6.2. Обязанности государственного служащего

Обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина, главным образом, с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственными служащими своих обязанностей, а также нарушение ими правил установленных административных процедур являются основаниями возникновения их конфликтов с гражданами.

Федеральное законодательство о государственной службе устанавливает лишь основные обязанности государственных служащих. Законодательство субъектов РФ о государственной службе, практически без нововведений, определяет в региональных законодательных актах основные обязанности государственного служащего. Вместе с тем специальные законы и иные нормативные акты устанавливают для отдельных категорий государственных служащих особые обязанности и порядок их исполнения. Конкретные обязанности государственного служащего по занимаемой должности определяются должностной инструкцией, порядок разработки и утверждения которой устанавливается в каждом конк-

 См., например: Комаровский В. С., Тимофеева Л. Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // ГиП. 1997. № 10. С. 5—15; Шаф-хаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. М., 2000.

>>>41>>>

ретном случае руководителями государственных органов. В некоторых федеральных законах имеются и дополнительные положения, касающиеся исполнения должностных обязанностей. Например, п. 3 ст. 17 ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" определяет, что исполнением сотрудником таможенного органа своих должностных обязанностей также являются:

— участие в сборах, учениях, соревнованиях и других служебных мероприятиях, проводимых в соответствии с планами, утвержденными начальником таможенного органа;

— действия по защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности, а также обеспечение собственной безопасности в связи с исполнением должностных обязанностей;

— нахождение в положении заложника в связи с исполнением должностных обязанностей;

— следование к месту службы и обратно, нахождение в служебной командировке;

— нахождение на лечении, следование к месту лечения и обратно.

Круг общих (основных) обязанностей государственного служащего сводится к следующему.

1. Обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции Российской Федерации, реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий. В отмененном в январе 2000 г. Положении о Федеральной государственной службе эта обязанность сформулирована несколько иначе: обязанность не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, а также приводящих к подрыву авторитета государственной службы. Государственный служащий органически связан с государством. Поэтому государственные служащие имеют специфические требования по отношению к самому государству: не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государственной службы, не принимать участие в забастовках, а также иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов.

Один из аспектов этой обязанности состоит в том, что государственные служащие должны воздерживаться не только от действий или выступлений, но и от высказываний, которые могут повредить государственной службе или нанести ущерб государственному органу или создать впечатление, что государственные служащие не соблюдают или действуют вопреки интересам государства и общества.

>>>42>>>

Обязанность не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, модифицируется в зависимости от занимаемой государственным служащим должности. Так, несовместимы с государственной должностью министра публичные заявления о неправильной политике правительства, публичная критика министра руководителем департамента, иного структурного подразделения министерства и т. д. И наоборот, такого рода заявления и критика вполне правомерны со стороны сотрудников, подпадающих под действие режима частного права (т. е. работающих по трудовому договору).

Государственный служащий не имеет права использовать свои служебные обязанности, авторитет государственной службы и знание документов для того, чтобы критиковать деятельность государственных органов и их должностных лиц. Государственный служащий не вправе критиковать своего руководителя, государственный орган, в котором он служит по вопросам политики, которую должен проводить государственный орган и должностные лица. Если государственный служащий не согласен с проводимой политикой, он должен подать в отставку.

Перечень основных принципов государственной службы не включает принципа гласности. Поэтому, видимо, государственный служащий не имеет права апелляции к прессе, так как информацию вправе давать только уполномоченные на это государственные служащие. По поводу деятельности, недостатков, упущений или злоупотреблений по службе в деятельности соответствующего государственного органа государственным служащим может быть рекомендовано обращаться в вышестоящие органы, к вышестоящим руководителям, включая Правительство РФ.

Государственные служащие не имеют права участвовать в политических акциях. В случае выдвижения кандидатами в депутаты Федерального Собрания или законодательного собрания субъекта РФ им должен предоставляться отпуск за свой счет на весь срок выборной кампании.

2. Добросовестное исполнение должностных обязанностей; соблюдение установленных в государственном органе правил внутреннего распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнение должностных инструкций. Законодательство России, а также должностные инструкции устанавливают конкретные функции и полномочия государственных служащих. Невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных полномочий и обязанностей может быть рассмотрено как должностной

>>>43>>>

проступок, а в некоторых случаях и как уголовное преступление (ст. 293 Уголовного кодекса РФ).

Законодательство о государственной службе предусматривает, что государственный служащий обязан осуществлять предоставленные ему права и возложенные на него обязанности исключительно в пределах, которые установлены для него по занимаемой должности. Это требование обязывает государственного служащего иметь совершенно точные представления об объеме и границах полномочий по своей должности.

Нормативными актами установлены правила соподчинения между государственными должностями, соблюдение которых также охватывается обязанностью государственного служащего осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями.

Обязанность государственного служащего осуществлять полномочия неразрывно связана с другим требованием — соблюдения установленного в государственном органе служебного распорядка, т. е. установленного режима служебного времени, порядка исполнения обязанностей и т. д. Выполнение обязанностей по определенной государственной должности с соблюдением установленного в государственном органе распорядка и означает выполнение полномочий государственного служащего данного государственного органа. Государственный служащий обязан присутствовать на своем рабочем месте в течение всего рабочего дня, установленного законодательством. Он не может по собственному желанию прервать работу за исключением законных случаев (отпуск, разрешение на отсутствие и др.). В некоторых государственных органах для отдельных категорий государственных служащих устанавливаются особые условия продолжительности служебного времени. Например, Приказом Федеральной службы безопасности РФ от 11 января 2000 г. № 10 был утвержден Перечень мероприятий, которые проводятся при необходимости без ограничения общей продолжительности еженедельного служебного времени военнослужащих органов федеральной службы безопасности, проходящих военную службу по контракту (мероприятия по освобождению заложников, пресечению актов терроризма и локализации массовых беспорядков, служебные командировки, участие в проведении миротворческих операций и др.).

Государственные служащие получают от государства полномочия для обеспечения прав и свобод граждан, осуществления

 См.: РГ. 2000. 17 февр.

>>>44>>>

служебных обязанностей в целях обеспечения публичных интересов. Поэтому если государственный служащий использует предоставленные ему полномочия в иных целях или выходит за пределы предоставленных ему прав, то его действия могут быть квалифицированы как должностной проступок, как административное правонарушение или как уголовное преступление. Например, если должностное лицо осуществляет свое действительное или предполагаемое право самовольно и без причинения существенного вреда, то эти действия образуют состав административного проступка — самоуправства (ст. 19.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Если самоуправные действия должностного лица, т. е. самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку совершения каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, причинили существенный вред гражданам, государственным или общественным интересам, то такого рода деяние может квалифицироваться в качестве уголовного преступления (ст. 320 Уголовного кодекса РФ).

Превышение должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок. Если превышение служебных полномочий причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам или интересам граждан, то оно образует состав уголовного преступления (ст. 286 Уголовного кодекса РФ).

Под превышением служебных полномочий имеется в виду умышленное совершение государственным служащим действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему по должности законом (уставом, положением, инструкцией, приказом и т. д.). Статья 286 Уголовного кодекса РФ под превышением должностных полномочий устанавливает совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Уголовное законодательство предусматривает наряду с общим составом превышения власти или служебных полномочий некоторые его специальные виды. Например, установлена уголовная ответственность должностных лиц, производящих дознание или предварительное следствие, за привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 Уголовного кодекса РФ), за совершение действий, заключающихся в принуждении к даче показаний (ст. 302 Уголовного кодекса РФ), фальсификации доказательств (ст. 303

>>>45>>>

Уголовного кодекса РФ), начальников или должностных лиц, военнослужащих за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий и халатность (ст. 285—286, 293 Уголовного кодекса РФ).

Государственные и муниципальные служащие, не являющиеся должностными лицами (примечание к ст. 285 Уголовного кодекса РФ), могут быть привлечены к уголовной ответственности за присвоение ими полномочий должностного лица и совершение ими в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций (ст. 288 Уголовного кодекса РФ). В соответствии со ст. 292 Уголовного кодекса РФ внесение государственными или муниципальными служащими, не являющимися должностными лицами, заведомо ложных сведений в официальные документы, а равно внесение ими в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (служебный подлог), преследуется в уголовном порядке.

3. Обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан. Государственные служащие обязаны признавать права и свободы граждан, обеспечивать и защищать их законные интересы. Осуществление этой обязанности государственными служащими обеспечивает стабильность общественных отношений, соблюдение режима законности, гарантирует общий правопорядок. Ибо если права и законные интересы граждан защищены государством (государственными служащими), то одна из важнейших государственных задач считается выполненной.

4. Исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных. Так как государственная служба основана на принципе иерархической подчиненности, государственные служащие обязаны исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением явно незаконных, т. е. когда исполнение распоряжения является административным либо уголовно наказуемым деянием (п. 4 ст. 14 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации").

Однако на практике и в теоретических исследованиях ставится вопрос: каковы пределы обязанности выполнять приказы руководителей? Государственный служащий обязан исполнять все общие инструкции, указания, письменные или устные индиви-

>>>46>>>

дуальные приказы начальников, находящихся на более высокой ступени иерархической должностной лестницы. Он может представить свои замечания руководителю до исполнения, но при оставлении приказа в силе он обязан его исполнить под угрозой применения дисциплинарных санкций.

Однако все распоряжения государственный служащий исполняет под личную ответственность. Поэтому, получив для исполнения распоряжение, государственный служащий обязан оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам.

Законодательство о государственной службе устанавливает, что государственный служащий обязан, если существует хоть малейшее сомнение относительно правомерности полученного для исполнения распоряжения, незамедлительно сообщить об этом в письменной форме как своему непосредственному руководителю, так и руководителю, давшему распоряжение. Условием правомерности исполнения распоряжения будет в данном случае письменное подтверждение данного распоряжения вышестоящим по должности руководителем. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", устанавливая примерно такое же правило исполнения государственным служащим распоряжения, определяет, что ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

5. Поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных обязанностей.

Поступая на государственную службу, государственный служащий должен быть готов к качественному исполнению служебных функций и должностных обязанностей. С точки зрения деловых качеств, он обязан отвечать тем требованиям, которые вытекают из предназначения и содержания занимаемой должности. Теоретическое и практическое образование является служебной обязанностью всех государственных служащих. Как правило, профессиональная подготовка требуется для присвоения квалификационного разряда, получения классного чина, ранга или специального звания.

В течение прохождения службы, как правило, государственные служащие исполняют в рамках одного и того же органа различные по своей значимости и профессиональным требованиям функции. Государственный служащий повышается в должности, ему приходится исполнять более сложные служебные обязанности. С другой стороны, происходит эволюция самих профессий: одни профессии исчезают, другие появляются, меняется и их содер-

>>>47>>>

жание. В связи с этим необходимо постоянное обновление профессиональных знаний, а подготовка и переподготовка государственных служащих становится их обязанностью.

Отсутствие образования, опыта и соответствующей квалификации, как правило, является субъективным фактором, свидетельствующим о фактической невозможности исполнения либо ненадлежащего исполнения обязанностей по службе.

6. Соблюдение норм служебной этики. Занятие гражданином государственной должности предполагает, что субъективно этот гражданин имеет моральное право занять данную должность, т. е. он обладает не только профессиональными качествами, но и положительно характеризуется с моральной стороны, имеет развитое чувство честности, долга, совести, ответственности. Поэтому требование о соблюдении государственным служащим норм служебной этики и установленного в государственном органе служебного распорядка является очень важным.

Государственный служащий должен самоотверженно выполнять свой профессиональный долг. Он должен исполнять свои служебные обязанности бескорыстно и добросовестно, беспристрастно и справедливо, принимать во внимание интересы не только одной личности, но и всего общества (публичные интересы).

Государственный служащий своим поведением обязан демонстрировать приверженность общественному строю в духе Конституции РФ и конституционных законов и выступать за их выполнение. Во всех отношениях и общественных контактах государственный служащий обязан соблюдать ту степень сдержанности и аккуратности, которые диктуются его служебным положением по отношению к обществу и обязанностям государственного органа, в котором он служит.

7. Хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Правовой режим государственной тайны устанавливается законами Российской Федерации от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (в ред. ФЗ от 6 октября 1997 г.) и от 5 марта 1992 г. "О безопасности" Распоряжением Президента РФ от 17 января

 См.: Лопатин В. Н. Правовая охрана и защита служебной тайны // ГиП. 2000. № 6. С. 85—91; Фатьянов А. А. Проблемы формирования института служебной тайны в отечественном праве // ГиП. 1999. № 4. С. 14—22.

>>>48>>>

2000 г. № 6-рп был утвержден Перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне (например, министры внутренних дел РФ, образования, финансов; директор ФСБ России, Руководитель Администрации Президента РФ и др.)-

Государственный служащий обязан сохранять в тайне ставшие ему известными в связи с исполнением должностных полномочий сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан. Однако установлены случаи, когда государственному служащему можно раскрыть сведения и обнародовать информацию, содержащую государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну. Например, государственный служащий вправе давать показания или делать заявления только в связи с возбужденным уголовным делом или в иных прямо предусмотренных законом случаях. Предварительно необходимо письменно уведомить об этом руководителя государственного органа. Те лица, которые получили в таком порядке информацию, содержащую государственную, служебную или иную охраняемую законом РФ тайну, должны нести ответственность за ее сохранность. Государственный служащий не может использовать информацию и после прекращения государственной службы, если эта информация стала ему известна в связи с исполнением должностных полномочий и составляет государственную, служебную или иную охраняемую законом РФ тайну. Прекращение государственно-служебных отношений, служащего влечет за собой обязанность возвратить все документы, содержащие служебную информацию, в государственный орган.

Уголовный кодекс РФ (1996 г.) содержит несколько составов уголовных преступлений, связанных с соблюдением государственной тайны: выдача государственной тайны (ст. 275 УК РФ); передача, а равно собирание, похищение или хранение з целях передачи иностранному государству, иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну (шпионаж, ст. 276 УК РФ); утрата документов, содержащих государственную тайну (ст. 284 УК РФ).

8. Своевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федеральными

См.: РГ 2000. 25 янв.

>>>49>>>

законами и законами субъектов РФ. Российское законодательство устанавливает порядок направления гражданами в государственные органы и органы местного самоуправления обращений (заявлений, предложений и жалоб). Указанные административные процедуры всегда содержат конкретные сроки рассмотрения обращений граждан. Поэтому важнейшей обязанностью государственного служащего является своевременное рассмотрение обращения, извещение гражданина об этом решениии и его исполнение.