§ 4. Формирование российского социального права и административный договор

В условиях рыночной экономики, как это ни парадоксально, роль государства повышается, хотя совсем недавно преобладало мнение о том, что его влияние должно быть сведено к нулю, ибо рынок образуется сам по себе. Однако опыт развитых стран говорит о том, что государство продолжает играть активную роль, например в социальной сфере. Соответствующий орган был создан постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. "О Совете при Правительстве Российской Федерации по вопросам социального развития'". Являясь консультативным органом, он должен анализировать деятельность федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации по выполнению ими мер в отношении социального развития страны, готовить предложения по проблемам ликвидации нищеты, расширения занятости населения, активизации роли женщин и др.

В задачи социального права входит обеспечение человеку и гражданину защиты от неблагоприятных обстоятельств и случаев жизни, каковыми являются болезнь, инвалидность, безработица, старость и т. д. Социальное право объединяет правовые нормы, которые регулируют социальную безопасность и защиту граждан. Современное социальное право исторически развивалось из социального законодательства конца XIX в., обеспечивавшего защиту труда. Социальное право относится к публичному, т. е. административному праву. Социальное право традиционно подразделяют на три сферы: социальное страхование (страхование пенсии, здоровья, от несчастного случая и от безработицы); социальное обеспечение (обеспечение переселенцев, беженцев, жертв военных действий, тяжелых инвалидов) и социальная помощь (помощь молодежи, женщинам, будущим матерям, престарелым и т. д.).

В законодательстве западноевропейских государств эти три сферы социального обеспечения объединены общим термином "социальная поддержка" и вместе с тем содержат множество различных законов. Например, Социальный кодекс ФРГ объединяет: Общую часть (1-я книга); общие положения для социального страхования (4-я книга); страхование здоровья (5-я книга); пенсии (6-я книга); помощь детям и молодежи (8-я книга), а также предписания для административного процесса (10-я книга). Органы, осуществляющие социальную поддержку, действуют независимо друг от

См.: РГ. 1995. 27 июля.

>>>467>>>

друга в соответствии с задачами, которые выполняют различные учреждения: субъекты страхования, больничные кассы, отделы социальной помощи и поддержки, отделы социального обеспечения и т. д. Виды, организация и компетенция органов социального управления не составляют единой системы специальных управленческих органов; имеются органы социальной помощи, социального обеспечения, социальной поддержки, органы страхования и т. д. Однако после введения в действие в 1981 г. 10-й книги Социального кодекса была создана единая административно-правовая процедура, которая более расширенно и объемно урегулирована также в Административно-процессуальном законе ФРГ.

Вопрос об установлении в социальном праве института административно-правового договора стоит на повестке дня и в России. На практике уже происходит формирование административно-договорных отношений в области обеспечения социальной жизни. Например, во многих городах России делаются попытки предотвратить случаи, когда к престарелым и одиноким пенсионерам приходят "доброхоты" и в обмен на жилплощадь обещают заботиться о них до конца жизни, причем порой такая забота имеет плачевные последствия. Чтобы обезопасить эту категорию людей от мошенников, городское управление социальной защиты населения организовало отделение индивидуального договорного обслуживания престарелых. С каждым пенсионером заключается договор, по которому управление берет на себя определенные обязательства. Например, его работники каждый день обязаны навещать пенсионера, покупать ему продукты, готовить еду и т. д. Управление социальной защиты вносит квартплату и оплачивает коммунальные услуги, а в случае его смерти обязуется нести все расходы, связанные с похоронами. Если пенсионер живет в однокомнатной квартире, то управление к его основной пенсии приплюсовывает еще две минимальные пенсии; за двухкомнатную квартиру — три, за трехкомнатную — четыре. Согласно этому договору квартира пенсионера после его смерти переходит к управлению социальной защиты населения.

В Российской Федерации принят ФЗ от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", который определяет совокупность социальных услуг: уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и др.

  См.: РГ. 1995. 22 цюля.

 См.: РГ. 1995. 4 авг.

>>>468>>>

Учреждения социального обслуживания, предоставляющие социальные услуги, обязаны заключать с гражданами пожилого возраста и инвалидами, принимаемыми на платное обслуживание, или с их законными представителями договоры, определяющие виды и объем предоставляемых услуг, сроки, в которые должны быть предоставлены услуги, а также порядок и размер их оплаты (п. 9 ст. 24 Федерального закона). Пункт 10 ст. 24 этого Федерального закона определяет, что оплата социальных услуг может производиться за счет средств, полученных от продажи или иного отчуждения принадлежащего на праве собственности гражданам пожилого возраста и инвалидам имущества, включая жилые помещения, ценные бумаги и иное имущество, на основании договоров, заключаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сделки об отчуждении жилых домов (жилых помещений) в целях оплаты социальных услуг совершаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при одновременном соблюдении следующих условий:

1)  сохранения за гражданином пожилого возраста и инвалидом права пожизненного проживания в отчужденном жилом доме (жилом помещении) либо обеспечения его другим жилым помещением, отвечающим требованиям жилищного законодательства, а также права на материальное обеспечение в виде питания, ухода и необходимой помощи;

2)  получения согласия в письменной форме местных органов управления социальным обслуживанием населения на оформление сделки (п. 11 ст. 24 Федерального закона).

Возникает вопрос: о каком договоре идет речь в упомянутом Законе? Будет ли заключаемое учреждением социального обслуживания с гражданами пожилого возраста и инвалидами соглашение гражданско-правовым договором по предоставлению услуг либо это договор административно-правовой природы, характеризующийся определенной спецификой? Думается, что некоторые из заключаемых договоров могут считаться административно-правовыми соглашениями.