§ 1. Реформа административного права и институт административного договора

Административный договор как научная проблема теоретически обосновывается и разрабатывается в изданных в последние годы статьях, учебниках и монографиях отечественных исследователей, однако ее истоки мы находим во французском и немецком административном праве. Эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание правового воздействия соответствует потребностям общественных отношений, планам и тенденциям государственного строительства. С учетом этих потребностей меняются роли, объем и соотношение основных составляющих права — его институтов, отраслей и правовых объединений. Результатом данного процесса может быть дифференциация правовых общностей, приводящая к возникновению ("отпочкованию") новых отраслей, а также к их интеграции, т. е. к формированию новых правовых образований и правовых институтов. Соответственно видоизменяются и совокупности норм, регулирующих или устанавливающих формы управленческой деятельности. Современный уровень развития управленческих отношений, а также задачи формирования правового демократического государства, нашедшие отражение в новой Конституции Российской Федерации, обусловливают необходимость дальнейшего

  См., например: Розенфелъд В. Г., Старилов Ю. Н. Современные проблемы формирования теории административного договора // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж, 1995. Вып. 3: Публичное право: Пробл. современного развития. С. 6—50. См. также: Старилов Ю. Н. Административный договор (Опыт законодательного регулирования в Германии) // ГиП. 1996. № 12. С. 56—67.

 См., например: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.,  1996. С. 244—248;   Бах-рах Д. Н. Административное право. М., 1996. С. 17.1—184; Он же. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 338—349.

  См., например: Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1997.

  Особое внимание вопросу административного договора уделял в своих научных исследованиях немецкий административист Отто Майер. См.: Mayer О.  Zur Lehre vom  offentlicherchtlichen Vertrage // Archiv fiir offentliches Recht. Dritter Band. Freiburg, 1888. S. 3—86.

>>>441>>>

совершенствования института административно-правовых форм управления, а следовательно, уточнения научных представлений о его значении и содержании.

Особую актуальность на сегодняшний день приобретает проблема административного договора как одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий. Рассмотрение проблем формирования административно-договорной теории в Российской Федерации и зарубежного опыта законодательного регулирования административных договоров мы хотели бы предварить кратким анализом взаимосвязи института административного договора с тенденциями развития современного административного права Российской Федерации.

В правовом демократическом государстве административное право является одной из важнейших правовых сфер. Теоретическому развитию этого института отечественная правовая наука уделяет особое внимание. На протяжении последних десяти лет появилось значительное число весьма важных научных статей, посвященных таким проблемам административного права, как государственная служба, правовые акты управления, административное принуждение, административно-деликтное право, административный процесс, административная юстиция, административный надзор. При этом нельзя не согласиться с мнением Д. Н. Бахра-ха о необходимости более интенсивного исследования и развития этих, а также ряда других административно-правовых проблем. Переосмысление содержания, структуры и предмета административного права в Российской Федерации целесообразно осуще-

  См., например: Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // ГиП. 1993. № 2. С. 37—45; Бойцова В. Нужна ли нам административная юстиция? // СЮ. 1993. № 7. С. 12—13; Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // ГиП. 1994. № 5. С. 42—53; Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вест. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1992. № 4. С. 3—12; Манохин В. М. Концепция Закона о государственной службе // СГП. 1991. № 12. С. 90—98;  Манохин В. М., Конин Н. М. Концепция программы курса административного права // ГиП. 1993. № 5. С. 52—68; Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность // ГиП. 1995. № 6. С. 75—85; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // ГиП. 1995. № 1. С. 37—55; Шергин А. П. Проблемы административно-деликтного права // ГиП. 1994. № 8—9. С. 52—65; Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // СГП. 1991. № 11. С. 35—41.

  См.: Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // ГиП. 1993. №2. С. 37.

>>>442>>>

ствлять с учетом наметившихся тенденций в развитии российского административного законодательства, зарубежного опыта, а также практики дореволюционного административно-правового строительства, не исключая из внимания и некоторые достижения советского периода.

Усилению внимания к административным договорам способствовало и изменение российского административного законодательства, которое, в свою очередь, содействовало преобразованию предмета административного права, появлению новых взглядов на его содержание, функции, принципы, институты. Например, элементы реального разделения власти в государстве во многом изменяют предмет этой правовой отрасли: из отрасли права, где различные субъекты управления "активно пользовались" правом нормотворчества и ранее в большей мере применяли инструменты принуждения и властного воздействия государства, административное право должно превратиться в правовое средство установления гибкой, подвижной структуры и механизма исполнительной власти, действующей на основе принятых парламентом законов и постановлений в интересах личности и общества при использовании средств координации, согласования и контроля.

Разумеется, принудительные механизмы и черты в определенных областях, свойственные многим институтам административного права, сохранятся, со временем они будут даже усовершенствованы (метод властных предписаний — характерная особенность и административного права, например, и стран Западной Европы). Ныне же наступает время глубокой реформы административного права, пересмотра сложившихся под влиянием существовавших на протяжении десятилетий политических и экономических реалий теоретических догм, развития новых идей и концепций, реализации международных обязательств в административном праве, установления административно-правового регулирования внешнеэкономических связей, таможенного дела и, следовательно, реформирования системы административного законодательства.

Административное право, как известно, изучает административное законодательство, регулирующее отношения в сфере организации и осуществления исполнительной власти (организация и система управления, реализация исполнительной власти, формы и методы управленческих действий и т. д.) и устанавливающее ответственность за различные правонарушения, часто сопутствующие управленческой деятельности. Административное

>>>443>>>

право как учебный курс, как отрасль законодательства и как предмет научно-теоретического исследования в течение последних десяти лет претерпело существенные изменения. Зарождение в Российской Федерации рыночных отношений и изменение отношений собственности, необходимость укрепления государственности, стремление создать современное правовое государство и использование на практике новых форм и методов управления, попытки сформировать эффективную исполнительную власть — все эти процессы потребовали адекватного административно-правового и административно-процессуального обеспечения, а также переосмысления теории и содержания практически всех административно-правовых институтов. Это становится еще более очевидным, если учесть, что на сегодняшний момент российское законодательство весьма интенсивно воздействует на новые общественные отношения, развивая и конкретизируя административно-правовой и административно-процессуальный статус субъектов административного права. В этой связи, на наш взгляд, в качестве первоочередной задачи следует выдвинуть сравнительный анализ теории административного права и административного законодательства зарубежных государств (Западной Европы, США и других стран), а также учет их законодательного опыта при подготовке российских нормативных актов.