4.2. Система и виды принципов государственной службы

В теории административного права преимущественное внимание достаточно долго обращалось на исследование считавшихся основными политико-юридических принципов, другие же группы принципов, именовавшихся организационными, игнорировались.

 Многие авторы называют политико-юридические принципы организационно-политическими либо социально-политическими.

>>>6>>>

При классификации принципов государственной службы, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно выделять конституционные и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. Конституционные принципы государственной службы можно различать и по их нормативному закреплению (по источникам правового регулирования). В этом случае они устанавливаются конституционно-правовыми нормами и являются конституционно-правовыми основами государственной службы. При этом специальные законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие государственную службу, определяют особые отношения государственно-служебного характера, и их основополагающие положения также могут претендовать на статус принципов государственной службы.

4.2.1. Конституционные принципы государственной службы

4.2.1.1. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

В некоторых законодательных актах этот принцип называется принципом законности. Государственный служащий обязан выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность, и в соответствии с законодательством Российской Федерации; он вправе осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями. Государственный служащий должен выполнять установленные для него законодательством обязанности, правильно использовать предоставленные ему права, соблюдать определенные законами ограничения и запреты по государственной службе. Он имеет право принимать только конкретные правовые акты управления, обеспечивая при этом в обязательном порядке соответствие управленческих решений требованиям законности, целесообразности и эффективности; правовые акты управления должны соответствовать всем требованиям, предъявляемым к .такого рода нормативным правовым документам.

>>>7>>>

Государственная служба включает в систему своих правовых источников множество законодательных и иных нормативных актов: федеральных законов, постановлений Правительства РФ, конституций и уставов субъектов РФ, должностных инструкций и т. д. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов, а также правовых институтов, в том числе и института государственной службы.

Должностные инструкции, составленные в государственных органах, фиксируя специфические черты правового статуса государственного служащего, не должны, с одной стороны, противоречить законодательным актам и ограничивать права и свободы государственного служащего, а с другой — устанавливать для него незаконные льготы и преимущества, а также ликвидировать определенные федеральными законами ограничения и запреты по службе.

Верховенство федеральных законов предполагает строгое и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Принцип верховенства законов в системе государственной службы — это принцип законности организации и деятельности органов государственной власти, вытекающий из принципа законности в государственном управлении, законности в осуществлении государственными служащими управленческих действий. Принцип законности нарушается в случае несоблюдения органами публичной власти установленного режима законности, т. е. противоречия управленческих действий зафиксированным нормативным установлениям.

Принцип законности предполагает, что организация и деятельность аппарата государственного управления и самой государственной службы регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений. Принцип законности исходит из того, что все органы исполнительной власти и их должностные лица надлежащим образом (а не из-за удовлетворения своекорыстных интересов) реализуют свои права и обязанности, обеспечивают государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 Конституции РФ).

>>>8>>>

В структуру принципа законности входят принцип верности государственных служащих государству при осуществлении служебных обязанностей и принцип доверия служащим со стороны как государства, так и граждан. Граждане должны относиться с пониманием к мерам и решениям, принимаемым государством и его служащими.

В рамках действия принципа верховенства законов важное значение приобретает и принцип соразмерности в государственном управлении, т. е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления. Это означает, что применяемые меры должны реально соотноситься с поставленной целью — тогда для достижения управленческой цели можно выбрать оптимальную административную процедуру и наиболее эффективные правовые средства. Несоразмерность в управлении — это, например, ограничение прав граждан или демонстрация "жесткого" управления, даже если практика этого не требует. Подобное имеет место, когда выбранные правовые средства и намеченная цель в управлении находятся между собой в несочетаемом и неразумном соотношении, а потому задачи управления становятся заведомо невыполнимы.

4.2.1.2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Конституция РФ провозглашает высшей ценностью права и свободы человека и гражданина. Сами цели, которые общество и государство ставят перед собой, должны отвечать принципу гуманизма, т. е. установление целей должно производиться на основе "взвешивания ценностей и выбора адекватно гуманных средств их достижения". Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни.

Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т. е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным и, таким образом, кроме консти-

 Принцип верности заключается в том числе и в принимаемой служащим присяге. Например, следователь прокуратуры, впервые назначаемый на эту должность, принимает Присягу следователя, т. е. он клянется, что будет свято соблюдать Конституцию РФ и законы, активно защищать интересы личности, общества и государства, внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан (ст. 404 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации").

 Петру хин И. Л. Человек как социально-правовая ценность // ГиП. 1999. № 10. С. 83.

>>>9>>>

туционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со стороны государственных органов и государственных служащих. Вместе с тем правомерность поведения, непосредственно определяемая конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Конституции РФ и др.).

Основным приоритетом в системе общественных и государственных отношений должно являться обеспечение свободы каждой личности, создание и гарантирование возможностей для каждого действовать (при необходимом соблюдении законов) в соответствии со своими взглядами и убеждениями, принимать решения с целью осуществления закрепленных в законах прав и свобод человека и гражданина. Конечно, необходимо помнить и о наличии юрисдикционной государственной деятельности, которая может осуществляться (с согласия законодателя) и в целях определенного ограничения прав и свобод гражданина. Государственные служащие и государственные органы должны постоянно обеспечивать многообразные субъективные права и свободы граждан, а также их законные интересы.

Государственные служащие призваны обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Провозглашенные и установленные в Основном законе страны права и свободы являются незыблемыми и обязательными для обеспечения их реализации со стороны государственных служащих. Статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод, обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц.

4.2.1.3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ. Россия является федеративным государ-

 О законных интересах см.: Малъко А. В. Основы теории законных интересов // ЖРП. 1999. № 5/6. С. 65—72.

>>>10>>>

ством — государственная власть осуществляется в ней не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Между государственными органами Российской Федерации и органами входящих в нее субъектов предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий.

Государственная служба с организационно-структурной точки зрения представляет собой множество государственных должностей, учреждаемых в единой системе органов государственной власти. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником согласно ст. 3 Конституции РФ является многонациональный народ России. Никакой государственный орган, а следовательно, никакой вид государственной службы или никакие государственные служащие не могут претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Они исполняют лишь соответствующие функции государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Государственные служащие самостоятельны в осуществлении компетенции государственного органа лишь в установленных законодательными актами пределах и только при реализации строго определенных функций государственной власти.

В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации устанавливается, во-первых, Конституцией, во-вторых, Федеративным договором и, в-третьих, иными договорами о раз-

 Об основах и проблемах российского федерализма см., например: Бар-циц И. Н. Федеративная ответственность // ЖРП. 1999. № 12. С. 36—47; Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности // ЖРП. 1999. № 11. С. 3—14; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Она же. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования //ЖРП. 1999. № 11. С. 22—35.

 См.: ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; ФЗ от 9 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

>>>11>>>

граничении предметов ведения и полномочий. В Конституции РФ разграничение ведения закреплено в ст. 71—73. В ст. 71 указано все то, что отнесено к ведению РФ; в ст. 72 определены предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. В ст. 73 отмечено, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Например, ст. 9 Договора "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области" относит к ведению Свердловской области государственную службу Свердловской области.

Принцип единства системы государственной власти в России напрямую должен действовать и в системе государственной службы, т. е. он должен обеспечивать единство самой государственной службы и государственно-служебных правоотношений. Государственная служба должна организовываться и функционировать в соответствии с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государственные служащие решают задачи и осуществляют функции только тех государственных органов и только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ и иными законодательными актами. Например, фе-

 См., например: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия // РГ. 1995. 14 нояб.; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области // РГ. 1996. 1 февр.

 В Свердловской области в 1995 г. принят Областной закон "О государственной службе Свердловской области" // Обл. газ. 1995. 27 окт.

>>>12>>>

деральная государственная служба позволяет реализовывать компетенцию государственных органов РФ по установленным предметам ведения и направлениям.

Принцип единства распространяется на все ветви государственной власти в РФ. Например, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации федеральные органы исполнительной власти России образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77 Конституции РФ). Для реализации своей компетенции федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Государственная служба как правовой институт является цементирующей материей, укрепляющей единство государственной власти, в том числе систему исполнительной власти. Вместе с тем в литературе встречаются критические высказывания относительно современной роли института государственной службы в процессе укрепления системы государственной власти. Например, Ю. А. Розенбаум в самой концепции ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" видит серьезный недостаток, способствующий разрушению целостности и единства в области кадровой политики, в том числе и единства самой государственной службы, что на деле приводит к ослаблению единой системы исполнительной власти в России. Автор отмечает, что в настоящее время произошло разделение отечественной государственной службы на три не зависящие друг от друга службы: федеральную (она находится в ведении РФ), государственную службу субъектов РФ (она находится в ведении этих субъектов Федерации) и муниципальную службу; а какие-либо связи ме'жду ними отсутствуют. Ю. А. Розенбаум полагает, что единство государственной службы обусловливается, главным образом, узаконенным единством системы государственной власти. С этими и другими доводами, содержащимися в специальных исследованиях, можно спорить, однако является верным и то, что современная модель государственной службы по определенным критериям не соответствует модели единой государственной власти, так как позволяет говорить об отсутствии организационно-правового единства современной российской государственной службы, что, в свою очередь, не содействует практическому укреплению единства системы государственной власти.

 См.: Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // ГиП. 1999. № 4. С. 55.

>>>13>>>

4.2.1.4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Главным содержанием данного принципа является создание государственной службы во всех ветвях органов российской государственной власти. Иными словами, государственные должности государственной службы учреждаются в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, так как сама государственная власть в Российской Федерации разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Например, согласно ст. 15 Закона Воронежской области от 13 декабря 2000 г. "О мировых судьях Воронежской области" работники аппарата мировых судей являются государственными служащими Воронежской области.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, и каждый из них выполняет задачи и функции государственной службы. Соответственно выделяются три основные функции государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная), и каждая из них должна самостоятельно исполняться соответствующим органом государственной власти, а следовательно, соответствующей государственной службой и государственными служащими.

Каждый вид государственной службы, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают и уравновешивают друг друга. На уровне представительной государственной власти в систему государственных должностей государственной службы входят те из них, которые учреждаются для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, органов представительной власти субъектов РФ и т, д. Исполнительная власть реализуется государственными служащими на государственных должностях, учреждаемых для непосредственного обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и т. д. В аппаратах Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда РФ функции государственной службы осуществляются лицами, занимающими должности, которые учреждаются для непосредственного обеспечения исполнения полномочий судей всех судов.

Аналогичное распределение полномочий государственных органов, принадлежащих различным ветвям государственной власти, происходит и на региональном уровне. В конечном итоге функционирование государственной службы реализует на практике

 См.: Коммуна. 2000. 23 дек.

>>>14>>>

принцип разделения властей. Так как разделение властей действует на уровне государственной власти, то это положение не относится к системе местного самоуправления в РФ, а следовательно, к организации муниципальной службы; согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

4.2.1.5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Согласно этому положению граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Данная конституционная норма соответствует ст. 25 (п. "с") Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность и способности которых отвечают требованиям соответствующей государственной должности.

Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях:

признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

>>>15>>>

лишения его судом права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

наличия в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или непосредственной подконтрольностью одного из них другому;

наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

отказа от представления сведений, предусмотренных ст. 12 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

4.2.1.6. Принцип внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства. В соответствии с Конституцией РФ ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" такой принцип предусматривает впервые. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений за исключением профессиональных союзов. Государственные служащие руководствуются законодательством Российской Федерации и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений. Принцип внепартийности государственной службы (политического нейтралитета государственных служащих) означает, с одной стороны, запрет отбора кадров для государственной службы по их политическим взглядам, а с другой — обязанность государственных служащих в рамках своих полномочий оставаться вне политических пристрастий и убеждений. Главным ориентиром деятельности государственного служащего должны быть общественные (следовательно, и государственные) интересы; служащие не могут принимать участие в политической деятельности (в непосредственном понимании этого термина) при исполнении ими должностных обязанностей; они обязаны нейтрально относиться к политической борьбе различных партий и движений. Все,

>>>16>>>

что связывает государственного служащего с политикой, должно признаваться его частным делом, не совместимым с государственной службой.

Рассматривая принцип внепартийности государственной службы, не обойтись без краткого анализа такого явления, как многопартийная система, включающая в себя политические партии, объединения и движения, поскольку они участвуют в выработке и реализации управленческой (административно-политической) политики. Партийное влияние на определение стратегии и тактики управленческой деятельности государства является очевидным фактом современной государственно-политической жизни. Прежние советские конституции и конституции РСФСР устанавливали такой принцип, как руководящая роль КПСС в организации системы управления. Действующая Конституция РФ, закрепляя многопартийную систему, дает возможность говорить о влиянии политических партий на организацию и функционирование как самой государственной власти, так и осуществляющих ее функции органов и государственных служащих.

Анализируемый принцип государственной службы содержит в своем составе положение об отделении религиозных организаций от государства, которое является одним из признаков современного правового государства. Светский характер государства Российской Федерации заключается в отсутствии стоящей над государственной властью церковной иерархии. Этот принцип проявляется также в гражданском характере правосудия, в государственной регистрации актов гражданского состояния, в отсутствии у государственных служащих обязанностей исповедовать определенную религию, а также в гражданском статусе верующих, поскольку, согласно ФЗ от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях" граждане РФ равны перед законом во всех областях гражданской, политической, экономирес-кой, социальной и культурной жизни независимо от их отношения к религии. Указание в официальных документах на отношение к религии не допускается. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Государство, его органы и должностные лица не должны вмешиваться в законную деятельность религиозных объединений и не поручают им выполнение каких-либо государственных функций. В свою очередь, религиозные объединения не могут вмешиваться в дела государства и в осуществляемую государственными служащими деятельность.

СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

>>>17>>>

4.2.2. Организационно-функциональные принципы государственной службы

Прочие принципы государственной службы, содержащиеся в ст. 5 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", можно отнести к категории положений, устанавливаемых в специальных законодательных и иных нормативных актах о государственной службе и определяющих специфические отношения государственно-служебного характера. Учитывая их значимость и роль в системе государственной службы, их можно назвать организационно-функциональными. При этом необходимо подчеркнуть, что это выделение условно, ибо конституционные нормы также имеют большое значение для конструирования этих принципов в законах о государственной службе.

4.2.2.1. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Другое его название — принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих. В системе государственной службы должны работать механизмы контроля за деятельностью чиновников, ибо контроль, по сути, одна из основных функций государственного управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственных служащих.

Принцип подконтрольности может быть раскрыт, по сути, в двух главных положениях: во-первых, нижестоящие (подотчетные лица) государственные служащие обязаны исполнять принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения; во-вторых, эти решения должностных лиц должны быть, законными (не должны противоречить законам), т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий.

Государственный служащий несет ответственность за правомерность своих действий. При сомнениях в правомерности полученного для исполнения распоряжения он должен незамедлительно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. В случае, если вышестоящий по должности руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, письменно подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является админист-

>>>18>>>

ративно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за последствия исполнения государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

4.2.2.2. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. Согласно этому принципу едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему: к организации государственной службы, поступлению на государственную службу, квалификационные требования к служащим, требования к выполнению ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации государственных служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т. д. Законодатель, устанавливая, например, принцип равного доступа на государственную службу, определяет единые требования, касающиеся способностей и профессиональной подготовки служащих. К служащим, замещающим государственные должности государственной службы, применяются следующие квалификационные требования: уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стаж и опыт работы по специальности; уровень знаний Конституции РФ, федеральных законов, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей (п. 3 ст. 6 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Единые требования устанавливаются также и к соответствующим видам государственных должностей государственной службы. Например, гражданам, претендующим на ведущие и старшие государственные должности государственной службы, необходимо иметь высшее профессиональное образование по специальности "государственное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. Различные требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, а также нормативными актами государственных органов — в отношении государственных служащих этих органов.

Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального

>>>19>>>

климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций.

4.2.2.3. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Рассматриваемый принцип заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе, т. е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное содержание (должностной оклад, заработную плату). Поскольку государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, то у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы предусматривается наличие одной специализации соответствующего профессионального образования. Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную его готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих характеризуется следующими общими признаками:

компетентность государственных служащих — знание ими дела, наличие необходимого профессионального образования, навыков в работе, изучение и освоение передового опыта;

систематическое качественное выполнение служащими различных операций, принятие решений, стабильность служебных отношений, ощущение устойчивости служебной деятельности, пользы и качественности выполняемой работы;

сменяемость работников аппарата, что обеспечивает динамизм в системе государственной службы, приток в нее новых идей, совершенствование методов управления, более широкую связь с населением, пресечение застоя, консерватизма, бюрократизма, снижения чувства ответственности;

сочетание сменяемости управленческого персонала с устойчивостью квалифицированных, добросовестных, инициативных работников, своевременным повышением их в должности либо перемещением на иные ответственные участки управленческой деятельности с учетом желания, квалификации и имеющегося опы-

 См.: Габричидзе Б. Н., Коланда В. М. Принцип профессионализма в государственной службе // ГиП. 1995. № 12. С. 19.

 О теории компетенции см.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // ЖРП. 2000. № 10. С. 22—32.

>>>20>>>

та; сочетание в аппарате государственных органов молодых государственных служащих и специалистов, передающих им свой опыт и навыки.

Профессионализм государственных служащих можно понимать как в широком, так и в узком смысле. В первом случае речь идет о необходимости получения общего профессионального образования, позволяющего выполнять не только узкоспециальные функции, но и общие функции управления. Во втором случае предполагается качественное выполнение именно специальных функций и задач, характерных для конкретного вида государственной деятельности, отрасли или сферы управления. Некоторые категории государственных служащих должны обладать как общей, так и специальной профессиональной подготовкой. Например, учитывая сложный многоотраслевой характер таможенного дела, служащие таможенных органов должны иметь как общую, так и специальную подготовку. В первую очередь это касается сотрудников собственно таможенных органов, а также учреждений, которые наиболее близки к ним (например, таможенные лаборатории), без помощи которых деятельность таможенных органов не может быть эффективной. Служащие таможенных органов должны также обладать знаниями и практическими навыками в области внешнеэкономической деятельности. Они должны ориентироваться и в соответствующем правовом материале, т. е. знать административно-правовые и административно-процессуальные аспекты регулирования и осуществления таможенного дела, уголовно-правовые и уголовно-процессульные нормы, а также некоторые аспекты других отраслей права: финансового, трудового, банковского, международного, валютного.

Требования, предъявляемые в современных условиях к уровню профессиональной подготовки государственных служащих, весьма высоки. Профессионализм государственных служащих необходимо регулярно поддерживать на требуемом для практики уровне при помощи проведения различных мероприятий, например, таких как повышение квалификации, переобучение и получение дополнительного образования. В отраслевых органах государственного управления действуют специальные учебные заведения. Например, Таможенный кодекс РФ устанавливает, что в целях подготовки кадров и повышения их квалификации в системе Государственного таможенного комитета действуют учебные заведения профессионального и дополнительного образования.

См.: Таможенное право. М., 1995. С. 135—137.

>>>21>>>

4.2.2.3. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Деятельность государственных служащих должна находиться под постоянным государственным и общественным контролем. Демократический режим гласности в системе публичного управления способствует усилению действия в управлении принципа законности, открытости и доступности информации об используемых служащими административных процедурах, формах и методах управления, защите прав и свобод граждан; гласность позволяет увидеть результаты управленческого труда служащих.

4.2.2.4. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип государственной службы сводится, главным образом, к установлению законодателем ответственности (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) за неправомерные действия (деяния) или бездействие государственных служащих. Например, ФЗ от 12 июля 1999 г. "О материальной ответственности военнослужащих" устанавливает условия и размеры материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также определяет порядок возмещения причиненного ущерба.

Принцип ответственности государственных служащих направлен прежде всего на обеспечение законного, целесообразного и обоснованного публичного управления; он способствует на практике принятию правильных и эффективных управленческих решений, обеспечению прав, свободы, законных интересов граждан и юридических лиц, обоснованному применению административ-но-юрисдикционных мер. Этот принцип способствует установлению демократических основ во всех административно-правовых режимах и процедурах, применяемых и используемых в процессе осуществления публичного управления.

4.2.2.5. Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Положение о федеральной государственной службе от 23 декабря 1993 г. устанавливало принцип "стабильности государственной службы". Как нам представляется, более корректно было бы говорить о несменяемости государственных служащих и преемственности в проведении государ-

СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3682.

>>>22>>>

ственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата. Государственная служба стабильна тогда, когда все остальные принципы постоянно осуществляются на практике. Стабильность, с точки зрения законодателя, проявляется в поддержании управления государственной службы на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства. Стабильность — это постоянство государственно-служебных отношений. Она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой, проведением занятий, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и т. д. Принцип стабильности, на наш взгляд, должен стать гарантией для служащего от незаконного увольнения со службы. Так, чиновники европейских государств принимаются на публичную службу пожизненно и могут быть уволены только на основании судебного решения либо по другим, строго оговоренным в законе основаниям. За выполнение своих служебных обязанностей государственные служащие получают от государства денежное содержание.

В определенном смысле принцип стабильности государственной службы неразрывно связан с уже рассмотренным принципом внепартийности государственной службы. В условиях непрерывно происходящих изменений российской политической ситуации, самой политической власти, реформирования системы и структуры органов государственной власти государственная служба должна функционировать, соблюдая только действующие законы, а государственные служащие должны осуществлять свои полномочия, соблюдая нормативно установленные административные процедуры, способы и формы управления. Иными словами, структурные изменения в системе государственной власти не должны вносить изменения и нововведения в саму государственную службу, которая является политически нейтральной и должна оставаться стабильной.

Следует, однако, отметить, что законодатель неудачно сформулировал принцип "стабильности кадров государственных служащих в государственных органах". Во-первых, сам термин "стабильность" не самый подходящий для текста закона, ибо он не имеет четкой юридической характеристики отношений, которые необходимо регламентировать; каждый по-своему может понимать и трактовать этот термин, вкладывая (или, наоборот, не вкладывая) в него смысл постоянства и неизменности. Во-вторых, что такое "кадры"? Кадры — это, очевидно, сами государственные служащие?! Тогда и следовало бы вместо слова "кадры" исполь-

>>>23>>>

зовать термин "государственные служащие". К тому же налицо тавтология: "стабильность кадров (государственных служащих) государственных служащих". В-третьих, последняя часть данного принципа — "в государственных органах" — вообще не нужна, ибо сам же законодатель закрепил положения, что государственной службы в негосударственных органах не бывает, т. е. она сосредоточена только в государственных органах.

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах завершает перечень принципов государственной службы, указанных в ст. 5 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Однако в других нормативных актах встречается ряд иных принципов.

Действовавшее ранее Положение о федеральной государственной службе 1993 г. (в отличие от ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995 г.) устанавливало принцип социальной защищенности федеральных государственных служащих, согласно которому государственным служащим создаются необходимые условия для эффективной деятельности и обеспечиваются следующие гарантии: ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно; медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, за счет средств республиканского бюджета; переобучение (переквалификация) при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального государственного органа и другими, не зависящими от государственного служащего причинами; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных полномочий; повышение престижа управленческого труда, высокая заработная плата, обеспечение транспортом, средствами связи и т. п., перспектива повышения по службе. Такие же льготы и механизм обеспечения содержатся и в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Важен вопрос о социально-правовой защите государственных служащих. В государственно-служебном законодательстве

 Принципы правовой и социальной защищенности устанавливаются в законах субъектов РФ, например: в Законе города Москвы от 29 октября 1997 г. "О государственной службе города Москвы" определяется "принцип правовой и социальной защищенности государственных служащих", а в Законе Брянской области "О государственной службе в Брянской области" закрепляется "принцип экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих".

>>>24>>>

последних лет наметилась тенденция по усилению социально-экономической защищенности государственных служащих. В течение 1994—2000 гг. был принят ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, в которых с той или иной стороны и с определенной степенью полноты решены многие вопросы, касающиеся социально-правовой защиты государственных служащих. К ним относятся законы РФ о прокуратуре, федеральных органах государственной безопасности, федеральных органах налоговой полиции, о защите федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, о милиции и т. д.; 6 сентября 1995 г. Президент РФ издал Указ "О дополнительных мерах по закреплению кадров в органах федеральной службы безопасности", в котором устанавливаются особые надбавки и доплаты к денежному довольствию военнослужащих органов государственной безопасности. К нормативным правовым актам, устанавливающим принцип социально-правовой обеспеченности, например, относятся: Указ Президента РФ от 11 ноября 1999 г. № 1233 "О реализаций Указа Президента Российской Федерации от 15 июня 1999 г. № 755 "О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих"; Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1371 "О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг"; постановление Правительства РФ от 19 января 1999 г. № 72 "О повышении денежного довольствия военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, таможенных органов Российской Федерации и федеральных органов налоговой полиции"; приказ Министра юстиции РФ от 20 мая 1999 г. № 171, который утвердил Положение об условиях выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы и премий по результатам работы государственным служащим центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации и органов юстиции в субъектах Российской Федерации; приказ директора

 СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3589.

 См.: РГ. 1999. 17 нояб.

 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5012.

 СЗ РФ. 1999. № 4. Ст. 561.

 См.: РГ. 1999. 25 июня.

>>>25>>>

ФСНП РФ от 7 июня 1999 г. № 192 "Об утверждении Инструкции об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников федеральных органов налоговой полиции".

Принцип социально-правовой защиты государственных служащих означает:

создание необходимых условий для нормальной деятельности управленческого персонала, в том числе установку в государственных органах компьютеров, других средств, ускоряющих управленческие процессы, повышающих производительность и результативность управленческого труда;

повышение престижа труда государственных служащих и самой государственной службы;

установление достаточно высокой заработной платы, использование системы премиальных выплат, медицинского обслуживания, государственного страхования, оптимальное решение вопросов пенсионного обеспечения служащих по выслуге лет.

Принцип социальной защищенности государственных служащих обеспечивается различными законодательными актами. Например, Таможенный кодекс РФ устанавливает нормы социальной защищенности служащих таможенных органов (гл. 62 ТК РФ "Оплата труда, материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации"). Закрепление в ТК РФ подробных правовых положений имеет и концептуальное значение, поскольку таким образом создается основа системы социальной защиты служащих в процессе реформирования государственной службы. В настоящее время социально-правовая защита государственных служащих сводится к следующим конкретным положениям: обязательное личное страхование государственных служащих; дополнительные ежегодные оплачиваемые отпуска; обеспечение жилой площадью, телефоном.; пенсионное обеспечение данных лиц и их семей; льготное налогообложение для некоторых категорий государственных служащих (например, военнослужащих, сотрудников таможенных органов).

Принципы государственной службы устанавливаются и в других нормативных правовых актах. Например, Положение о службе в органах внутренних дел определяет следующие принципы этой службы: законность; уважение и соблюдение прав и свобод личности и гражданина; гуманизм; гласность; подконтрольность и подотчетность сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти и управления; соблюдение

См.: РГ. 1999. 7 сент.

>>>26>>>

служебной дисциплины; справедливое вознаграждение за труд; продвижение по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации.

Принципы государственной службы являются, по сути, основой правового статуса служащих, обеспечивая их правовую поддержку и защиту и в то же время сохраняя свое приоритетное значение для самой государственной службы. Кроме того, принципы государственной службы создают возможность правовой защиты граждан от неправомерных действий должностных лиц, руководителей, ущемляющих их права. Для предотвращения злоупотреблений со стороны должностных лиц и административного произвола, нарушения прав и интересов гражданина целесообразно создавать систему социально-правового контроля над государственной службой.

С точки зрения организации и функционирования государственной службы все рассмотренные принципы можно разделить на две группы: 1) принципы организации государственной службы (например, равный доступ к государственной службе) и 2) принципы ее практического функционирования, например, внепар-тийность государственной службы.

В зависимости от места, занимаемого в структуре правового института государственной службы можно выделить отраслевые и конкретно-институционные принципы. Принципы государственной службы могут распространяться на весь институт государственной службы, а могут характеризовать его отдельные структурные элементы. Например, конституционный принцип равенства граждан при поступлении на государственную службу является общим принципом государственной службы, так как он создает основу для образования государственно-служебного отношения. А принцип объективной оценки при проведении аттестации служащего — отраслевым принципом государственной службы, действующим лишь в период существования государственно-служебного отношения. Совершенствуя законодательство о государственной службе, важно помнить о том, что принципы государственной службы способствуют зарождению демократической системы работы с кадрами, являются важнейшей основой разработки и реализации государственной кадровой политики.

В настоящее время можно говорить и о таком принципе государственной службы, как запрет служащего на участие в забастовке (в российском законодательстве данное положение является ограничением по службе). Забастовка — это коллективное согласованное прекращение работы с целью удовлетворения ка-

>>>27>>>

ких-либо требований работников. Следует отметить, что этот принцип установлен законодательством о публичной службе в большинстве стран. Например, в США в 15 штатах, главным образом на Юге, право на забастовку не предусмотрено, а в остальных 35 штатах установлены различные формы переговоров между штатом и профсоюзом. Во Франции забастовка долгое время считалась несовместимой с публичной службой и ее непрерывностью. Преамбула Конституции Франции от 27 октября 1946 г. устранила запрет на забастовки в системе государственной службы и провозгласила, что право на забастовку чиновников осуществляется в рамках, регламентирующих эту сферу законов. Право на забастовку считается сегодня во Франции конституционной ценностью. Однако некоторым видам государственных служащих запрещено участвовать в забастовках во всех случаях, поскольку реализуемые этими служащими государственные функции и полномочия представляют особую важность для государства и общества. К ним, например, могут относиться судебные служащие, полицейские, служащие органов государственной безопасности.

В Конституции РФ данный принцип государственной службы не установлен. В ст. 37 Конституции РФ признается лишь право на индивидуальные и коллективные споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая забастовку. Вместе с тем российский законодатель устанавливает запрет на забастовку и для лиц, не являющихся государственными служащими. Например, п. 1 ст. 52 Воздушного кодекса РФ в целях защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства не допускает забастовки или иного прекращения работы (как средства разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров и иных конфликтных ситуаций) авиационным персоналом гражданской авиации, осуществляющим обслуживание (управление) воздушного движения.

В некоторых странах устанавливаются специфические принципы государственной службы. Например, ст. 3 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. "О государственной службе" фиксирует принцип добровольности поступления граждан на государственную службу, т. е. согласно соответствующему ком-

 См.: Ганликс А. Б. Многообразие форм федерализма в США // ГиП. 1994. № 6. С. 138.

 См.: Салон С. Практика государственного управления во Франции: Статус государственного служащего. Ответственность администрации. Екатеринбург, 1999. С. 91—99.

>>>28>>>

ментарию, этот принцип связан с возможностью реализовывать собственный выбор и реализовывать свой профессиональный опыт и знания в сфере государственного управления. Отмечается, что этот принцип позволит "привлечь в управление не только предпринимателей и других с практическим опытом людей, но и вести специализированную подготовку для работы в администрации государства".