6.2. Виды административных договоров

По мнению германских ученых, публично-правовые (административные) договоры получили особо широкое распространение в строительном праве; они применяются очень часто в настоящее время в сфере административной деятельности, имеющей целью оказание поддержки, причем как в области действия административно-хозяйственного права, так и в области реализации административно-социального права. В "классических" сферах распорядительного управления (особенно в полицейском или налоговом праве) публично-правовые договоры являются исключением.

Законодательство ФРГ определяет несколько видов административных договоров (заметим, что в Германии наряду с Административно-процессуальным законом действует и Социальный

 См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. С. 322.

>>>480>>>

кодекс, который также регулирует административно-договорные отношения). Различаются координирующие и субординационные административные договоры, между которыми АПЗ проводит четкое различие. Однако при этом законодатель не определяет понятие этих договоров. В § 54 (п. 2) АПЗ устанавливается содержание субординационного административного договора; § 55, 56, 59 (п. 2) и 66, учитывая положения § 54 (п. 2), действуют только в отношении субординационных административных договоров.

При заключении координирующих договоров устанавливается равное правовое положение договаривающихся сторон по отношению друг к другу в публично-правовой сфере. Эти договоры могут заключаться между дееспособными субъектами публичного управления. Таким образом, координирующий административный договор, при котором идет речь о договоре между имеющими равный правовой статус субъектами публичного управления, обусловлен необходимостью публично-правовых соглашений между, например, двумя или несколькими общинами по созданию определенного союза (организации) с конкретной публичной (общественно значимой) целью.

Допустимость заключения координирующих административных договоров сомнения не вызывает. Они регулируют правовые отношения, которые не могут быть урегулированы путем издания административного акта (например, договор между органами коммунального самоуправления — двумя поселками — о поддержании нормального экологического состояния, обслуживании и содержании в чистоте реки, которая протекает на границе этих самоуправляющихся территориальных образований). В таком договоре ни одна из сторон организационно или на каком-то другом уровне не подчинена другой. Еще примеры: договоры о финансировании школьных учреждений и учебных заведений, соглашения между различными органами коммунального самоуправления по отдельным вопросам, договоры об изменении территории коммунального самоуправления.

Субординационные административные договоры заключаются государственными органами с другими субъектами права, соот-

  См.: Gotz V. Das Verwaltungshandeln. Munchen, 1976. S. 165 ff.; Erichsen H.-U., Martens W. Das Verwaltungshandeln / H.-U. Erichsen, W. Martens (Hrsg.). Allgemeines Verwaltungsrecht. 9. Aufl. Berlin; N. Y., 1992. S. 351—404; Mau-rer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 6. Aufl. Munchen, 1988. S. 301 ff.; Hill H. Das hoheitliche Moment im Verwaltungsrecht der Gehenwart // DVBl. 1989. S. 322.

  См.: Piittner G. Allgemeines Verwaltungsrecht. 4. Aufl. DUsseldorf, 1977. S. 108.

>>>481>>>

ветствующие правовые отношения с которыми в действительности можно было бы урегулировать и путем издания правового акта управления. Субординационные договоры — это договоры между находящимися в соподчинении субъектами публичного управления, например между органами управления и гражданами, либо только между субъектами управления внутри администрации. Такие договоры, как правило, заключаются чаще всего в сфере действия норм строительного права, которое входит в Особенную часть административного права Германии. К этой группе договоров также относятся: договор между начальником и чиновником о выплате последним денежной суммы, затраченной на услуги по обучению в случае преждевременного его увольнения с публичной службы; договор между полицейским управлением и адресатом полицейского распоряжения (лицом, несущим ответственность перед полицией) о выполнении полицейского распоряжения; договор о порядке пользования услугами публичного (общественного) учреждения. Эти и многие другие примеры показывают, что субординационные административные договоры являются по своей правовой структуре комплексными, так как они:

—  включают в себя иногда дополнительную обязанность по изданию административного акта;

—  заменяют собой административный акт;

— в некоторых случаях не имеют специфических черт обычных административных договоров.

В немецкой административно-правовой литературе можно встретить возражения против заключения субординационных административных договоров между государством и гражданами, так как, по мнению ряда ученых, весьма трудно оформить в административном договоре неравное, с административно-правовой точки зрения, положение между государством и частными лицами (гражданами). Иногда ученые и вовсе отрицают практическую потребность в заключении такого административного договора, так как правоотношения между государством и гражданами, по их

  См.: Piittner G. Wider den offentlich-rechtlichen Vertrag zwischen Staat und Burger // DVB1. 1982. S. 122 ff.;  Heberlein I.  Wider den offentlich-rechtlichen Vertrag? // DVB1. 1982. S. 763 ff.

  Как пишет немецкий ученый Г. Хилл, отношения власти-подчинения между государством и гражданами согласно современным конституционным представлениям не должны быть более признаваемы. См.: Hill H, Das hoheitliche Moment от Verwaltungsrecht der Gegenwart // DVB1. 1989. S. 322.

>>>482>>>

мнению, в полном объеме уже установлены федеральными и земельными законами.

Заключение публично-правового договора невозможно только в тех случаях, когда правовая норма особо предусматривает издание только правового акта управления, т. е. тогда исключается осуществление управленческих действий в форме административного договора. При субординационном административном договоре речь идет о таком типе договоров, при которых равное правовое и административное положение партнеров (сторон) в сфере публичного права (не в сфере частного права, где заключаются гражданско-правовые договоры) не предусматривается, а устанавливается отношениями подчинения одного из них другому, т. е. определяется традиционное для всех правовых систем отношение "власть-подчинение" (§ 55—56 АПЗ ФРГ, § 54—55 Социального кодекса ФРГ), например: договоры о компенсации в процессе осуществления и в результате проведенного строительства, об обеспечении руководства планированием строительства.

Законодательство Германии различает также обязывающие и распорядительные административные договоры. Обязывающий договор заключается тогда, когда один или оба его участника обязуются совершить определенные действия; другая сторона договора вправе требовать выполнения обязательных, особо оговоренных в договоре действий. Распорядительные договоры влекут за собой непосредственное изменение правового положения, правовых обстоятельств; эти договоры состоят в исполнении обязанностей, установленных не только в договоре, но и в других нормативных актах. Различие между этими видами административных договоров, имеющее гражданско-правовой характер, тем не менее не должно приводить к непредвиденным правовым последствиям. Распорядительные административные договоры требуют исполнения договорных обязательств, однако они предоставляют сторонам определенную автономность в использовании применяемых правовых средств, порождают новые правовые отношения, изменяют право. Вместе с тем указанная автономность и самостоятельность в достижении договорного результата, т. е. допустимость некоторых элементов гражданско-правового регулирования, не должны влечь за собой незаконных или несправедливых последствий и решений. Нельзя, разумеется, переоценивать роль распорядительного административного договора. Однако также

 См.: Maurer H., Hiither В. Die Praxis des Wider den offentlich-rechtlichen Verwaltungsvertrages im Spiegel der Rechtsprechung. Konstanz, 1989.

>>>483>>>

было бы неверно считать, что он, устанавливая определенное предписание (распоряжение), мог бы заменить собою административный акт. Последний может быть направлен на непосредственное изменение права (правовых норм), например: разрешение, которое создает новое правовое отношение и устанавливает систему прав и обязанностей в отношении различных субъектов права. Между тем распорядительный административный договор лишь устанавливает уже имеющиеся в законодательстве права и обязанности, не создавая при этом новых правовых норм.

Было бы заблуждением видеть в каждом административном акте только "распоряжение", а административный договор, заменяющий административный акт, толковать как распорядительный. Административный акт может быть направлен на непосредственное изменение права (например, такой правообразующий административный акт, как разрешение); но он также может иметь в качестве предмета права и обязанности, которые должны быть исполнены (решение о выплате денег, полицейские распоряжения).

Среди заменяющих административный акт публично-правовых договоров главное место занимают распорядительные: органы управления могут в одностороннем порядке установить субсидию (субвенцию) или принять решение о предоставлении субсидии в договорной форме (т. е. на договорных началах); в обоих случаях требуется исполнение правового акта. Например, субъект, находящийся в поле зрения полиции в той или иной ситуации, может посредством распоряжения полиции или путем заключения договора с органом полиции устранить противоправное положение (состояние). Однако и здесь в обоих случаях требуется исполнение правовых актов. С другой стороны, по мнению немецких ученых, проблематичным является применение обязывающих договоров: например, остается открытым вопрос, возможно ли выдачу разрешения на строительство какому-то субъекту посредством издания административного акта заменить административным договором по этому же вопросу.

Федеральный Административный процессуальный закон Германии определяет еще два вида административного договора — мировое соглашение (§ 55) и договор мены (§ 56), распространяя при этом положения об административных договорах на оба указанных типа соглашений. Оба названных договора определяются в Законе, имеют особый механизм правового регулирования, часто встречаются в административной практике, а порой создают в управленческой жизни сложные ситуации.

>>>484>>>

Мировые соглашения и договоры мены встречаются в виде координационно- и субординационно-правовых административных договоров. Публично-правовой договор, посредством которого при всестороннем учете всех обстоятельств или взаимной оценке правового положения субъектов устраняется имеющаяся неопределенность (противоречие) путем достижения взаимных уступок, может быть заключен, если орган управления в соответствии со своей компетенцией и выполняемыми функциями считает заключение мирового соглашения целесообразным, полезным и приводящим к устранению неопределенности (противоречия, неясности). Таким образом, при заключении мирового соглашения между органом публичного управления, с одной стороны, и гражданином — с другой, достигается договоренность, которая при разумной справедливой оценке сложившихся обстоятельств (правового положения) устраняет существующие сомнения, противоречия и неопределенности посредством использования взаимной уступки. Мировое соглашение ликвидирует правовые неясности и неопределенности, а также удовлетворяет интересы обеих сторон договора.

Договоры мены представляют собой двухсторонне обязывающие договоры. Публично-правовой договор, в котором субъект обязуется перед органом управления осуществить исполнение встречного требования, может быть заключен, если встречное требование совмещается в договоре с достижением определенной цели и способствует органу управления в решении публичных задач и осуществлении функций. Взаимность исполнения обязательств должна быть общим обстоятельством и находиться в непосредственной связи с предметом исполняемого договора.

Административные договоры мены заключаются с целью защиты граждан и в зависимости от различных условий: 1) исполнение встречного требования граждан служит определенной общественно значимой цели; 2) выполнение требований содействует решению публичных задач; 3) соразмерность (соответствие действию другой стороны); 4) объективная связь с договорными обязательствами (т. е. законом устанавливается запрет на принудительное обоснование связи требований и соответствующих действий с предметом договора). Типичным примером договора мены является упомянутый выше договор об освобождении субъекта договора от исполнения предусмотренной в законе обязанности построить автостоянку. Для заключения упомянутого договора имеются следующие предпосылки: 1) деньги должны быть использованы для строительства площадки для парковки автомашин; 2) сооружение такой площадки для парковки автомобилей будет спо-

>>>485>>>

собствовать удовлетворению публичного интереса; 3) денежный взнос является соразмерным в процентном отношении к общей сумме строительства площадки для парковки машин; 4) существует взаимосвязь, так как при помощи денежного взноса указанного субъекта станет возможным появление новых мест для стоянки, которые, в принципе, владелец строящегося магазина должен был создать на своем земельном участке.

При заключении административно-правового договора необходимо соблюдать определенные требования. Подобный договор заключается в письменной форме, если иное, т. е. другая форма заключения, не предусматривается нормативным актом. Договор является недействительным, если его недействительность устанавливается не только соответствующими положениями АПЗ ФРГ (§ 57 и 59), но и нормами Гражданского кодекса (§ 125, 138).

Административно-правовой договор, ущемляющий права третьих лиц, является действительным и имеющим юридическую силу, если эти третьи лица дали письменное согласие на совершение определенных действий или мероприятий (§ 58 АПЗ ФРГ). Договор будет действительным и в том случае, если в соответствии с требованиями АПЗ необходимо получить согласие на заключение такого договора определенного органа.

Область применения АПЗ Германии, устанавливающего возможность заключения административного договора, тем не менее ограниченна. Встречаются, хотя и редко, особые нормативные положения, вытесняющие договорное право Административно-процессуального закона. Они в большинстве случаев определяют только допустимость административного договора, т. е. устанавливают область и режим применения общих договорных правил АПЗ. Параллельно административно-процессуальному законодательству существуют договорные правила Социального кодекса, которые по своему содержанию почти полностью соответствуют § 54—61 Административно-процессуального закона (§ 53—61 Социального закона).

>>>486>>>