорочення управлінського апарату, усунення дублювання повноважень. Наприклад, аналіз організаційної структури управління Дергачівської районної державної адміністрації (Харківська

область) показав, що у подвійному або потрійному підпорядкуванні знаходяться 14 з 17 підрозділів адміністрації. У той же час зовсім відсутні такі структури, які відповідали б за впровадження політики ринкових перетворень – формування фондового ринку, здійснення стратегічного планування, контроль за інвестиційною діяльністю. Якщо б система державного управління діяла на засадах конкуренції, такий характер підпорядкування був би усунений завдяки ефективному виконанню відповідних повноважень лише одним органом державного управління.

Принцип комплексності нерозривно пов’язаний із принципом оптимізації управління та конкуренції і означає, що дія системи органів державного управління спрямована на виконання єдиної мети – побудову демократичної незалежної держави. Кожний орган державного управління займає своє чільне місце в системі, виконує відповідні завдання та функції. Причому жоден з органів не може діяти сам по собі, а уся система органів складається з відповідних структур, що мають тільки їм притаманні властивості і, у той же час, властивості, що притаманні усій системі органів державного управління.

Необхідність існування принципів керованості та контрольованості грунтується на владному характері державного управління взагалі та державного управління економікою, зокрема. Керованість і контрольованість означає можливість органів державного управління здійснювати владні повноваження щодо управління економікою України за допомогою відповідних важелів. Дія цього принципу приводить до необхідності вирішення проблеми сполучення централізації та децентралізації управління – оптимізації взаємовідносин між центральними та регіональними органами державного управління; між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Принцип публічності державного управління означає:

[27, с.197].

- доступність державного управління для громадян, що пов’язане зі здійсненням кадрової політики щодо органів державної влади та місцевого самоврядування;

- відкритість, прозорість функціювання органів державної влади, місцевого самоврядування, що проявляється у можливості здійснення громадського контролю за їх діяльністю, у тому числі через органи масової інформації;

- судовий контроль за забезпеченням в процесі державного управління конституційно закріплених інтересів суспільства, прав та свобод громадян.

Якщо природа державного управління економікою відображається у загальносистемних принципах, які впливають на усі структурні елементи економіки, то усередині кожного структурного елементу повинні діяти специфічні закономірності та взаємозв’язки, які надають цим елементам впорядковану структуру.

У державному управлінні економікою можливо виділити структурні елементи залежно від певних підходів: якщо основу структуризації складає галузевий підхід, то в економіці можливо виділити окремі структурні елементи – галузі народного господарства; якщо основу структуризації складає територіальний підхід – окремі регіони, райони, територіальні утворення (адміністративно-територіальні одиниці).

Існує також думка щодо доцільності виділення підсистем державного управління за функціональним принципом

[27, с.198]: підсистема кадрів, інформаційного забезпечення, технологій державного управління.

Що стосується специфічних принципів, то при галузевому підході до структурування державного управління економікою, наприклад, при здійсненні державного управління машинобудуванням можливо виділити наступні принципи: рентабельність виробництва, антимонопольне регулювання, захист від недобросовісної конкуренції, гнучкість, оперативність реагування на зміни зовнішнього середовища та ряд інших. При здійсненні державного управління фондовим ринком специфічними принципами є невтручання у комерційну таємницю, опосередковане регулювання (шляхом пріоритетного використання нормативних важелів впливу), правова захищеність фондових операцій.

У випадку виділення підсистем державного управління за функціональною ознакою специфічними принципами є принцип державної служби, інформаційного забезпечення, технологізації державного управління, адміністративного процесу та ряд інших.

Крім загальносистемних та специфічних, виділяють також низку структурних принципів: структурно-цільові, структурно-функ­ціональні, структурно-організаційні, структурно-проце­су­аль­ні.

Структурно-цільовим принципам надано пріоритет, вони пов’язані з існуванням “дерева цілей” державного управління. Структурно-функціональні характеризують закономірності, відносини та взаємозв’язки між елементами функціональної структури економіки. Структурно-організаційні пов’язані із закономірностями побудови організаційної структури державного управління економікою. Структурно-процесуальні відображають закономірності, відносини та взаємозв’язки ефективної управлінської діяльності органів державного управління економікою.

До структурно-цільових принципів державного управління економікою можна віднести:

- принцип узгодженості цілей державного управління усіх структурних елементів економіки та підсистем самої системи державного управління. Це означає, що цілі дії відповідних органів державного управління повинні бути узгоджені та відповідати єдиній меті – побудування демократичної незалежної держави. З іншого боку, дія структурних елементів економіки повинна відповідати цілям керуючих органів та бути спрямована на забезпечення виконання єдиної мети;

- принцип взаємодоповнення цілей; він означає, що цілі органів державного управління повинні доповнювати одне одного. Наприклад, метою функціювання органів місцевого самоврядування є зростання життєвого рівня населення. Ця мета може бути виконана, якщо органи виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях зможуть створити умови для підвищення рівня соціально-економічного розвитку певної адміністративно-територіальної одиниці, якщо буде досягнуто високий рівень соціально-економічного розвитку регіону, міста, села, селища. У свою чергу, ця мета не може бути виконана, якщо не буде відповідного законодавчого забезпечення здійснення процесу державного управління на усіх рівнях. Процес впровадження норм права повинен бути контрольованим з боку органів судової влади;

- принцип підпорядкованості локальних цілей загальнодержавним, стратегічним;

- принцип послідовності руху по досягненню усієї сукупності цілей, перетворення результатів реалізації одних цілей у джерела інших. Наприклад, для реалізації цілі підвищення соціально-економічного рівня розвитку адміністративно-територіальної одиниці органи виконавчої влади повинні досягти ряд цілей: вдосконалити, оптимізувати організаційну структуру управління адміністративно-територіальною одиницею; структурувати економіку адміністративно-територіальної одиниці з метою визначення прибуткових виробництв та підприємств-банкрутів; здійснити заходи щодо поліпшення стану управлінських кадрів та інше;

- забезпечення виконання певних цілей відповідними функціями.

До структурно-функціональних принципів державного управління економікою можливо віднести:

- принцип диференціації та фіксування функцій шляхом видання правових норм, нормативного закріплення управлінських функцій у компетенції органів державної влади;

- принцип концентрації, що зумовлює необхідність надання певному органу повного обсягу управлінських функцій та відповідних ресурсів для якісного здійснення своїх повноважень;

- принцип комбінування, спрямований на недопущення дублювання та паралелізму виконання функцій;

- принцип відповідності управлінського впливу, який означає відповідність управлінського впливу реальним потребам підсистем державного управління.

Виділяють також принципи сумісності та принцип достатньої різноманітності. Перший означає сумісність однопорядкових управлінських функцій у межах компетенції одного органу, а також сумісність управлінських функцій цього органу з управлінськими функціями інших органів у межах системи державного управління. Другий – що управлінські функції, які виконуються певною підсистемою державного управління, відповідають його потребам. Зміст принципу сумісності певним чином співпадає з принципом концентрації, а принципу різноманітності – з принципом відповідності, хоча до їх складу не включений принцип, який відображає засади впливу керівного суб’єкту на керуємий об’єкт. Тому доцільним буде доповнення структурно-функціо­наль­них принципів принципом найменшого впливу. Його застосування дозволяє розподіляти ресурси та резерви державного управління відповідно меті управління, поставленим завданням.

Серед структурно-організаційних виділяють такі принципи [27, с.198]:

- єдності системи державної влади, що забезпечує цілісність, узгодженість та дієвість державно-управлінських процесів;

- територіально-галузевий, що зумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва та обслуговування, сфери суспільної життєдіяльності;

- багатоманітності організаційних зв’язків, що розкриває вертикальні та горизонтальні організаційні взаємозв’язки між органами державного управління;

- сполучення колегіальності та єдиноначальності, зумовлене специфікою організаційної побудови та порядком діяльності окремих органів державного управління.

Наступний принцип називають лінійно-функціональним. Враховуючи ознаки державного управління та його спрямованість на побудування демократичної незалежної держави на ринкових засадах, пріоритет лінійного принципу не буде повністю відповідати потребам державного будівництва. За цих обставин, пріоритетним є функціональний принцип побудування системи органів державного управління економікою тим більше, що це відповідає загальносистемному принципу розподілу влад. Тобто на державному рівні доцільна функціональна побудова органів державної влади. Що стосується лінійного принципу, то побудування органів державного управління може бути здійснено на цій засаді лише на рівні невеличкого селища, села – у тій ланці державного управління, де обсяг управлінських робіт невеликий, а для прийняття управлінських рішень потрібно мати порівняно невеликий обсяг інформації.

До структурно-процесуальних принципів можливо віднести:

- принцип відповідності елементів управлінської діяльності органам державного управління. До елементів, як правило, відносять: методи, форми, стадії управлінської діяльності. Перелік можливо доповнити такими елементами як цілі, завдання, функції;

- принцип конкретизації управлінської діяльності та особистої відповідальності за її результати, що проявляється у персоніфікації управлінських рішень та контролі за їх здійсненням;

- стимулювання раціональної та ефективної управлінської діяльності, що проявляється у комплексі моральних та матеріальних засобів стимулювання.

Принципи діють як певні тенденції, напрямки, надають діяльності цілеспрямований характер. Раціональне та дієве застосування принципів державного управління економікою передбачають досягнення узгодженості, цілеспрямованості, надійного зв’язку між підсистемами системи державного управління взагалі та державного управління економікою, зокрема.

Таке застосування можливе за умов:

- постійного та глибокого дослідження закономірностей, відносин та взаємозв’язків між органами державного управління;

- на основі постійного вдосконалення механізму застосування принципів, що означає створення такої організаційної структури державного управління, яка була б спроможна гнучко реагувати на зміни зовнішнього середовища, відповідно тим процесам, які відбуваються у суспільстві. Причому взаємовідносини між організаційною структурою та процесами взаємне: як організаційна структура впливає на керованість суспільним розвитком, так і суспільний розвиток впливає на організаційну структуру. Тобто зв’язки діють як у прямому, так і у зворотному напрямках;

- стимулювання практичної реалізації принципів державного управління економікою на державному рівні.

Джерелом розвитку тих явищ, що відбиваються у принципах, є системні протиріччя. В процесі розвитку відбувається заперечення одних сторін проявлення принципів та становлення інших. За різних обставин, під впливом багатьох чинників, один і той же принцип може себе проявляти по-різному. Тому визначення та застосування принципів повинно робитися з врахуванням часу та місця дії відповідного управлінського процесу. Існує також потреба у грамотному застосуванні принципів, що веде за собою проблему підготовки та перепідготовки управлінських кадрів. Причому підготовка кадрів повинна робитися з врахуванням реалій практики державного управління, інакше буде втрачена регулююча роль принципів.

Принципи державного управління економікою взаємопов’язані між собою і тому надзвичайно важливе їх комплексне, системне застосування у взаємозв’язку та взаємозалежності одне від одного. Таким чином, раціональне застосування принципів державного управління економікою означає знання одиничного прояву кожного принципу державного управління, специфічного прояву окремих груп принципів та загального прояву системи принципів державного управління економікою. Причому критерієм ефективності застосування принципів є досягнення системності державного управління економікою та комплексний розвиток економіки.