6.3. Этические требования к государственным служащим

Государственная служба неразрывно связана с нравственностью, этикой, моральным обликом государственного служащего. Как при поступлении на государственную службу, так и при исполнении государственно-служебных полномочий к нему должны предъявляться следующие этические требования: приверженность высшим нравственным принципам, верность государству; государственный служащий должен ставить государственные интересы выше индивидуальных, частных интересов, целей и задач политических партий, других общественных объединений;

соблюдение принципов государственной службы;

постоянная готовность выступить на защиту Конституции РФ, федеральных законов и законов ее субъектов; никогда не нарушать положений принятой присяги на верность государству и не отказываться от выполнения законных требований по государственной должности;

честно служить государству;

стремление найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения государственных задач и функций;

отсутствие в деятельности служащего элементов дискриминации одних субъектов, с одной стороны, а с другой — предоставление особых благ и привилегий другим субъектам за особое вознаграждение или без него;

никогда не принимать для себя или для членов своей семьи никаких благ и преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия;

 См , например: Закон города Москвы "Об обращениях граждан". Комментарий. М., 1997; Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности Утв. приказом ФСБ России от 4 декабря 2000 г. № 613 // Бюллетень. 2001. №3 С. 50—63.

>>>50>>>

не делать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями государственной службы;

никогда не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время выполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды;

не заниматься предпринимательской деятельностью;

постоянно разоблачать коррупцию и бороться с ней в государственных органах;

соблюдать деловый режим работы и корректность общения с гражданами и коллегами;

стремиться создавать деловой имидж государственного служащего;

не высказывать публично своего личного мнения о действующих политических деятелях;

избегать корыстной или иной личной заинтересованности, злоупотребления служебным положением;

в общении с гражданами как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; вежливое, корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление глубоко разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять иную позицию; равное отношение ко всем гражданам и юридическим лицам; взвешенность высказываемых суждений и принимаемых управленческих решений.

Уголовное законодательство устанавливает, например, уголовную ответственность за оскорбление военнослужащего (оскорбление подчиненным начальника или начальником подчиненного; ст. 336 УК РФ). Проступком, позорящим честь и достоинство государственного служащего, может признаваться такое действие или бездействие, которое, хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с высоким званием государственного служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных полномочий: грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения, умаляющее авторитет государственной службы; умышленные нарушения закона; недобросовестность, повлекшая существенные негативные последствия; систематические действия или бездействия, свидетельствующие о преднамеренном нарушении государственным служащим данной им присяги.

По действующему законодательству о государственной службе судья формально не является государственным служащим, так как занимает государственную должность категории "А". Поста-

>>>51>>>

новлением Совета судей Российской Федерации 21 октября 1993 г. был утвержден Кодекс чести судьи Российской Федерации, который устанавливает общие этические требования, предъявляемые к судье.

Судья обязан:

1) руководствоваться Конституцией РФ и другими федеральными законами Российской Федерации, законами субъектов Федерации, общепринятыми нормами нравственности и правилами поведения, способствовать утверждению в обществе уверенности в справедливости, беспристрастности и независимости суда;

2) выполнять должностные обязанности, имеющие приоритет над иными занятиями;

3) избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти; он не вправе причинять ущерб престижу своей профессии в угоду личным интересам или интересам других лиц;

4) сохранять личное достоинство, заботиться о своей чести, избегать всего, что могло бы причинить ущерб и поставить под сомнение его объективность и независимость при осуществлении правосудия;

5) быть беспристрастным в решении судебных дел;

6) поддерживать свою квалификацию на высоком уровне, необходимом для надлежащего исполнения судейских обязанностей;

7) проявлять вежливость, тактичность и уважение к коллегам и гражданам при осуществлении своих служебных обязанностей;

8) хранить тайну, ставшую ему известной при исполнении должностных обязанностей;

9) добросовестно исполнять свои профессиональные обязанности;

10) заниматься только теми видами деятельности во внеслужебное время, которые разрешены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации;

11) участвовать в общественной деятельности, если она не наносит ущерб авторитету судебной власти и надлежащему исполнению судьей своих обязанностей;

12) воздерживаться от вступления в политические партии и движения;

13) избегать любых личных связей, которые могут причинить ущерб репутации, затронуть его честь и достоинство.

 См.: СЮ. 1993. № 23. С. 31; Жеребцов А. Соблюдение Кодекса чести — обязанность судьи // РЮ. 2000. № 5. С. 2—4. См. также: Профессиональный кодекс нотариусов Российской Федерации // РЮ. 2000. № 11. С. 35—38.

>>>52>>>

За совершение должностного или иного проступка судья несет ответственность в соответствии с действующим законодательством при соблюдении установленных гарантий его неприкосновенности.

За совершение проступка, позорящего честь и достоинство судьи, умалившего авторитет судебной власти, квалификационная коллегия может прекратить его полномочия в порядке, предусмотренном Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации".

Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации устанавливает в ст. 42 возможность создания суда чести в органах внутренних дел. Суды чести не вправе рассматривать материалы о проступках и правонарушениях, за которые уже наложены дисциплинарные взыскания или по которым ранее состоялось решение компетентных органов и должностных лиц.

Суд чести, установив виновность привлеченного к суду сотрудника, может объявить общественное порицание или возбудить ходатайство перед соответствующим прямым начальником о применении одной из следующих мер воздействия:

лишение нагрудного знака;

понижение в должности;

снижение в специальном звании на одну ступень;

перемещение по службе;

отчисление курсанта, слушателя из учебного заведения, учебного подразделения;

увольнение со службы.

6.4. Ограничения и запреты для государственных служащих

Кроме прав и основных обязанностей государственный служащий, поступая на государственную должность, добровольно принимает и ряд установленных законодательством ограничений и запретов. Правоограничения государственных служащих обусловлены спецификой выполняемых ими государственных функций и служебных полномочий и заключаются в основном в ряде запретов для государственных служащих. Главная роль правоог-раничений состоит в обеспечении эффективного функционирования государственной службы, в установлении правовых преград возможному злоупотреблению государственных служащих, создании условий для независимости осуществления должностных пол-

>>>53>>>

номочий и реализации установленных Конституцией РФ прав и свобод служащих.

Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т. е. они действуют для него в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.

Для государственного служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе (ст. 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации").

1. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Государственный служащий обязан полностью посвятить себя государственной службе. Это обеспечивает эффективность государственной службы. В случае нарушения государственным служащим указанного запрета он обязан после письменного предупреждения руководителя сделать выбор между государственной службой и иной деятельностью, которую он осуществляет, нарушая требование законодательства. Если государственный служащий не решился сделать выбор в пользу государственной службы либо им сообщены ложные сведения о принятом решении, то он подлежит увольнению с государственной службы.

2. Государственный служащий не вправе занимать другую должность, быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Этот запрет обусловлен требованием от государственного служащего полнейшей самоотдачи, нахождения на службе постоянно в течение всего служебного времени. Таким образом, законодатель запрещает государственному служащему совмещать службу в государственном органе с исполнением других обязанностей.

В некоторых случаях нормативно-правовыми актами устанавливаются возможность и пределы совместительства отдельных категорий государственных служащих. Например, постановление Правительства РФ от 23 июля 1993 г. "О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе МВД Российской Федера-

' См. по этому вопросу подробно: Ноздрачев А. Правоограничения государственных служащих в России // Право и экономика. 1995. № 15. 19 апр.; Он же. Закон о государственной службе: как правильно его применять // ХиП. 1996. № 6. С. 22—36.

>>>54>>>

ции" допускает совместительство в любом органе внутренних дел, подразделении, предприятии, учреждении и организации системы МВД РФ, в том числе и по месту основной службы (работы) сотрудника органов внутренних дел. Совместительство допускается с письменного разрешения руководителя по месту основной службы (работы) сотрудника. Должности рядового и начальствующего состава по совместительству замещаются путем заключения трудового договора (контракта) или назначения на соответствующую должность. При оформлении на работу по совместительству заключается трудовой договор (контракт) в письменной форме. Не допускается совместительство: руководителей органов внутренних дел, подразделений, предприятий, учреждений и организаций системы МВД РФ и их заместителей (за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности); при подчиненности или подконтрольности должностей по основной или совмещаемой службе (работе); в других случаях, установленных законодательством РФ.

Законодательство о публичной службе западноевропейских стран запрещает совместительство. Однако в некоторых случаях, определенных в законодательстве, совместительство чиновников возможно.

3. Государственные служащие имеют право заниматься научной, преподавательской и иной творческой (рационализаторской, изобретательской и т. д.) деятельностью. Однако они не вправе получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего, т. е. за такие выступления, которые связаны с исполнением их должностных обязанностей.

Государственному служащему может быть запрещено занятие научно-исследовательской, преподавательской и иной творческой деятельностью на условиях штатного совместительства, если он по роду своих должностных обязанностей непосредственно участвует в принятии решений, создающих юридические последствия для организации, в которой он занимает должность по совместительству.

4. Государственному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность государственных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направлен-

 САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2856.

>>>55>>>

нал на получение личного денежного дохода. Государственным служащим запрещено: лично или через доверенных лиц заниматься производством, реализацией или приобретением товаров или продукции, оказанием коммерческих платных услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности (зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности). Им запрещено приобретать имущественные права на нематериальные объекты — товарные знаки, промышленные образцы, ноу-хау, торговые секреты, фирменные наименования и т. д.

Учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме является по уголовному праву преступлением против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст. 289 УК РФ).

Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Государственный служащий не имеет права состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Уголовный кодекс РФ 1996 г. устанавливает уголовную ответственность должностных лиц за незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ). При этом под незаконным участием в предпринимательской деятельности понимается учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме.

>>>56>>>

С запретом заниматься предпринимательской деятельностью связана и еще одна обязанность: при поступлении на государственную службу гражданин ежегодно обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения (ч. 1 ст. 12 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Поступающие в органы государственной налоговой службы сведения об имущественном положении и полученных доходах составляют служебную тайну. В законодательстве особо указывается, что непредставление или искажение указанных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную службу или для привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности. Президент РФ издал 15 мая 1997 г. Указ № 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" (в ред. Указа Президента РФ от 4 марта 1998 г. № 227), которым государственные и муниципальные служащие обязываются ежегодно предоставлять в налоговые органы Декларацию о доходах гражданина и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. 1 июня 1998 г. был издан Указ № 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы".

5. Для государственного служащего законодательство устанавливает запрет представительства: он не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему. Представительство выражается в деятельности представителя, совершаемой от имени представляемого. Представитель действует от имени и в интересах представляемого (ст. 182 ГК РФ). Разрешение государственному служащему быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо в подразделениях, непосредственно подчиненных и подконтрольных этому органу, означало бы на практике создание государственному служащему возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за деятельностью которых он обязан по службе осуще-

>>>57>>>

ствлять контроль и надзор. Поэтому выполнение функций представителя противоречит основным элементам правового статуса государственного служащего. Сделку, заключенную государственным служащим (неуполномоченным лицом), следует считать недействительной (ст. 168 и 183 ГК РФ). Государственный служащий не имеет права быть поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он служит, либо в подразделениях, которые непосредственно подчинены или подконтрольны этого органу. Осуществление каким-либо субъектом права переданных ему полномочий традиционно осуществляется на основании выданной по установленной форме доверенности. Доверенность — это документ, в котором устанавливаются полномочия представителя, т. е. его право совершать сделки или иные правомерные действия от имени другого лица (ст. 185 ГК РФ). Если такая доверенность адресуется государственному органу, в котором поверенный состоит на государственной службе, или третьим лицам, непосредственно подчиненным или подконтрольным ему, она является недействительной. Если государственный служащий получил полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо в подразделениях, подчиненных или подконтрольных этому органу, то он обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и поставить в известность об этом руководителя государственного органа.

6. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию. Использование таких средств характеризует государственного служащего как работника нечестного, корыстолюбивого, недобросовестного. Такие нарушения государственных служащих могут повлечь применение к ним мер дисциплинарной ответственности (вплоть до увольнения с должности). Если такого рода действия служащего причинили имущественный ущерб государственному органу, то государственный служащий обязан возместить его. Государственный служащий не вправе использовать служебную информацию, которая стала ему известной в связи с исполнением должностных полномочий, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды любыми физическими и юридическими лицами.

Уголовный закон устанавливает ответственность должностных лиц, обязанных предоставлять информацию, лиц, занимаю-

>>>58>>>

щих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, за неправомерный отказ в предоставлении информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ).

7. Государственному служащему запрещено получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов, расходов за мобильную телефонную связь и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Законодательством РФ и ее субъектов могут устанавливаться, а на практике признаваться, и другие вознаграждения. Например, предоставление в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля, оплата лечения, оказание помощи в учебе, предоставление преимуществ в бытовом обслуживании, предоставление кредитов и ссуд по явно заниженным процентным ставкам, получение чрезмерно высокой заработной платы за разрешаемую частную дополнительную работу по совместительству (научную, педагогическую и иную творческую деятельность), использование услуг экспертов и специалистов, оплачиваемых за счет негосударственных средств и т. д.

Цель запрета принимать подарки и другие вознаграждения состоит в том, чтобы государственные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, а также юридическим лицам (коммерческим организациям, другим предприятиям), в которых они заинтересованы.

На практике может возникнуть проблема в доказывании нарушения данного запрета, как, например, в случае с доказыванием факта получения взятки должностным лицом. Здесь важным является выяснение подробностей и предмета полученного государственным служащим вознаграждения в каждом случае. Часто подарки и вознаграждения передаются скрытно, косвенно и доказать нарушение запрета представляется весьма сложным или практически невозможным (например, приглашения на туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки членам семьи и близким родственникам государственного служащего).

Указанный запрет не лишает возможности получения государственными служащими символических знаков внимания в со-

>>>59>>>

ответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символических сувениров при проведении протокольных или других официальных мероприятий. Вместе с тем ст. 575 Гражданского кодекса (часть вторая) устанавливает, что государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей не допускается дарение, за исключением так называемых "обычных подарков", стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Однако закон не определяет понятия "обычного подарка" и порядка реализации данной нормы. Вместе с тем остаются открытыми, например, такие вопросы: сколько раз в день можно получать "обычные подарки"? Где их можно получать (в кабинете, на улице, в лесу и т. д.)? От каких лиц можно получать "обычные подарки"? Конечно, эта норма является нормой частного (гражданского) права, однако она распространяет свое действие и на сферу публично-правового регулирования государственно-служебных отношений. Думается, что данная норма несовместима с цивилизованной этикой государственной службы. Если законодатель хотел подчеркнуть что-то особенное в гражданско-правовом институте дарения, действующего и в сфере государственной службы, то, очевидно, ему это не удалось, сделать корректно. Складывается впечатление, что законодатель легализовал возможность получения государственными и муниципальными служащими "взятки в небольших размерах".

Государственный служащий обязан сдать все незаконно полученное им лично или членами его семьи (другими его ближайшими родственниками) в специальный государственный фонд и возместить стоимость услуг, которые были неправомерно предоставлены ему или его близким родственникам. Подарки, которые поступили без ведома государственного служащего, а также подарки, полученные им в связи с использованием служебных полномочий от юридических и физических лиц зарубежных стран, подлежат сдаче в специальный государственный фонд.

8. Связанным с предыдущим запретом для государственного служащего является запрет на выезд в служебные командировки за границу за счет физических или юридических лиц. Законодательство РФ устанавливает порядок выезда в служебные командировки. Как правило, поездка государственных служащих в

 См. также: Степанов В. "Обычный подарок" или обычная взятка? // РЮ 2000. № 4. С. 1.

>>>60>>>

заграничную служебную командировку за счет юридических или физических лиц означает предоставление последними вознаграждения за оказанные или оказываемые государственными служащими услуги, связанные с его служебной деятельностью. Вместе с тем государственным служащим разрешается выезжать в заграничные служебные командировки за счет физических или юридических лиц, которые осуществляются в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями.

9. Государственный служащий не вправе принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. Этот запрет направлен на обеспечение независимости российских государственных служащих от иностранных государств и должностных лиц, на устранение препятствий, при которых государственный служащий, получивший такие награды, ставит себя в зависимое от иностранных лиц положение при принятии того или иного решения в государственном органе, в котором занимает государственную должность.

10. Государственный служащий не вправе участвовать в забастовках как способе разрешения проблем, возникающих в системе государственной службы. Государство и его органы каждодневно имеют множество "внешних врагов", с которыми они призваны "бороться": катастрофы, землетрясения, пожары, наводнения, военные конфликты, преступность, болезни и т. д. Если разрешить бастовать государственным служащим, то у государства появится и "внутренний враг", способный в одно мгновение разрушить государственность, внести дисгармонию в общественные и экономические отношения. Государственный служащий предупреждается при поступлении на государственную службу о таком правоог-раничении и принимает, таким образом, его добровольно.

Государственный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений. Конституция РФ установила многопартийную систему. Участие государственного слу-

' О соотношении понятий "выражение мнений" и "государственная служба" см.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии). Пер. с англ. М., 1997. С. 246—250.

>>>61>>>

жащего в деятельности каких-либо политических партий или других общественных объединений несовместимо с государственной должностью государственной службы. В противном случае та или иная идеология может приобретать государственный характер, и тогда деятельность государственного аппарата будет направлена в основном на осуществление политических планов какой-то одной политической партии, а основные права и свободы граждан будут подвергаться угрозе. Задачи, выполняемые государственными служащими, требуют от них проявления политической нейтральности, а следовательно, независимости от политической конъюнктуры в различные моменты общественной или политической жизни страны.

Этот запрет напрямую связан с принципом внепартийности государственной службы. Но он не означает, что государственный служащий лишен права вступить в политические партии и занимать в ней руководящие посты. Он может придерживаться различных политических взглядов. Более того, государство должно обеспечивать его право на участие в политической жизни страны. Ограничение государственных служащих на участие в деятельности политических партий не связано с содержанием свободы взглядов и убеждений, не ограничивает их политических прав.

11. Одним из важнейших правовых условий, обеспечивающих соблюдение запрета государственного служащего на использование своего служебного положения в интересах политических партий, является запрет на образование в государственных органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

12. Государственным служащим, являющимся близкими родственниками или состоящим между собой в свойстве (братья, сестры, родители и дети супругов), запрещается проходить службу в одном и том же государственном органе, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Если государственные служащие нарушают установленные законодательством правоограничения и это деяние не образует состава уголовного преступления, к ним могут применяться дисциплинарные взыскания, начиная от замечания вплоть до увольнения. Руководитель государственного органа обязан одновременно с принятием решения об увольнении государственного служащего сообщить в налоговые органы о получении государственным служащим неправомерных подарков, доходов в виде имущества,

>>>62>>>

денежных средств и т. п. и об отказе государственного служащего передать все незаконно полученное в связи с выполнением должностных полномочий в доход государства.

Руководители государственных органов, которые не приняли в пределах своей компетенции мер, предусмотренных законодательством о государственной службе в отношении подчиненных им государственных служащих, виновных в нарушении установленных правоограничений, а равно не представившие в прокуратуру или в налоговые органы в установленных случаях соответ-. ствующую информацию, подлежат дисциплинарной ответственности в порядке, определенном законодательством о государственной службе.

6.5. Гарантии для государственных служащих

Для обеспечения качественного исполнения государственными служащими должностных обязанностей, реализации предоставленных им законом прав, соблюдения правоограничений законодатель определяем основные гарантии их служебной деятельности. Гарантии для государственного служащего представляют собой установленные законодательством основные положения, характеризующие социально-правовую сторону статуса государственного служащего (ст. 15 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Государственному служащему гарантируются:

условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;

денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

ежегодный оплачиваемый отпуск;

медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

обязательность получения согласия государственного служащего на перевод на другую государственную должность государственной службы за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

 См., например: ст. 28 Закон РФ "О милиции" (в ред. ФЗ от 31 марта 1999 г.) // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1666.

>>>63>>>

пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;

защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.

Установленные федеральными законами гарантии для государственных служащих могут конкретизироваться и в других нормативных правовых актах. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 (в ред. Указов Президента РФ от 13 января 1996 г. № 37, 13 декабря 2000 г. № 2005) "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" лица, замещавшие государственные должности федеральной государственной службы и государственные должности федеральных государственных служащих, при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом РФ "О занятости населения в Российской Федерации", при увольнении с федеральной государственной службы по следующим основаниям:

а) ликвидация федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также сокраще-

 См., например: Инструкция об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников федеральных органов налоговой полиции. Утв. приказом директора ФСНП РФ от 7 июня 1999 г. № 192 // РГ. 1999. 7 сент.

 См., например: ФЗ от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" (в ред. ФЗ от 21 июля 1998 г., 6 января 1999 г., 29 февраля 2000 г.) // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455; 1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № 2. Ст. 238; 2000. № 10. Ст. 1067.

 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3442; 1996. № 3. Ст. 155; 2000. № 51. Ст. 4984.

>>>64>>>

ние штата федеральных государственных служащих в органах государственной власти, их аппаратах, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами;

б) увольнение с должностей, учреждаемых в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, в связи с прекращением этими лицами своих полномочий;

в) достижение предельного возраста, установленного федеральным законом для замещения должности федеральной государственной службы;

г) обнаружившееся несоответствие замещаемой должности федеральной государственной службы вследствие состояния здоровья, препятствующего продолжению государственной службы;

д) увольнение по собственному желанию в связи с выходом на государственную пенсию.

Целям укрепления гарантий социальной и правовой защиты государственных служащих, совершенствования работы по осуществлению им выплат и компенсаций, установленных законодательством, служит и возмещение ущерба в случае его гибели (смерти) или причинения увечья.

Установленный законом перечень гарантий для государственного служащего не является исчерпывающим. Федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть предусмотрены и иные гарантии. Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов, телефон.

Расходы, связанные с предоставлением гарантий для государственного служащего, производятся за счет средств соответствующих бюджетов. Правовое положение государственных служащих может быть изменено только при наличии условий или правовых форм, которые определены в законе о правовом поло-

 См., например: Инструкция о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику уголовно-исполнительной системы, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника уголовно-исполнительной системы или его близких. Утв. приказом Министерства юстиции РФ от 30 декабря 1999 г. № 376 // Бюллетень. .2000. № 9. С. 35—44.

>>>65>>>

жении государственных служащих. В случае нарушения права государственной службы служащие имеют право подготовить и направить жалобу вышестоящему руководителю для соответствующего рассмотрения. При этом государственный служащий обязан соблюдать служебный порядок рассмотрения жалобы. В данном случае его жалоба может быть рассмотрена вышестоящим руководителем вплоть до самого высшего начальника. Жалоба может быть направлена и против действий лица, являющегося непосредственным руководителем этого государственного служащего. Целесообразно в законодательном порядке установить порядок рассмотрения служебных жалоб государственных служащих.

Кроме административного порядка рассмотрения жалобы возможен и судебный порядок обжалования действий руководителей государственных служащих. Впрочем, в настоящее время законодатель весьма поверхностно регламентирует данные отношения, указывая лишь, что государственный служащий в случае несогласия на привлечение его к дисциплинарной ответственности вправе в письменной форме обжаловать это решение в суд. (Здесь стоит упомянуть о целесообразности внесения соответствующих изменений в процедуру судебной защиты прав государственного служащего.) Думается, что при обращении государственного служащего в суд будущий федеральный закон должен определить обязательный предварительный порядок рассмотрения искового заявления (жалобы). Иски государственных служащих могут быть классифицированы следующим образом:

иск об отмене противозаконного административного акта;

иск об обеспечении выплаты денежной суммы;

иск об установлении наличия или отсутствия правового отношения (например, государственно-правового отношения) или признания ничтожным (незаконным, недействующим) административного акта (правового акта управления);

иск об отмене дисциплинарного взыскания;

иск об отмене решения экзаменационной комиссии и аттестационной комиссии;

иск о противоправности перевода государственного служащего на другую должность;

иск о необходимости соблюдения гарантий правовой и соци-•альной защиты государственного служащего;

иск о противоправности увольнения или прекращения государственной службы.

Целесообразно установить и сроки подачи жалобы в суд. Например, жалоба (исковое заявление) может быть направлена в

>>>66>>>

суд в течение месяца после издания решения или установления противоречия (противоправного положения). Иск направляется в суд, расположенный на территории местонахождения органа государственной власти или по месту проживания государственного служащего — истца.

6.6. Поощрение государственных служащих

Рассматривая институт государственной службы, нельзя обойти стороной вопрос о поощрении, так как этот термин используется законодателем в различных нормативных правовых актах, содержащих нормы о государственной службе.

Законодатель регулярно пополняет перечень нормативных актов, устанавливающих дополнительные гарантии и компенсации для отдельных категорий государственных служащих (например, военнослужащих). На обеспечение гарантий государственных служащих направлен и Приказ Министра обороны РФ от 28 декабря 1999 г. № 614 "Об установлении, выплате и перерасчете размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии гражданскому персоналу Вооруженных Сил Российской Федерации, замещавшему государственные должности федеральной государственной службы".

6.6.1. Понятие и значение поощрения

В сфере государственной службы особое место занимают поощрение (стимулирование) и ответственность государственных и муниципальных служащих. Поощрение в системе государственной службы — это осуществляемая в установленном порядке специальная деятельность государственных органов и должностных лиц, выражающаяся в применении к государственному служащему мер морального и материального стимулирования, основаниями чего являются признание заслуг государственного служащего, успешное и добросовестное в течение продолжитель-

 См., например: О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, сотрудникам уголовно-исполнительной системы и гражданскому персоналу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющим задачи на территории Северо-Кавказского региона": постановление Правительства РФ от 31 мая 2000 г. № 424 // РГ. 2000. 7 июня.

 См.: РГ. 2000. 17 февр.

>>>67>>>

ного времени исполнение им своих должностных обязанностей, а также выполнение заданий особой важности и сложности.

Поощрение представляет собой воздействие субъектов (Президента РФ, федерального министра, руководителя государственного органа или иного должностного лица, а также соответствующего органа) на потребности, интересы, на сознание, волю, практическое поведение служащего, а следовательно, на результаты его управленческого труда, государственно-служебной деятельности. Поощрение (стимулирование) способствует улучшению дисциплины в организации, качества труда, воспитывает инициативу и ответственность в позитивном понимании этого термина.

Поощрение должно быть своевременным, значимым, весомым. Поощрение применяется таким образом, чтобы оно стало реальным стимулом для достижения высоких результатов управленческого труда. В этом смысле поощрение является видом (формой) стимулирования.

6.6.2. Нормативная основа и содержание поощрения

Применение пооощрения должно базироваться на правовой основе. Статья 13 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" определяет, что за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законам и законами субъектов Российской Федерации.

Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим (утв. Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 578) предусматривает, что руководитель государственного органа в порядке поощрения без сдачи федеральным государственным служащим государственного квалификационного экзамена или прохождения аттестации вправе ходатайствовать о присвоении ему за особые отличия при прохождении государственной службы очередного квалификационного разряда действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 или 3 класса либо государственного советника Российской Федерации 1, 2 или 3 класса и внести соответствующее предложение в Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Руководитель государ-

>>>68>>>

ственного органа также вправе присвоить федеральному государственному служащему очередной квалификационный разряд советника Российской Федерации 1, 2 или 3 класса, советника государственной службы 1, 2 или 3 класса либо референта государственной службы 1, 2 или 3 класса.

За особые отличия при прохождении дипломатической службы, выполнении особо важных заданий руководства МИДа России, проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей дипломатический работник может быть представлен к повышению в дипломатическом ранге до истечения установленного срока пребывания в дипломатическом ранге, а в исключительных случаях — без соблюдения очередности присвоения дипломатических рангов.

Приказом Генерального прокурора РФ и Министра обороны РФ от 23 января 2001 г. № 48к/42 утверждены: Положение о премировании по результатам работы федеральных государственных служащих военных прокуратур и работников, занимающих должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности военных прокуратур; Положение о порядке выплаты ежемесячных надбавок за особые условия государственной службы федеральным государственным служащим и за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы работникам, занимающим должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющим техническое обеспечение деятельности военных прокуратур. Премирование и надбавки рассматриваются как средства усиления материальной заинтересованности и стимулирования государственных служащих и технических исполнителей в своевременном и добросовестном исполнении своих должностных обязанностей.

Общими основаниями для поощрения государственного служащего являются:

1) успешное, качественное и добросовестное исполнение должностных обязанностей;

2) признание заслуг государственного служащего (особые отличия при прохождении государственной службы);

3) продолжительная и безупречная служба;

4) выполнение заданий особой важности и сложности;

5) проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей.

См.: РГ. 2001. 3 марта.

>>>69>>>

Поощрение может быть индивидуальным (поощрение конкретного лица) и коллективным (поощрение коллектива, нескольких лиц), а по содержанию - - моральным, материальным или смешанным, т. е. включающим в себя как моральные, так и материальные элементы.

В качестве примера можно привести поощрения за успехи в служебной деятельности сотрудников внутренних дел. За образцовое исполнение обязанностей и достигнутые результаты в службе для этих сотрудников установлены следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком; занесение в Книгу почета, на Доску почета; награждение почетной грамотой; награждение нагрудным знаком; награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени органа внутренних дел; награждение именным оружием; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть награждены почетным знаком ''Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации", что само по себе является основанием для получения ими дополнительных материальных и моральных преимуществ и "привилегий".

За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного долга, другие особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут быть представлены к награждению государственными наградами Российской Федерации. Поощрения объявляются приказами. Благодарность может быть объявлена и устно.

Материальным поощрением является премирование государственного служащего, которое определяется, например, в Положении об условиях выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы и премий по результатам работы государственным служащим центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации и органов юстиции в субъекте Российской Федерации (утв. приказом Министра юстиции РФ от 20 мая 1999 г. № 171).

Высшей формой поощрения являются государственные награды, перечень которых и статуты о которых определяются в

См.: РГ. 1999. 25 июня

>>>70>>>

Положении о государственных наградах Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 (в ред. Указа Президента РФ от 6 января 1999 г. № 19)). Государственные служащие могут награждаться многими государственными наградами, например, орденом "За заслуги перед Отечеством", орденом "За военные заслуги". Вместе с тем для государственных служащих предусмотрено и специальное поощрение: они могут награждаться знаком отличия "За безупречную службу" за конкретный вклад в развитие российской государственности, иную плодотворную деятельность, принесшую существенную пользу государству. Институт поощрения — важнейшая часть законов субъектов РФ о региональной государственной службе. Эти законы устанавливают основания, перечень и процедуру применения поощрений. Например, устанавливается, что объявление благодарности производится в устной или письменной форме лицом, у которого государственных служащий находится в непосредственном подчинении. Награждение денежной премией или ценным подарком осуществляется соответственно руководителями государственных органов субъектов РФ. Факт поощрения государственного служащего заносится в его личное дело.

6.6.3. Стадии поощрительного производства

Как правило, принято говорить о четырех стадиях поощрительного производства.

1. Возбуждение ходатайства о поощрении. Если имеются основания для поощрения государственного служащего, то руководители государственных органов, иные должностные лица имеют право возбуждать ходатайства о применении к государственному служащему мер поощрения. Порядок возбуждения ходатайства о поощрении (награждении государственными наградами) государственных служащих федеральных органов государственной власти, федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов РФ, прокурорских работников и других лиц определяется соответствующими федеральными органами государственной власти. Как правило, ходатайство о поощрении следует согласовывать с уполномоченными должностными лицами (процедура согласования устанавливается в каждом конкретном случае в соответствующих нормативных правовых актах).

 СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 269.

>>>71>>>

Ходатайство о поощрении оформляется в качестве специального представления, в котором содержится обоснование целесообразности поощрения (награждения) государственного служащего (основания поощрения).

2. Направление представления о поощрении в соответствующий государственный орган. Уполномоченные должностные лица направляют представление о поощрении в тот орган государственной власти (тому должностному лицу), который имет полномочия по применению мер поощрения. Например, представления к награждению государственными наградами государственных служащих федеральных органов государственной власти, военнослужащих, сотрудников таможенных органов РФ и других лиц вносятся Президенту РФ руководителями соответствующих федеральных органов государственной власти и федеральных государственных органов.

3. Рассмотрение представления о поощрении и принятие решения. Третья стадия поощрительного производства является практически самой важной, ибо на ней после соответствующего обсуждения представления о поощрении, проверки сведений и оценки информации о государственном служащем принимается решение о применении к нему меры поощрения (награждении). Эти решения оформляются, как правило, в виде административных актов (индивидуальных правовых актов): указы и распоряжения Президента РФ (указы — о награждении государственными наградами и распоряжения о поощрении конкретных лиц), распоряжения Правительства РФ (например, о награждении Почетной грамотой Правительства РФ), приказы и распоряжения руководителей государственных органов.

4. Практическое осуществление поощрения. На этой стадии исполняется принятое уполномоченным лицом (государственным органом) решение о поощрении (награждении), а именно: объявляются благодарности; вручаются государственные награды, почетные грамоты, премии и "ценные подарки; принимается решение о повышении по службе, досрочном присвоении квалификационного разряда (классного чина, ранга). Субъекты, уполномоченные вручать поощрения и награды, могут поручить сделать это от их имени другим должностным лицам. Например, по поручению Президента РФ и от его имени государственные награды могут вручать: руководители федеральных органов государственной власти; начальник Управления Президента РФ по государственным наградам; руководители органов государственной власти субъектов РФ; полномочные представители Президента РФ; послы РФ; военачальники — от командиров дивизий и им равных.

>>>72>>>

Государственные служащие, которые удостоены государственных наград, в установленных законодательством РФ случаях и порядке пользуются льготами и преимуществами.

6.7. Ответственность государственных служащих

Ответственность государственных служащих наступает за нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей. Государственные служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственность.

6.7.1. Дисциплинарная ответственность

Основным видом ответственности государственных служащих является дисциплинарная ответственность (за совершение должностного проступка), поскольку соблюдение служебной (трудовой) дисциплины и укрепление государственной дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего. За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, установленные дисциплинарные взыскания.

6.7.1.1. Служебная дисциплина и условия ее обеспечения. Служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми государственными служащими государственных органов должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами; иными нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти и субъектов РФ; правилами внутреннего трудового распорядка в государственном органе; должностными инструкциями государственных служащих; приказами начальников государственных органов; условиями контракта о службе в государственных органах.

 О новых подходах к проблеме юридической ответственности служащих и государственных органов см.: Морозова Л. А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих (по материалам круглого стола журнала "Государство и право") // ГиП. 2000. № 3. С. 20—36; № 4. С. 15—30.

>>>73>>>

К основным условиям, обеспечивающим служебную дисциплину, относятся:

1) персональная ответственность государственного служащего за исполнение своих должностных обязанностей;

2) соблюдение государственными служащими законов и иных нормативных актов, устанавливающих формы, методы и содержание управленческой деятельности, административных процедур;

3) соблюдение правил внутреннего распорядка в государственном органе;

4) соблюдение установленного порядка работы со служебной информацией;

5) признание, обеспечение и правовая защита прав и свобод граждан; корректное поведение при исполнении должностных обязанностей;

6) постоянное соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемой государственной должности государственной службы; поддержание каждым государственным служащим уровня квалификации, необходимого для исполнения своих должностных обязанностей;

7) постоянный контроль руководителя государственного органа за исполнением подчиненными должностными лицами и государственными служащими своих должностных обязанностей; умелое, справедливое, обоснованное и законное применение руководителем государственного органа по отношению к подчиненным мер стимулирования (поощрения) и дисциплинарной ответственности.

Систематическим нарушением служебной дисциплины является повторное совершение в течение года государственным служащим, имеющим дисциплинарное взыскание, другого дисциплинарного (должностного) проступка.

6.7.1.2. Дисциплинарный (должностной) проступок — основание дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные (дисциплинарные) проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации

 См.: Типовые правила внутреннего распорядка таможенных органов Российской Федерации. Утв. приказом ГТК РФ от 9 ноября 2000 г. № 1011 // Бюллетень. 2001. № 3. С. 43—45. Этим нормативным актом определяются продолжительность, начало, окончание и порядок учета служебного времени, время перерыва для отдыха и питания, графики дежурства (сменности) при организации дежурств (сменной работы), порядок привлечения сотрудников к исполнению должностных обязанностей сверх ежедневного служебного времени.

>>>74>>>

(руководителей, начальников). Противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей (нарушение служебной (или трудовой) дисциплины), не влекущее уголовной ответственности, принято именовать должностным (дисциплинарным) проступком. То или иное действие (или бездействие) служащего является нарушением трудовой дисциплины лишь при одновременном наличии следующих трех условий:

а) если действие (бездействие) является противоправным (например, не может считаться должностным проступком отказ государственного служащего исполнять дополнительные обязанности по другой государственной должности государственной службы без его согласия);

б) если противоправное действие (бездействие) является виновным, т. е. совершенным умышленно или по неосторожности (иначе говоря, неисполнение лицом служебных обязанностей по причинам, от него не зависящим, — недостаточная квалификация или трудоспособность, отсутствие надлежащих условий работы, неполучение служащим информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей и т. д. — не может рассматриваться как неисполнение служебных обязанностей, ибо здесь нет вины служащего в их неисполнении);

в) если не исполнены именно должностные обязанности, т. е. обязанности, вытекающие из данного государственно-служебного правоотношения (примерами таких нарушений должностных обязанностей, в частности, являются несоблюдение государственной и иной охраняемой законом тайны, разглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан).

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, имеющего право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы.

6.7.1.3. Нормативная основа дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность реализуется в дисциплинарных взысканиях, которые устанавливаются: 1) федеральными закона-

>>>75>>>

ми; 2) законами субъектов Российской Федерации; 3) Трудовым кодексом Российской Федерации; 4) дисциплинарными уставами и специальными положениями о дисциплине; 5) Правилами внутреннего трудового распорядка. Некоторые должностные лица подлежат ответственности также и за проступки, не совместимые с назначением и сущностью отдельных видов государственной службы. Дисциплинарные уставы некоторых категорий государственных служащих устанавливают ответственность за недостойное поведение в местах, расположенных в пределах функционирования соответствующих государственных органов, предприятий и учреждений, если оно имело место и не при исполнении служебных обязанностей (законы "О прокуратуре Российской Федерации", "О Федеральной службе безопасности Российской Федерации" и др.).

6 июля 1996 г. Президент РФ издал Указ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы". Появление этого указа было вызвано участившимися случаями нарушения исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и служащих федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, приводящих к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов.

Персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответствующих федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ несут руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ.

Нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов и указов Президента РФ чаще всего проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения поручений, в установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ процедур для реализации прав граждан, в выполнении норм и поручений не в полном объеме либо в искажении их содержания.

В упомянутом выше Указе Президента РФ отмечается, что не может служить оправданием бездействия чиновников отсутствие инструкций по исполнению федеральных законов и указов Президента РФ. Неисполнение федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов не только дискредитирует государ-

 СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

>>>76>>>

ственную власть, создает условия для коррупции и злоупотреблений, но и нарушает права и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя. Установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и служащим федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мер дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности являются:

а) нарушение федеральных законов, указов Президента РФ;

б) неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов.

Основной обязанностью руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов РФ является своевременное рассмотрение (не позднее трех дней) сообщений, опубликованных в средствах массовой информации (в том числе в теле- и радиопередачах), о нарушениях подчиненными должностными лицами и служащими федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении государственными служащими федерального законодательства и вступивших в законную силу решений судов. Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ обязаны не позднее двух недель с момента опубликования направлять в соответствующие средства массовой информации итоги рассмотрения сообщений о нарушениях подчиненными должностными лицами и государственными служащими федерального законодательства, а также о неисполнении или ненадлежащем исполнении ими нормативных актов и вступивших в законную силу решений судов.

Наложение дисциплинарного взыскания на должностное лицо и иных государственных служащих влечет негативные для них последствия. Они не подлежат в течение года: 1) премированию; 2) представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия; 3) повышению в должности; 4) представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Совершение указанными лицами однократного грубого нарушения дисциплины может служить основанием для направления их на вне-

>>>77>>>

очередную переаттестацию, понижения в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишения квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

6.7.1.4. Дисциплинарные взыскания (санкции) и порядок их наложения. Согласно положениям действующего федерального законодательства подобные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения только определенным кругом субъектов линейной власти в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает следующие виды дисциплинарных взысканий: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение.

Трудовое право также устанавливает перечень дисциплинарных взысканий (ст. 192 Трудового кодекса РФ от 21 декабря 2001 г.: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям), которые могут применяться ко всем служащим. Следует отметить, что увольнение как мера дисциплинарного взыскания допускается лишь при наличии оснований, указанных в соответствующих нормативных актах. Законодательством о дисциплинарной ответственности и уставами о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий государственных служащих, рабочих и служащих и другие дисциплинарные взыскания. Например, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 417) фиксирует такие дисциплинарные взыскания, как понижение в классном чине, лишение нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации".

На сотрудников органов внутренних дел за нарушение служебной дисциплины могут быть наложены следующие виды взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; понижение в специальном звании на одну ступень; лишение нагрудного знака; увольнение из органов внутренних дел. Положение о службе в органах внутренних дел детально регламентирует порядок применения дисциплинарных взысканий. Дисциплинарные взыскания объявляются приказами (некоторые из них могут быть объявлены и устно: замечание, выговор). О дисциплинарном взыскании сотруднику объявляется лично, перед строем или на совещании. До наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника, привлекаемого к ответственности, должно быть истребовано

>>>78>>>

письменное объяснение. За каждый случай нарушения служебной дисциплины может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника приказом, считается снятым, если в течение года со дня его наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию.

Сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать наложенное на него дисциплинарное взыскание последовательно вышестоящим начальникам вплоть до Министра внутренних дел РФ, а в установленных законом и Положением о службе в органах внутренних дел случаях — ив суд.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законодательством. Орган, рассматривающий трудовой спор, вправе учитывать тяжесть совершенного должностного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение государственного служащего и его службу, отношение к труду, а также соответствие дисциплинарного взыскания тяжести совершенного проступка.

За каждый должностной проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. До наложения дисциплинарного взыскания от государственного служащего должно быть затребовано письменное объяснение. При необходимости может быть проведена служебная проверка указанных в нем сведений с вынесением соответствующего заключения по ее результатам. Порядок проведения служебной проверки, как правило, устанавливается нормативно различными федеральными органами государственной власти. Отказ сотрудника от дачи письменного объяснения по существу совершенного им должностного проступка не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Как правило, в случае отказа государственного служащего от дачи письменного объяснения может быть составлен акт в порядке, который устанавливается различными ведомствами. Если результаты проведенной служебной проверки подтверждают совершение государственным служащим дисциплинарного (должностного) проступка, то на него налагается дисциплинарное взыскание. Если нецелесообразно применять к лицу дисциплинарное взыскание, то руководитель государственного органа может ограничиться предупреждением подчиненного о необходимости строгого соблюдения служебной дисциплины. Если же в результате проведенной служебной проверки будет выявлено, что государственный служащий совершил действия, подпадающие под при-

>>>79>>>

знаки преступления, то руководитель государственного органа обязан незамедлительно передать полученные материалы в органы дознания, предварительного следствия или в прокуратуру.

Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) государственному служащему, подвергнутому взысканию, под расписку. В Дисциплинарном уставе таможенной службы устанавливается трехдневный срок ознакомления с приказом о наложении дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание налагается не позднее одного месяца со дня, когда руководителю (начальнику) государственного органа стало известно о совершенном дисциплинарном проступке, не считая времени болезни служащего или пребывания его в отпуске.

Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации определяет, что основанием для применения такого вида дисциплинарного взыскания как предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации является приказ начальника, основанный на соответствующем решении аттестационной комиссии. Как установлено в п. 32 Дисциплинарного устава таможенной службы, вышестоящий начальник таможенного органа имеет право отменить, смягчить или усилить (в пределах предоставленных ему прав) дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим начальником, в том случае если придет к выводу, что наложенное взыскание не соответствует тяжести совершенного проступка.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено в следующих случаях: во время болезни государственного служащего; в период нахождения государственного служащего в отпуске или командировке; в случае, если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности — позднее двух лет со дня совершения должностного проступка. В указанные сроки не включается период нахождения государственного служащего в отпуске, время болезни, а также время производства по уголовному делу или по делу об административном правонарушении.

Применение к государственному служащему дисциплинарного взыскания не освобождает его от других видов ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Если в течение года со дня наложения дисциплинарного взыскания государственный служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергшимся (не имеющем) дисциплинарному взысканию.

>>>80>>>

Орган (должностное лицо), применивший взыскание, может снять его до истечения года по собственной инициативе, по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если подвергнутый взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный служащий. Вышестоящему руководителю также принадлежит право снятия дисциплинарного взыскания. С государственного служащего может быть снято только одно дисциплинарное взыскание.

В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к государственному служащему не применяются, за исключением досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

В случае несогласия государственного служащего с решением о привлечении его к дисциплинарной ответственности он вправе в письменной форме обжаловать это решение вышестоящему руководителю (начальнику вышестоящего государственного органа) и (или) в суд.

Обжалование приказа (распоряжения) о наложении на государственного служащего дисциплинарного взыскания руководителю вышестоящего государственного органа осуществляется государственным служащим в течение трех месяцев со дня ознакомления с указанным приказом (распоряжением), а по вопросам об увольнении — в месячный срок со дня вручения копии приказа об увольнении. Обжалование не приостанавливает исполнения приказа о наложении дисциплинарного взыскания. Должностное лицо, которому поступила жалоба государственного служащего, обязан всесторонне и объективно рассмотреть ее и вынести решение не позднее месяца со дня ее получения, о чем письменно уведомляет сотрудника, подавшего жалобу, и начальника, действия которого обжалуются (п. 38 Дисциплинарного устава таможенной службы). Запрещается передавать жалобы на рассмотрение тем руководителям (начальникам) государственных органов, действия которых обжалуются.

6.7.1.5. Ответственность за неисполнение приказа. Осуществление служебной деятельности в системе государственной службы построено на основе строгой иерархии: государственные служащие, реализующие свое право на определенные действия, и лица, непосредственно исполняющие их решения (постановления, приказы, распоряжения), находятся на различных управленческих уровнях. Между ними существуют отношения "власти и подчиненности", основой которых и выступает распоряжение (при-

>>>81>>>

каз). Приказом является письменное или устное распоряжение руководителя (начальника) государственного органа, отданное (принятое) в пределах его должностных полномочий и обязательное для исполнения подчиненными должностными лицами и государственными служащими (сотрудниками). Законодательство и практика государственно-служебной деятельности исходят из признания презумпции законности всех приказов и распоряжений начальников и обязательности их исполнения для подчиненных (в роли подчиненных выступают государственные служащие). Поэтому приказ должен быть выполнен точно, правильно и в течение установленного срока. После выполнения приказа государственный служащий обязан представить доклад о его выполнении руководителю (начальнику), отдавшему приказ.

Как правило, государственные служащие получают приказы по службе от своего непосредственного начальника. В случае получения приказа от вышестоящего начальника государственный служащий обязан его выполнить, известив об этом своего непосредственного руководителя (начальника). Отменить приказ имеет право только руководитель (начальник), его отдавший, либо вышестоящий руководитель (начальник).

Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения приказа (распоряжения) обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: 1) своему непосредственному руководителю (начальнику); 2) руководителю (начальнику), издавшему распоряжение; 3) вышестоящему руководителю. Если последний, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного приказа (распоряжения) несет подтвердивший это распоряжение руководитель (начальник). Вместе с тем государственный служащий не должен исполнять распоряжений, являющихся административно либо уголовно наказуемым деянием.

Действующее законодательство в ряде случаев закрепляет положения об ответственности за результаты исполнения указания, повлекшего вредные последствия. В соответствии с Положением о Федеральной государственной службе ответственность за правомерность действий, совершенных во исполнение прика-

' См. подробно об этом: Михайлов В. Преступный приказ: вопросы и решения // РЮ. 1995. № 9. С. 45—47. См. также: Соломоненко И. Соучастие в исполнении незаконного приказа // РЮ. 2000. № 5. С. 40—41.

>>>82>>>

за, несет государственный служащий. Если же выполнение приказа повлекло причинение ущерба правоохраняемым отношениям, но государственный служащий обязан был его выполнить в силу письменного подтверждения об этом со стороны вышестоящего руководителя, то ответственность за наступившие последствия несет подтвердивший это распоряжение руководитель. В данном случае можно вспомнить, что с апреля 1992 г. по декабрь 1993 г. в России существовало конституционное положение, которое распространялось на всех должностных лиц и граждан РФ, в соответствии с которым исполнение явно преступного приказа влекло за собой ответственность по закону. В настоящее время в Конституции РФ такого положения не установлено.

В научной литературе предлагается решить вопрос о пределах повиновения приказу руководителя. Оно, по мнению, например, В. Михайлова, должно быть дифференцировано в зависимости от области административной деятельности и достаточно полно конкретизировано в нормативных актах, регламентирующих соответствующий вид государственного управления применительно к конкретной обстановке: государственная гражданская служба, военная служба, деятельность в условиях чрезвычайного положения или по поддержанию правопорядка, оперативно-розыскная либо уголовно-процессуальная деятельность и т. д. В упомянутых актах должен быть установлен порядок обжалования неправомерных распоряжений. Нормативный акт, определяющий правовое положение государственного служащего (должностного лица), может установить обязанность не выполнять не только преступные, но и незаконные приказы (распоряжения), т. е. властные требования, отданные с несоблюдением установленной для этого формы и процедуры либо требующие совершения действий, образующих административный или гражданский деЛикт, а также дисциплинарный (должностной) проступок.

6.7.1.6. Необходимость разработки Дисциплинарного кодекса Российской Федерации. Особой проблемой современного законодательства о государственной службе является создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих и принятие Дисциплинарного кодекса, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарного правонарушения, принуждения, ответственности и производства. Дисциплинарное законодательство активно совершенствуется начиная уже с 1991 г. Приняты новые положения о дисциплине: Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций, Устав о дисциплинарной ответственности работников железнодорожного транс-

>>>83>>>

порта и т. д. В 2001 г. был принят новый Трудовой кодекс Российской Федерации, содержащий положения о дисциплинарной ответственности. Нормы дисциплинарной ответственности государственных служащих содержатся также в Положении о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации от 20 мая 1993 г. (ст. 25—29), в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. (ст. 34—42). Наконец, Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396 был утвержден Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, который также устанавливает ответственность за нарушение служебной дисциплины (совершение дисциплинарного проступка).

Однако во всех этих нормативных актах речь идет о совершенно сходных категориях: о дисциплинарных проступках, видах дисциплинарного взыскания и процедуре наложения этих взысканий на служащих. Поэтому было бы целесообразно однозначно урегулировать (особенно для государственных служащих) данные вопросы в едином новом нормативном акте — Дисциплинарном законе (Дисциплинарном кодексе или Дисциплинарном кодексе государственной службы), который стал бы основой дисциплинарного законодательства; последнее, в свою очередь, станет частью права государственной службы (служебного права), частью законодательства о государственной службе.

Конституция РФ устанавливает принцип судебной защиты прав граждан, в том числе защиты прав государственных служащих, в отношении которых были применены меры дисциплинарного взыскания. Например, сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суд наложенное на него дисциплинарное взыскание. В предлагаемом Дисциплинарном кодексе можно было бы установить правило, в соответствии с которым государственные служащие привлекались бы к дисциплинарной ответственности за нарушение принципа внепартийности государственной службы, т. е. за нарушение норм, ограничивающих политические права и свободы служащих. Как показывает социологический опрос некоторых сотрудников органов внутренних дел, 12 процентов из них допускали однократное нарушение указанного правоограни-

 СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.

 Разработка проекта Дисциплинарного кодекса государственной службы предусматривается планом Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике. См.: Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности // ЖРП. 1999. № 11. С. 10.

 ВВС РФ. 1995. № 4. С. 3.

>>>84>>>

чения, а 18 процентов располагали информацией о привлечении их коллег по работе к дисциплинарной ответственности фактически за нарушение норм, ограничивающих права и свободы служащих, но формально по другим основаниям.

6.7.2. Административная ответственность

Российское законодательство предусматривает административную ответственность государственных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Статья 2.4 Кодекса об административных правонарушениях определяет, что должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (например, установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности). Таким образом, основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности, установленные законами, положениями, уставами, должностными инструкциями. Общеобязательными административными правилами или правилами поведения являются, например, правила дорожного движения, противопожарные правила, санитарные правила, правила по технике безопасности. Общеобязательные для соблюдения и исполнения правила устанавливаются федеральными законами, законами об административ-

 См.: Суворов Л. К. Об ограничении политических прав и свобод работников правоохранительных органов // ГиП. 1994. № 11. С. 126.

 О теории административной ответственности см., например: Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2000; Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989; Он же. Административная ответственность: Учеб. пособие. М., 1999; Вельский К. С. Административная ответственность: Генезис, основные признаки, структура // ГиП. 1999. № 12. С. 12—20; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (материально-правовое исследование). Воронеж, 1970; Игнатенко В. В., Ищенко Е. П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства о выборах и референдуме. М., 2000; Сорокин В. Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. № 1. С. 46—54.

>>>85>>>

ной ответственности должностных лиц, принятыми в субъектах федерации, другими нормативными актами.

Следовательно, невыполнение должностных обязанностей может являться основанием как дисциплинарной, так и административной ответственности должностного лица. В специальной литературе существует спор по вопросу применения двух видов ответственности за одно и то же правонарушение, например, дисциплинарной и административной (так называемая кумуляция административных правонарушений и дисциплинарных проступков). Проблема обостряется также отсутствием законодательного регулирования этого вопроса. "Двойное" наказание, по мнению М. Студеникиной, целесообразно вводить лишь за некоторые виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной и если об этом имеется специальная правовая норма.

Можно выделить как минимум четыре важнейших условия, при которых для должностных лиц может наступать административная ответственность: 1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения; 2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, т. е. не соответствуют им; 3) невыполнение принадлежащих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных правовых актах общеобязательных правил поведения или административных процедур; 4) соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях.

Как правило, государственные служащие (должностные лица) являются специальными субъектами административной ответственности. Основаниями для привлечения к административной ответственности могут быть специальные составы административного правонарушения, санитарного, экологического, нарушения таможенных правил, нарушения в сфере строительства, нарушения земельного законодательства, налоговые правонарушения и т. д. Все они установлены в настоящее время в Особенной части Кодекса об административных правонарушениях или во многих законах прямого действия. Следует отметить, что наряду с государ-

 См.: Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. № 9. С. 95.

 См., например: Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. № 9. С. 92—95.

>>>86>>>

ственными служащими субъектами административных правонарушений могут быть и должностные лица предприятий, учреждений, организаций, которые обладают организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, осуществление которых влечет за собой наступление юридически значимых последствий. Характер властной административной деятельности должностных лиц может быть различным, т. е. они могут осуществлять действия или принимать решения, имеющие различное правовое содержание и значение. Например, некоторые должностные лица издают приказы о наложении на служащего дисциплинарного взыскания; другие обязаны осуществлять деятельность, связанную с проведением регистрационного или лицензионного производства; третьи должны организовывать проведение финансово-бухгалтерских операций (перечислять денежные средства, проводить налоговую проверку и т. д.).

В отдельных случаях правонарушение может содержать одновременно признаки как дисциплинарного, так и административного проступка и влечет соответственно два вида ответственности. Нарушение должностным лицом, например, правил по охране труда и законодательства о труде может вызвать применение к нему соответствующих мер со стороны администрации государственного органа (дисциплинарная ответственность) и наложение административного штрафа государственными инспекторами по охране труда (административная ответственность) (ст. 5.27 и 23.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Как правило, должностные лица совершают административные правонарушения по неосторожности, т. е. нарушая установленные правила, соблюдение которых является их должностной обязанностью, должностные лица могут предвидеть возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но они легкомысленно рассчитывают на их предотвращение. В других случаях должностные лица вообще не предвидят наступления вредных последствий, хотя должны были и могли их предвидеть.

Например, Кодекс об административных правонарушениях содержит ст. 5.25, в соответствии с которой непредставление в установленный законодательством о выборах и референдумах срок председателем участковой избирательной комиссии, комиссии референдума для ознакомления избирателям, участникам референдума, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, наблюдателям, представителям

>>>87>>>

средств массовой информации сведений об итогах голосования влечет наложение штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда. Субъектами данного административного правонарушения могут быть также председатели территориальной избирательной комиссии, председатели окружной избирательной комиссии, председатели избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ. Следует отметить, что эти субъекты не являются государственными служащими, поскольку, как правило, они замещают государственные должности категории "А". Вместе с тем в Кодексе об административных правонарушениях имеются статьи, устанавливающие составы административных правонарушений, субъектами которых могут стать должностные лица — государственные служащие. Например, ст. 5.21 КоАП устанавливает административную ответственность должностных лиц государственных органов, которые осуществили перечисление денежных средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума с нарушением установленных сроков.

Основанием административной ответственности служащих является деяние, которое одновременно может быть как административным, так и должностным проступком. К государственным служащим применяются только два вида административных взысканий: предупреждение и штраф. Эти взыскания налагаются субъектами функциональной власти — специальными органами или должностными лицами, с которыми нарушитель не связан отношениями служебной подчиненности (например, представителями власти, должностными лицами контрольно-надзорных органов, органами внутренних дел, милицией, судьями, государственными инспекторами по охране труда, инспекторами государственной противопожарной службы, главными государственными санитарными врачами).

Некоторые федеральные законы содержат положения отсылочного характера относительно возможности применения к лицам мер уголовной, административной или иной ответственности. Например, ст. 93 ФЗ от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Госу-

 См., например: Игнатенко В. В., Ищенко Е. П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства о выборах и референдуме. М., 2000.

 Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г. устанавливает понятие "должностное лицо" (ст. 2.4 КоАП).

>>>88>>>

дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" определяет, что такие виды ответственности несут лица: использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях избрания; своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведений о зарегистрированных избирателях (списки избирателей); не создающие условия для проведения массовых мероприятий в случае, если такая обязанность возложена на них законом; должностные лица государственных органов, не осуществившие по представлению избирательных комиссий проверку информации о нарушениях указанного федерального закона, иных законов и не принявшие мер по пресечению таких нарушений.

В Указе Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" определяется, что нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ законов и указов Президента РФ, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ. В случае выявления тяжелых последствий нарушения режима дисциплины государственными служащими следует направлять материалы об этом в органы прокуратуры.

6.7.3. Уголовная ответственность

Государственный служащий, как и любой человек, может совершить разнообразные преступления, за которые он должен нести уголовную ответственность. Однако, когда речь идет об уголовной ответственности государственных служащих, то, как правило, имеются в виду такие государственные служащие, которые уголовным законом относятся к категории должностных лиц (о должностных лицах см. выше).

Действующим законодательством предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ

СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.

>>>89>>>

или Счетной палате РФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение и дачу взятки, служебный подлог и халатность (ст. 285— 293 УК РФ). В зависимости от характера этих общественно опасных деяний суд назначает различные меры уголовного наказания или увольнение от должности. При рассмотрении дел о преступлениях против интересов государственной службы суды могут применять такую меру уголовного наказания, как лишение государственного служащего — должностного лица — права занимать соответствующие государственные должности.

6.7.4. Материальная ответственность

Для государственных служащих установлена материальная ответственность. Она выполняет правовосстановительную функцию и наступает за должностной проступок, который причинил материальный ущерб органам государственной власти (в том числе органам исполнительной власти).

Правовой режим материальной ответственности государственных служащих устанавливается законодательными актами двух видов:

1) законодательством о труде (действующий Трудовой кодекс РФ);

2) специальными законами и иными нормативными правовыми актами (например, ФЗ от 12 июля 1999 г. "О материальной ответственности военнослужащих").

Кодекс законов о труде регламентирует порядок привлечения государственных служащих к материальной ответственности наряду с другими служащими негосударственных организаций, учреждений и предприятий, т. е. государственные служащие несут в данном случае материальную ответственность на общих основаниях с другими работниками организаций.

Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Сама по себе материальная ответственность не исключает привлечения виновного лица и к дисциплинарной ответственности.

Действующее законодательство о государственной службе (например, ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации") не содержит соответствующих правовых норм о материальной ответственности'государстственных служащих. Одна-

 См.: Дубровин В. Н., Мигачев Ю. И. Юридическая ответственность военнослужащих: Справочное пособие. М., 2000. С. 115—122; Корякин В. М. Комментарий к Федеральному закону "О материальной ответственности военнослужащих". М., 2000.

>>>90>>>

ко, как известно, в сфере регулирования государственно-служебных отношений действует законодательство о труде. Поэтому соответствующие статьи Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 238—250) распространяются и на случаи материальной ответственности государственных служащих.

Государственный служащий может быть привлечен к материальной ответственности лишь тогда, когда его виновные действия не составляют состава преступления.

Материальная ответственность государственных служащих является особым видом юридической ответственности. Можно выделить некоторые особенности материальной ответственности:

1) материальная ответственность наступает при причинении вреда (ущерба) государственному органу при исполнении государственными служащими обязанностей государственной службы; иными словами, если ущерб был причинен не при исполнении обязанностей государственной службы, то тогда наступает материальная ответственность в соответствии с гражданским законодательством;

2) основанием для привлечения к материальной ответственности является совершение проступка, причинившего вред имуществу, находящемуся в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации и закрепленному за государственными органами;

3) наличие специального порядка возмещения причиненного ущерба, который устанавливается в нормативных правовых актах;

4) наличие реального (прямого) ущерба;

5) непосредственная причинная связь между совершенным проступком и наступившими вредными последствиями (ущербом);

6) вина лица, совершившего проступок и причинившего ущерб органам государственной власти.

Последние три особенности законодатель называет обязательными условиями наступления материальной ответственности, т. е. она наступает при наличии условий, указанных в пунктах 4—6.

Материальная ответственность государственных служащих может быть ограниченной и полной. Ограниченную материальную ответственность несут государственные служащие, виновные в причинении ущерба, в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка (размер оклада месячного денежного содержания государственного служащего). Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда государственный служащий был, например, в нетрезвом состоянии, когда с

>>>91>>>

ним был заключен договор о полной материальной ответственности. К материальной ответственности виновные привлекаются администрацией либо, по ее иску к государственному служащему, — судом. Например, если лицо отказывается в добровольном порядке возместить причиненный государственному органу ущерб, то администрация вправе своим распоряжением удерживать соответствующую денежную сумму из заработной платы служащего в случае, если сумма подлежащего взысканию ущерба не превышает его среднего месячного заработка (размера оклада месячного денежного содержания государственного служащего).

Административно-восстановительные санкции в виде материальной ответственности применимы и к виновным в совершении административных правонарушений. Законодательство об административных правонарушениях (ст. 4.7 КоАП) устанавливает возможность (наряду с наложением на виновное лицо административного взыскания) решения вопроса о возмещении им имущественного ущерба, причиненного совершенным им административным правонарушением. Споры о возмещении имущественного ущерба и споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.

Федеральный закон от 12 июля 1999 г. "О материальной ответственности военнослужащих" устанавливает условия и размеры материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также определяет порядок возмещения причиненного ущерба. Действие указанного федерального закона распространяется и на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и по контракту в Вооруженных Силах РФ, а также в других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба.

Военнослужащие несут материальную ответственность только за причиненный по их вине реальный ущерб. Если военнослу-

 Разъяснения Пленума Верховного Суда по вопросу применения к военнослужащим материальной ответственности содержатся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" // ВВС РФ. 2000. № 4. С. 15—16. См. также: Кудашкин А. Материальная ответственность военнослужащих // РЮ. 2000. № 6. С. 45—47.

>>>92>>>

жащие причинили ущерб не при исполнении обязанностей военной службы, то тогда они несут материальную ответственность в соответствии с российским гражданским законодательством. Условиями, исключающими материальную ответственность военнослужащих, являются причинение ущерба:

1) вследствие исполнения приказа командира (начальника);

2) в результате правомерных действий, оправданного служебного риска, действия непреодолимой силы.

Давностный срок привлечения к материальной ответственности военнослужащих устанавливается законодателем и составляет три года со дня обнаружения ущерба.

Законодателем устанавливается два вида материальной ответственности военнослужащих: ограниченная (ст. 4 ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих") и полная (ст. 5 указанного закона). Ограниченную материальную ответственность военнослужащие несут за ущерб, причиненный по неосторожности при исполнении обязанностей военной службы, т. е. материальная ответственность наступает в размере причиненного ими ущерба, но не более одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет. В таком же размере несут материальную ответственность командиры (начальники), нарушившие своими приказами (распоряжениями) установленный порядок учета, хранения, использования, расходования, перевозки имущества и не принявшие необходимых мер к предотвращению его хищения, уничтожения, повреждения, порчи, излишних денежных выплат.

Закон определяет размер материальной ответственности исходя из правового статуса военнослужащих и их видов. Например, для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и виновных в причинении ущерба, связанного с уплатой воинской частью штрафов за простои контейнеров, вагонов, судов и автомобилей, завышение объемов выполненных работ, несвоевременное внесение в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей, несут материальную ответственность в размере причиненного ущерба, но не более двух окладов месячного денежного содержания и двух месячных надбавок за выслугу лет. Материальная ответственность в размере причиненного ущерба, но не более трех окладов месячного денежного содержания и трех месячных надбавок за выслугу лет, наступает для командиров (начальников) воинских частей, виновных в незаконном увольнении военнослужащего (или лица гражданского персо-

>>>93>>>

нала) с военной службы, незаконном переводе лица гражданского персонала на другую работу, незаконном назначении военнослужащего (или лица гражданского персонала) на должность, не предусмотренную штатом (штатным расписанием) воинской части, либо на должность, оплачиваемую выше фактически занимаемой должности, наступает за ущерб, причиненный излишними денежными выплатами, произведенными в результате указанных незаконного увольнения, незаконного перевода, незаконного назначения на должность.

Полная материальная ответственность наступает в случаях, когда ущерб причинен:

1) военнослужащим, которому имущество было передано под отчет для хранения, перевозки, выдачи, пользования и других целей;

2) действиями (бездействием) военнослужащего, содержащими признаки состава преступления, предусмотренного уголовным законодательством РФ;

3) в результате хищения, умышленного уничтожения, повреждения, порчи, незаконного расходования или использования имущества либо иных умышленных действий (бездействия) независимо от того, содержат ли они признаки состава преступления;

4) умышленными действиями военнослужащих, повлекшими затраты на лечение в военно-медицинских учреждениях и учреждениях здравоохранения военнослужащих, пострадавших в результате этих действий;

5) военнослужащим, добровольно приведшим себя в состояние наркотического, токсического или алкогольного опьянения.

Размер причиненного ущерба определяется по фактическим потерям, на основании данных учета имущества воинской части и исходя из цен, действующих в данной местности (для воинских частей, дислоцированных за пределами Российской Федерации, — в стране пребывания) на день его обнаружения. Цены на вооружение, военную технику, боеприпасы, другое имущество, централизованно поставляемое воинским частям, определяются уполномоченными на то органами.

При привлечении военнослужащего к материальной ответственности размер оклада месячного денежного содержания военнослужащего и размер месячной надбавки за выслугу лет определяются на день издания приказа командира (начальника) воинской части или принятия судом решения о возмещении ущерба.

>>>94>>>

В административное производство по возмещению причиненного имущественного ущерба входят следующие стадии.

1. Обнаружение ущерба и проведение обязательного административного расследования; оно назначается командиром (начальником) воинской части при обнаружении ущерба и проводится для установления причин ущерба, его размера и виновных лиц. Административное расследование проводится в течение месячного срока со дня обнаружения ущерба. В необходимых случаях этот срок может быть продлен вышестоящим в порядке подчиненности командиром (начальником), но не более чем на один месяц. В случае установления причин ущерба, его размера и виновных лиц судом либо в результате ревизии, проверки, дознания или следствия административное расследование может не проводиться.

2. Издание приказа о привлечении военнослужащего к материальной ответственности (приказа о возмещении ущерба). Этот приказ издается соответствующим командиром (начальником) воинской части в двухнедельный срок со дня окончания административного расследования либо поступления решения суда или материалов ревизии, проверки, дознания, следствия. Приказ объявляется военнослужащему под роспись. В случае, если приказ о возмещении ущерба не издан в двухнедельный срок, вопрос о привлечении военнослужащего к материальной ответственности решается судом по иску соответствующего командира (начальника) воинской части.

Командир (начальник) воинской части издает приказ о возмещении ущерба, размер которого не превышает одного оклада месячного денежного содержания военнослужащего и одной месячной надбавки за выслугу лет, путем удержаний из денежного довольствия военнослужащего, причинившего ущерб. Приказ о возмещении ущерба, причиненного командиром (начальником) воинской части, издается вышестоящим в порядке подчиненности командиром (начальником) воинской части.

Вопрос о возмещении ущерба, размер которого превышает один оклад месячного денежного содержания военнослужащего и одну месячную надбавку за выслугу лет, решается судом по иску командира (начальника) воинской части. Иск о возмещении ущерба, причиненного командиром (начальником) воинской части, предъявляется вышестоящим в порядке подчиненности командиром (начальником) воинской части.

3. Исполнение приказа о возмещении ущерба. Этот приказ должен быть обращен к исполнению по истечении семи дней пос-

>>>95>>>

ле объявления его военнослужащему. Военнослужащий может добровольно полностью или частично возместить причиненный ущерб в денежной форме. Возмещение ущерба производится независимо от привлечения военнослужащего к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия (бездействие), которыми причинен ущерб. Удержания из денежного довольствия военнослужащего по решению суда производятся на основании выданного судом исполнительного листа. Военнослужащие, проходящие военную службу за пределами Российской Федерации, возмещают причиненный ущерб в валюте страны пребывания. В случае невозможности возмещения ущерба в валюте страны пребывания ущерб возмещается в рублях в пересчете по официальному курсу валюты, установленному Центральным банком РФ на день обнаружения ущерба.

Размер денежных средств, подлежащих взысканию с военнослужащего для возмещения причиненного ущерба, может быть снижен командиром (начальником) воинской части с разрешения вышестоящего командира (начальника), а также судом с учетом конкретных обстоятельств, степени вины и материального положения военнослужащего, за исключением, когда ущерб причинен в результате хищения, умышленного уничтожения, повреждения, порчи, незаконного расходования или использования имущества либо иных умышленных действий (бездействия) независимо от того, содержат ли они признаки состава преступления.

Статья 9 ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих" определяет порядок возмещения имущественного ущерба в случае увольнения военнослужащего с военной службы или перевода к новому месту службы. В случае, когда привлеченный к материальной ответственности военнослужащий не возместил ко дню увольнения с военной службы причиненный ущерб, оставшаяся за ним задолженность взыскивается по правилам исполнительного производства Российской Федерации.

Военнослужащий может быть привлечен к материальной ответственности и после увольнения с военной службы, если он причинил ущерб во время прохождения службы. В этом случае взыскание с него ущерба производится судом по иску, предъявленному командиром (начальником) воинской части.

Военнослужащий привлекается к материальной ответственности и по новому месту службы, если он был переведен к новому месту службы, но не возместил причиненный ущерб. Возмещение Ущерба производится в данном случае на основании записи в расчетной книжке или денежном аттестате военнослужащего.

>>>96>>>

Ежемесячные денежные удержания для возмещения причиненного военнослужащим ущерба производятся в размере 20 процентов месячного денежного довольствия, а для возмещения ущерба, причиненного в результате хищения, умышленного уничтожения, повреждения, порчи, незаконного расходования или использования имущества либо иных умышленных действий (бездействия) независимо от того, содержат ли они признаки состава преступления, — в размере 50 процентов месячного денежного довольствия военнослужащего. Если из денежного довольствия военнослужащего производятся другие денежные удержания, предусмотренные законодательством РФ, то общий размер всех денежных удержаний не может превышать 50 процентов месячного денежного довольствия военнослужащего. При этом российское законодательство определяет очередность указанных удержаний.

Военнослужащие, причинившие ущерб третьим лицам, который в соответствии с законодательством РФ был возмещен воинской частью, возмещают воинской части причиненный ущерб в порядке и размерах, предусмотренных ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих".

4. Обжалование приказа о возмещение ущерба. Военнослужащий, привлеченный к материальной ответственности, может обжаловать приказ командира (начальника) воинской части о возмещении ущерба вышестоящему командиру и (или) в суд. В отличие от административно-юрисдикционного производства обжалование приказа о возмещении ущерба не приостанавливает удержаний денежных средств из денежного довольствия военнослужащего. При отмене приказа о возмещении ущерба удержанные денежные средства возвращаются военнослужащему.

6.8. Ответственность за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан

Государственный служащий несет ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан. В соответствии с ФЗ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их

>>>97>>>

объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права, и свободы.

Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Действие статей ФЗ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Гражданин вправе обжаловать также бездействие должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой указанные выше последствия. Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Суд, установив обоснованность жалобы гражданина, определяет ответственность должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация для незаконных действий (решений).

>>>98>>>

Российское законодательство устанавливает ответственность за действия (бездействия) различных государственных органов и их должностных лиц, в том числе, например, органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, нарушающих права и свободы военнослужащих. В соответствии со ст. 7 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" военным судам подсудны гражданские дела по искам и жалобам о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Военным судам на территории РФ неподсудны гражданские дела по искам и жалобам на действия (бездействие) иных государственных или муниципальных органов, юридических или физических лиц, а также гражданские дела по искам и жалобам граждан, не имеющих статуса военнослужащих, за исключением граждан, уволенных с военной службы (прошедших военные сборы), если они обжалуют или оспаривают действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных сборов (например, дела по искам и жалобам граждан, уволенных с военной службы, о восстановлении на военной службе, о взыскании невыданного денежного и иных видов довольствия, поскольку их права нарушены в период прохождения ими военной службы). При определении порядка рассмотрения указанных гражданских дел суды руководствуются положением, согласно которому в порядке главы 24 ГПК РСФСР рассматриваются требования военнослужащих о защите нарушенных прав от перечисленных в ст. 239 ГПК РСФСР действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц. При этом является важным, что нормы гл. 24 ГПК РСФСР применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требования военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении жалобы, поскольку в соответствии со ст. 239 ГПК РСФСР суд, при-

 См.: Борисенко В. Судебная защита прав военнослужащих // РЮ 2000. № 5. С. 26—27.

>>>99>>>

знав жалобу обоснованной, обязан вынести решение о восстановлении нарушенных прав в полном объеме. В тех случаях, когда обжалуемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами не в порядке осуществления административно-властных полномочий, а в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства (п. 4 постановления № 9 Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих"). Суды обязаны при рассмотрении жалоб военнослужащих, связанных с нарушением их законных прав и интересов, устанавливать причины и условия, способствовавшие нарушению воинскими должностными лицами и органами военного управления законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих, и при наличии к тому оснований реагировать на них в предусмотренном процессуальным законом порядке.