§ 4. Административные суды в России: результаты и проблемы законопроектной деятельности

На практическом уровне осуществления идеи формирования административных судов в России за последние два года можно выделить два очень важных и весьма интересных проекта федеральных конституционных законов, которые были рассмотрены Государственной Думой: "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам" и "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Первый из указанных законопроектов был принят Государственной Думой 24 ноября 1999 г. и направлен в Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Однако данный закон не принят и по настоящее время, хотя в литературе отмечается, что к его обсуждению стоит вернуться еще раз. Ведь Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 апреля 2000 г. предоставлял судам общей юрисдикции право признавать законы субъектов РФ противоречащими федеральному закону и, следовательно, не подлежащими применению. Указанный законопроект устанавливал полномочия судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую, чем оспариваемый нормативный правовой акт, юридическую силу. Этим законопроектом даже предусматривалось, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, граждане и их объединения, организации вправе обращаться в суд в защиту прав и

 См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 4.

>>>560>>>

свобод третьих лиц. Определялось, что обратиться в суд с соответствующим заявлением могут: Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, главы муниципальных образований, группы численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, группы численностью не менее одной пятой депутатов (членов) законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также прокурор в пределах своих полномочий.

В этом законопроекте закреплялось разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральному законодательству. Нормоконтроль, выходящий за рамки исключительной компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, входил в компетенцию судов общей юрисдикции. В соответствии с устанавливаемой подсудностью упомянутого законопроекта определялось, что Верховный Суд РФ рассматривал бы дела о проверке соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных государственных органов. Верховный Суд РФ вправе был бы принять к своему производству иные дела об оспаривании нормативных правовых актов. Верховный суд республики, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Эти суды вправе принять к своему производству .иные дела об оспаривании нормативных правовых актов, подсудные районным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Районный суд рассматривает все другие дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые неподсудны вышестоящим судам. Законопроект определял порядок подачи заявления в суд общей юрисдикции и процедуру его рассмотрения. Предполагалось, что суд принимает решение по делу об оспаривании нормативного правового акта, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. В качестве одного из основных решений суда могло бы стать признание оспариваемого

>>>561>>>

нормативного правового акта или отдельных его положений недействительными (в случае если нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, иному нормативному правовому акту). Предпоследняя статья анализируемого законопроекта определяла, что обжалование, опротестование и пересмотр судебных постановлений, вынесенных в связи с рассмотрением заявлений, поизводятся по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, уже с конца 1999 г. на уровне законопроекта определялся порядок судебного оспаривания нормативных правовых актов. Однако, как считает Верховный Суд РФ, полное решение указанной проблемы должно быть связано с учреждением в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства.

Поэтому в 2000 г. появился еще один подготовленный Верховным Судом Российской Федерации проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который включает в себя 18 статей. Государственная Дума рассмотрела его осенью 2000 г. и приняла в первом чтении.

Необходимость учреждения в России федеральных административных судов по осуществлению административного судопроизводства основывается на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Как подчеркнул Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев, "административный суд — не чья-то прихоть, а требование Конституции, не исполненное, кстати, с 1994 г.".

По мнению разработчиков законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно будет отнести дела (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и

  См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 4.

  См. пояснительную записку к проекту федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" (РЮ. 2000. № 11. С. 19—20).

  См.: Козырева А. Как депутаты суды учреждали // РГ. 2000. 24 нояб.

  Судейская мантия не каждому по плечу: Беседа с Председателем Верховного Суда РФ В. Лебедевым // РГ. 2000. 23 нояб.

>>>562>>>

уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дел по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагается отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных дел относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.

К будущим федеральным административным судам могут быть отнесены:

1)  Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Верховный Суд РФ является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным административным судам;

2) федеральные окружные административные суды. Они могут стать, по мнению законодателей, непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по административным делам, рассмотренным входящими в судебный округ верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов. Создание в системе судов общей юрисдикции административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны, будет направлено на преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел. Планируется сформировать 21 федеральный окружной суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов РФ);

3)  судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов являются непосредственно вышесто-

>>>563>>>

ящими судебными инстанциями по отношению к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ;

4) федеральные межрайонные административные суды, которые могут стать вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. Эти суды будут действовать в отношении нескольких районов субъекта РФ.

По мнению Верховного Суда РФ, с учетом возможностей государства и кадрового ресурса формирование системы административных судов возможно осуществить в два этапа. На первом этапе образовать в составе Верховного Суда РФ и судов областного уровня коллегии по административным делам, а также 21 окружной административный суд. На втором этапе можно образовать от 600 до 700 межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции действующих районных судов.

Предполагается, что Президиум Верховного Суда РФ будет рассматривать дела по протестам на определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ и вступившие в силу решения и определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ рассматривает дела в качестве суда второй инстанции и в порядке надзора, а в качестве суда первой инстанции следующие дела:

1)  об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;

2)  о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ;

3)  об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);

4)  по разрешению споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а

 См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 4.

>>>564>>>

также между органами государственной власти субъектов РФ, переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ;

5) иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах.

Федеральные конституционные законы могут отнести к подсудности Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции и другие административные дела. Он рассматривает также дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

Федеральный окружной административный суд будет рассматривать административные дела в качестве суда первой инстанции и по вновь открывшимся обстоятельствам. В качестве суда первой инстанции к его подсудности относятся дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов РФ, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ;

2) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов;

3) об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);

4) по спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ. Предусмотрено, что в случае возникновения спора между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в различные судебные округа, подсудность дела будет определяться Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ.

Федеральным конституционным законом к подсудности федерального окружного административного суда в качестве суда первой инстанции могут быть отнесены и другие административные дела. Федеральный окружной административный суд рассматри-

>>>565>>>

вает в качестве суда второй инстанции административные дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов.

Президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа рассматривает дела по протестам на кассационные определения этих судов, на вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных судов.

Судебная коллегия по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа рассматривает дела по жалобам на невступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных административных судов. В качестве суда первой инстанции указанная Судебная коллегия рассматривает дела:

1)  связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам;

2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (за исключением дел, отнесенных к подсудности федерального окружного административного суда);

3)  об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов РФ;

4)  о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства РФ.

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Указанные суды рассматривают дела по вновь открывшимся обстоятельствам, и к их подсудности в качестве суда первой инстанции федеральными конституционными законами могут быть отнесены и другие административные дела.

Федеральный межрайонный административный суд будет рассматривать административные дела за исключением дел, отнесенных к подсудности Верховного Суда РФ, федерального окружного суда, судебной коллегии по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда го-

>>>566>>>

рода федерального значения, суда автономной области и автономного округа.

Предполагается, что подсудность административных дел военным судам будет устанавливаться ФКЗ "О военных судах Российской Федерации". Вместе с тем в литературе высказывается мнение о нецелесообразности существования в российской судебной системе военных судов. Предлагается более оправданным, с точки зрения интересов всего общества (а не только военного командования, желающего иметь свое, "ведомственное" правосудие), произвести специализацию правосудия не по частному виду обжалуемых действий, а специализировать всю подотрасль правосудия — обжалование любых действий и решений любых органов власти и управления, любых должностных лиц, а не только военных, т. е., по сути, предлагается формировать специализированную административную юстицию в ее широком понимании.

Федеральные окружные административные суды и федеральные межрайонные административные суды создаются и упраздняются федеральным законом, который может изменять также границы судебных округов. Территория, на которую распространяется юрисдикция федерального межрайонного административного суда, устанавливается и изменяется федеральным законом. Предполагаемые федеральные окружные административные суды будут распространять свою юрисдикцию на территории субъектов РФ, входящих в судебные округа, расположенные в пределах соответствующих федеральных округов.

Проектом ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" определяется, что председатели, заместители председателей и судьи федеральных окружных административных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ, которая может своим решением приостановить или прекратить полномочия указанных судей. Судьи федеральных межрайонных административных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Председатели и заместители председателей федеральных административных судов назначаются на должность и освобождаются от должности председателей и заместителей председателей этих

 См.: Кузнецов Н. В., Синюков В. А. О месте военных судов в российском правосудии // ЖРП. 2000. № 9. С. 40.

>>>567>>>

судов Председателем Верховного Суда РФ на основании заключения квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Административные дела в федеральных межрайонных административных судах рассматриваются судьей единолично, а в вышестоящих судах — в составе трех профессиональных судей.

Не вступившие в законную силу судебные решения мировых судей по административным делам рассматриваются в апелляционном порядке единолично судьей федерального межрайонного административного суда, а если такой суд не создан — единолично судьей соответствующего районного суда.

В числе заключительных и переходных положений проекта ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" устанавливается, что до создания административных судов производство по административным делам должно осуществляться соответствующими судами общей юрисдикции на общих основаниях; административные дела, начатые рассмотрением в соответствующих судах, разрешаются этими судами. Дела, начатые производством до образования на конкретной территории административных судов, рассматриваются судами, принявшими дела к своему производству. Финансирование федеральных окружных судов и федеральных межрайонных административных судов будет осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Несмотря на то, что законодатель сейчас особенно активно обсуждает проблему учреждения в стране административных судов, в литературе можно встретить мнение о том, что "в обозримом будущем их создавать не следует". Д. Н. Бахрах правильно отмечает, что одной из главных "особенностей российской юриспруденции последнего десятилетия является "интервенция" судебной власти в систему публичной исполнительной власти". Однако, подчеркивая, что административная юстиция является в настоящее время разновидностью гражданского судопроизводства, автор выступает против перенесения зарубежных схем судопроизводства на российскую действительность без учета ее специфики. Думается, что процессы обоснованного расширения пределов судебного контроля в области функционирования исполнительной власти и органов местного самоуправления напрямую обусловли-

  Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 14—15.

  Там же. С. 15. См. также: Шуберт Т. Э. Региональные нормативные акты: как обеспечить их соответствие Конституции и законам России // ЖРП. 1997. № 4. С. 49—53.

>>>568>>>

вают создание соответствующих институтов и процессуальных форм.

Против формирования в России административных судов высказываются и некоторые представители гражданского и арбитражного процессуального права. Например, А. В. Абсалямов, отмечающий общую тенденцию к специализации судебной системы, полагает возможным по мере "созревания" для этого политических, правовых, экономических и кадровых предпосылок создавать специализированные суды для отдельных категорий дел в рамках осуществления административного судопроизводства. Автором отмечается, что существующая судебная система имеет большой потенциал для собственного совершенствования, создание же дополнительных судов может привести к "размыванию" судебной системы, а не к ее укреплению. Вместе с тем А. В. Абсалямов, указывая, что административное судопроизводство может осуществляться и судами, разрешающими дела в сфере гражданского оборота, предлагает принять федеральный закон "Об основах осуществления административного судопроизводства в Российской Федерации" с целью унификации правил административного судопроизводства и обеспечения равенства сторон в публично-правовых спорах независимо от вида судебного органа, осуществляющего правосудие в данной сфере. При этом А. В. Абсалямов утверждает, что в арбитражном процессе правосудие осуществляется как в форме гражданского, так и административного судопроизводства; он выделяет независимо от суда, осуществляющего административное судопроизводство (конституционные (уставные) суды, суды общей юрисдикции, арбитражные суды), его общие черты и признаки: равенство сторон в деле; особенности формирования предмета доказывания и распределения обязанностей по доказыванию; действие законной силы судебного решения и др. В итоге автор подчеркивает, что требованиям настоящего времени соответствует сложившаяся сегодня система рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений, т. е. когда административное судопроизводство осуществляется как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами; по его мнению, существующая судебная система полностью еще не показала свои

  В настоящей главе книги анализируются предпосылки и основания для формирования в России административных судов.

  См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 5.

  См. там же.

>>>569>>>

возможности и имеет значительные резервы для повышения эффективности.

В российских средствах массовой информации предполагаемые административные суды именуют даже "политическими судами".

Отрицательное отношение к идее создания в России федеральных административных судов как ученых, так и практиков может быть в известном смысле усилено недоработками и слабыми сторонами упомянутого законопроекта "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Анализ его статей дает возможность сделать вывод о том, что инициаторами законопроектной деятельности предполагается лишь внесение изменений в сами организационные формы правосудия при сохранении существующих процессуальных основ и видов разрешаемых в суде публично-правовых споров. Короткое перечисление недостатков и противоречий анализируемого законопроекта сводится к следующим положениям:

1)  проект закона не имеет наименований статей, что позволяет судить об отсутствии у его разработчиков как концепции закона, так и его главных содержательных характеристик;

2)  не определяется в деталях понятие "административные дела" (или дела, возникающие из административно-правовых отношений), а также критерии отнесения публично-правовых споров к административным делам;

3)  в проекте закона встречаются категории, которые трудно определить при помощи современных средств юридического инструментария, законодательной техники и правовой культуры (например, в тексте есть положение об "иных делах, имеющих важное государственное и международное значение", которые могут рассматриваться административными судами (т. е. они относятся к их подсудности);

4)  в тексте проекта закона отсутствуют конкретные виды исков и, соответственно, сами административно-судебные производства;

5)  проект закона содержит пробелы в определении таких понятий, как: правовые акты управления (или административные акты), административное действие или бездействие;

6)  серьезные сложности возникают при разграничении подведомственности и подсудности дел в сфере обеспечения прав и сво-

  См.: Судейская мантия не каждому по плечу: Беседа с Председателем Верховного Суда РФ В. Лебедевым // РГ. 2000. 23 нояб.

  См.:  Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // РЮ. 2001. № 1. С. 18.

•' См. там же. С. 18—20.

>>>570>>>

бод граждан между действующими в России судами (например, конституционными (уставными), арбитражными и общими судами). Поэтому, чтобы избежать в будущем практических проблем реализации судебной власти в области административно-правовых отношений, следовало бы более четко установить исключительную подсудность дел административным судам;

7)  отсутствует ясность в области разграничения компетенции между будущими административными судами и Конституционным Судом РФ в части осуществления судебного контроля за нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов РФ;

8)  без ответа остается вопрос: нужно ли распространять компетенцию административного суда на область проверки соответствия положений законов Конституции РФ, рассмотрения вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ?;

9)  в проекте закона не дается ответа на вопрос о различии таких судебных решений, как признание правового акта недействующим, незаконным или недействительным; в принимаемых в настоящее время решениях Верховного Суда РФ по вопросу соответствия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ и федеральным законам наблюдается неопределенность и непоследовательность в терминологии: в одних случаях Верховный Суд РФ признает соответствующие пункты, положения, нормы  недействительными (незаконными), а в других — недействующими (незаконными);

10)  отсутствуют статьи, указывающие на необходимость разработки специфического административно-процессуального законодательства, по правилам которого административные суды стали бы рассматривать административные дела. В будущем административно-процессуальном кодексе следовало бы установить, например, такие положения, как: подсудность дел административным судам; круг лиц, имеющих право обращения в административный суд; основания обращения в суд; допустимость обжалования административного акта; виды административных исков; срок подачи административного иска; порядок рассмотрения исковых требований; процессуальное положение сторон в деле; доказывание и доказательства по административным делам; виды произ-

  ВВС РФ. 2001. № 2. С. 9.

 ВВС РФ. 2001. № 2. С. 10.

>>>571>>>

водств в административном процессе; стадии производства по административным делам; особенности решений по административно-правовым спорам и их исполнения.

Таким образом, принятый 22 ноября 2000 г. Государственной Думой в первом чтении проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" требует глубокого улучшения не только конкретных положений, но и выработки самой концепции закона, необходимости учета действующих законов о судебной системе, процессуальных кодексов, требований проведения реформы судебной власти и обеспечения доступности российского правосудия для всех заинтересованных лиц. Вместе с тем следует отметить, что обсуждение положений данного законопроекта не должно и затягиваться. В постановлении V Всероссийского съезда судей выражается надежда, что этот законопроект будет принят и введен в действие "в разумные сроки", так как он будет способствовать эффективному разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений.

 Постановление V Всероссийского съезда судей // РЮ. 2001. № 2. С. 3.

>>>572>>>