§ 8. Правовые акты управления субъектов Российской Федерации

Система исполнительных (и законодательных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя РФ и ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 29 июля 2000 г.). Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, ав-

  См. адресованное федеральным органам исполнительной власти письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 1996 г. // Бюллетень. 1996. № 7. С. 29.

 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205.

>>>393>>>

тономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Правовые акты управления в субъектах Федерации принимаются органами исполнительной власти этого субъекта Федерации. Федеральный законодатель использует как равнозначные термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации".

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с установленными в законах принципами:

государственная и территориальная целостность РФ;

распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

единство системы государственной власти;

разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (действует ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации");

самостоятельное осуществление органами государдтвенной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

самостоятельное осуществление органами местного самоуправления своих полномочий.

Принцип самостоятельного осуществления органами исполнительной власти субъекта РФ принадлежащих им полномочий проявляет свое действие при использовании в публично-правовой практике различных форм управленческой деятельности и прежде всего в подготовке и издании правовых актов управления.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться

СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

>>>394>>>

должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, который является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Правовые акты субъектов Российской Федерации имеют важное значение для регламентации общественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов публичной власти в субъекте Федерации, а также во всей общественной и государственной жизни региона (республики, края, области и т. д.).

Акты субъектов РФ по своим признакам, предъявляемым к ним требованиям, юридическому значению, роли в процессе регулирования общественных отношений можно сравнить с уже рассмотренными актами управления, принимаемыми на уровне федеральной исполнительной власти, поскольку цель и назначение института правовых актов управления как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов практически одинаковы. Функционирование всего государственного механизма в субъекте Федерации во многом зависит от качества и эффективности принимаемых правовых актов управления. Эти акты управления принимаются (издаются) многочисленными государственными органами и их должностными лицами.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Правовые акты управления субъектов РФ направлены в первую очередь на установление порядка осуществления управленческих действий (или самой исполнительной власти) на территории данного субъекта Федерации. При этом данные акты управ-

>>>395>>>

ления должны соответствовать и развивать (конкретизировать) федеральное законодательство (федеральные законы) и законы, принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Таким образом, главное назначение и основная роль региональных актов управления заключаются в обеспечении полного, объемного и эффективного государственного управления на территории всего субъекта Федерации. Правовые акты управления субъекта РФ устанавливают правовое регулирование многочисленных общественных и государственных отношений в различных сферах и областях управления, в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Многие административные акты субъектов Федерации определяют и внутреннюю организацию, и функционирование органов государственного управления, их административно-правовой статус.

В субъектах Российской Федерации приняты специальные законы этих субъектов, посвященные нормативным правовым актам, процедуре их подготовки, издания, вступления в законную силу и порядка опубликования. В таких региональных законах устанавливаются понятие нормативных правовых актов субъекта РФ, их виды, порядок (процедура) подготовки и принятия, правовой режим их действия, опубликования и вступления в юридическую силу. Анализ нескольких региональных законов о нормативных правовых актах субъектов РФ показывает, что во многом они похожи, часто дословно повторяют друг друга. В принципе, в федеративном государстве, которое организует и осуществляет свою государственную власть и деятельность на принципе разделения властей, законы субъектов Российской Федерации неизбежно будут дублировать основные положения соответствующего рамочного федерального закона (однако федеральный закон о нормативных правовых актах пока не принят); вместе с тем в нем в той

 Например, в Воронежской области приняты законы "О правовых нормативных актах Воронежской области" от 1 февраля 1995 г. (Коммуна. 1995. 5 апр.), "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти Воронежской области" от 21 ноября 1994 г. (Коммуна. 1994. 7 дек.). Региональные законы о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах РФ, могут иметь различные наименования. Например: Закон Амурской области "О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области" (в ред. Закона от 1 июля 1996 г.); Закон Калужской области "О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области" (в ред. Закона от 22 июня 1997 г.).

>>>396>>>

или иной степени будут устанавливаться и некоторые особенности административно-правового регулирования, свойственного именно тому или иному субъекту РФ. Хотя правовая материя правовых актов управления должна оставаться одинаковой как на уровне Федерации, так и в ее субъектах, ибо акты управления — важнейшие регуляторы общественной и государственной жизни, а потому они должны базироваться на самых высоких принципах, пронизывающих их правовое содержание и правотворческие характеристики.

Следует отметить, что некоторые субъекты РФ пошли, на наш взгляд, по неправильному пути, а именно: они принимают общие законы о нормативных правовых актах, в которые наряду с типично административными актами входят и такие нормативные акты, как уставы края или области, областные законы, постановления областной Думы. Нерешенность этого вопроса на федеральном уровне неминуемо порождает аналогичные проблемы и на региональном уровне. Таким образом, четкого разграничения между нормативными актами и административными актами в субъекте Федерации, как правило, пока не происходит. В основе такого недоразумения лежат, конечно, и теоретические проблемы, т. е. неясность и неопределенность в том, какие законы, действующие в данной сфере, нужно принимать: то ли вообще законы о нормативных актах, то ли законы об управленческом процессе, законы, определяющие именно правовой статус административных актов (актов государственного управления). Указанные неясности порождают определенные сложности при выяснении судами законности и обоснованности принятых государственными органами правовых актов. Как правило, в литературе правовые акты и правовые акты управления обозначаются одним и тем же термином: "правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации". По нашему мнению, правовые акты управления и законодательные акты, принятые пред-

  Анализ некоторых региональных законов о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах Российской Федерации, см.: Марчен-кова Е. М. Законодательство субъектов РФ о нормативных правовых актах // ЖРП. 1998. № 6. С. 76—82; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // ЖРП. 1997. № 1. С. 59—68; Шуберт Т. Э. Региональные нормативные акты: как обеспечить их соответствие Конституции и законам России // ЖРП. 1997. № 4. С. 49—53.

  См.: Толмачева Н. Н. О применении судами законодательства при рассмотрении дел об обжаловании правовых актов субъектов РФ // ЖРП. 1998. № 6. С. 68—75.

>>>397>>>

ставительными государственными органами субъекта Федерации, отличаются друг от друга в первую очередь по издавшим их органам: органам исполнительной власти или органам законодательной власти.

Анализ современных региональных законов о правовых актах управления выявляет сравнительно невысокий уровень их качества; как правило, все они скопированы с соответствующих модельных законов; в некоторых имеются и "недоразумения": например, Закон Воронежской области в этой сфере называется Законом "О правовых нормативных актах Воронежской области" вместо того, чтобы именоваться Законом "О нормативных правовых актах Воронежской области". Иногда на необходимость учета "модельных" законов указывается в самих региональных законах, посвященных нормативным правовым актам. Например, в указанном Законе Воронежской области в ст. 18 устанавливается, что органы государственной власти Воронежской области могут принимать к рассмотрению и возможному использованию в своей правотворческой деятельности разработанные федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти, а также иными компетентными органами модельные нормативные акты — типовые акты рекомендательного характера, содержащие принципы правового регулирования, юридические стандарты, формулировки наиболее важных норм, требующих единообразного решения.

Признаки акта управления, принимаемого органами и должностными лицами в субъектах РФ, не отличаются от главнейших признаков, присущих правовым актам управления вообще, ибо они устанавливают модель важнейшей правовой формы осуществления исполнительной власти. Это понятно: на уровне Федерации и ее субъектов акты управления должны служить важнейшим регулятором осуществления исполнительной власти.

Коротко укажем главные признаки правового акта управления, принимаемого (издаваемого) в субъектах Российской Федерации:

1)  правовой акт управления законен (подзаконен);

2)  правовой акт управления - - юридически-властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия;

3)  правовой акт представляет собой  управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций;

>>>398>>>

4)  правовой акт управления принимается уполномоченным :убъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции;

5)  принятие правового акта управления имеет односторонний характер;

6) правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения;

7) правовой акт управления создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом.

Нормативной основой разработки проекта и принятия в субъекте Федерации административного акта являются:

—  Конституция РФ и федеральные конституционные законы;

—  федеральные законы;

—  международные договоры, а также договоры, заключаемые государственными органами субъекта РФ (например, областной администрацией) с федеральными государственными органами;

—  законы соответствующих субъектов РФ;

—  указы Президента РФ;

— постановления Правительства РФ;

—  акты федеральных органов исполнительной власти;

—  акты управления, обладающие более высокой юридической силой.

В некоторых субъектах РФ приняты законы, в которых устанавливается требование указывать правовые основания их принятия; при нарушении данного требования принятые акты признаются ничтожными. Думается, что с точки зрения федерального законодательства и принципов права такое установление региональных законов является, мягко говоря, противозаконным.

Весьма характерным признаком действия региональных актов управления является их территориальная ограниченность: как правило, их действие распространяется на субъектов права, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем, если федеральные законы или федеральные акты управления, либо договоры, либо нормы международного права устанавливают иные правила, чем те, которые установлены в региональном законе, то будут действовать федеральные правовые нормы, нормы договоров или международно-правовые нормы.

>>>399>>>

В соответствии со ст. 22 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

Однако правовые акты управления издают и другие органы исполнительной власти субъекта РФ и их должностные лица. К таковым относятся:

1) акты главы исполнительной власти (Президента, губернатора, главы администрации): указы, постановления и распоряжения;

2)  акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции в субъекте Федерации — постановления и распоряжения образованного правительства субъекта Федерации;

3)  акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией: постановления, распоряжения, приказы, регламенты, правила, положения, указания региональных министерств, государственных комитетов, департаментов, главных управлений, управлений, отделов;

4)  акты территориальных органов исполнительной власти: постановления, распоряжения, приказы администраций городов, районов, административных округов;

5)  внутриорганизационные акты руководителей иных государственных органов, созданных на основе федеральных и региональных законов: приказы и распоряжения председателя окружной избирательной комиссии, председателя уставного (конституционного) суда, контрольно-счетной палаты).

Так же как и акты управления федеральных органов исполнительной власти, акты управления субъектов РФ можно классифицировать по различным основаниям, о которых уже говорилось в предыдущих разделах; мы же ограничимся самыми общими вопросами их классификации. В каждом субъекте РФ наблюдается отличие принимаемых актов управления по органам, правовому содержанию, по наименованию и по другим критериям разграничения правовых актов управления.

 См.: Вихрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 25.

>>>400>>>

Органы исполнительной власти субъектов РФ издают как нормативные, так и индивидуальные акты управления. Нормативными актами, принимаемыми, например, главами администраций областей, являются акты, регламентирующие общественные отношения, рассчитанные на длительное или постоянное применение и адресованные неопределенному кругу лиц. Например, в законе Челябинской области "О законе и ином нормативном правовом акте" решение главы администрации области, которое имеет нормативный характер или важное значение, принимается в форме постановления. Если глава администрации издает распоряжение, то, как правило, оно носит индивидуальный характер и направлено на организацию той или иной стороны деятельности самой администрации и ее органов (должностных лиц), т. е. распоряжение представляет собой решение по оперативным и другим текущим вопросам ненормативного характера. Вопросы, по которым может быть издано распоряжение главы администрации области, могут носить различный характер: организационный, финансовый, контрольный, кадровый, координационный, плановый и т. д.

Указы президентов республик, входящих в состав Российской Федерации, могут также быть нормативными и индивидуальными. Распоряжения президентов республик носят, как правило, индивидуальный характер, ибо направлены на решение конкретного организационного или иного вопроса.

Постановления главы администрации характеризуются нормативностью регламентируемых ими отношений и неограниченным кругом лиц, которым они адресуются. Постановления администрации области принимаются по вопросам, отнесенным федеральным и областным законодательством к ведению органов исполнительной власти субъекта Федерации. Постановлениями администрации могут быть утверждены регламенты, положения, правила, которые принимаются (или утверждаются) органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции. Регламентом, с точки зрения регионального законодателя, является нормативный акт, регулирующий положением внутренний порядок деятельности органов государственной власти. Под положением понимается нормативный акт, детально регламентирующий правовой статус и организацию деятельности государственных и иных органов, порядок организации и процедуру какого-либо вида деятельности. Правила — это нормативный акт, определяющий порядок какого-либо вида деятельности, устанавливающий или запрещающий определенное поведение.

>>>401>>>

По поручению главы администрации постановление может подписать его первый заместитель. Распоряжения издаются не только главой администрации, но и его заместителями в пределах предоставленных им полномочий и только в рамках их управленческой деятельности. Некоторые законы субъектов РФ устанавливают порядок вступления в силу постановлений, изданных главой администрации, сроки их публикации, иные формы обнародования. Особый правовой режим вступления в силу определяется для нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. К сожалению, в субъектах Федерации, как правило, не устанавливаются регистрационные механизмы актов управления, принимаемых органами государственной власти и их структурными подразделениями. Вместе с тем некоторые субъекты РФ приняли законы, в которых определяется процедура государственной регистрации актов органов управления соответствующего субъекта РФ согласно действующему законодательству. Например, такие правила действуют в Республике Карелия и устанавливаются Законом этого субъекта Федерации "О нормативных правовых актах Республики Карелия и иных актах нормативного характера".

В отдельных субъектах Федерации действует положение, в соответствии с которым руководители структурных подразделений администрации области разрабатывают проекты актов самой администрации и вносят их на рассмотрение главы администрации или правительства соответствующего субъекта Федерации.

Правительство в субъекте РФ, обсуждая в коллегиальном порядке на своих заседаниях тот или иной важный вопрос общего значения, принимает по нему постановление, которое подписывается либо председателем правительства, либо по его поручению первым его заместителем. Решения по оперативным, организационным или другим текущим вопросам принимаются в форме распоряжений, которые подписываются как председателем правительства, так и первыми заместителями или заместителями председателя правительства в зависимости от решаемых в распоряжении вопросов, т. е. в зависимости от сферы деятельности того или иного заместителя. Правовые акты правительств субъектов РФ различаются по своему содержанию и юридической силе в зависимости от статуса правительства. Например, если правительство является совещательным органом при областной администрации, то его решения носят рекомендательный характер.

 СЗ РФ. 2000. № 5. Ст. 661. См. также: Киннер А. И. Единство — в многообразии // ЖРП. 2001. № 1. С. 85.

>>>402>>>

Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Глава исполнительной власти субъекта РФ может своим решением приостановить действие того или иного акта управления, принятого правительством этого субъекта РФ, если будет установлено противоречие акта федеральным и региональным законам, а также имеющим большую юридическую силу правовым актам управления.

Как уже было отмечено, Президент РФ может приостановить действие актов правительств (органов исполнительной власти субъекта РФ) и актов глав исполнительной власти субъектов РФ (высшего должностного лица субъекта РФ), если будет обнаружено их противоречие Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или выявлены нарушения прав и свобод человека и гражданина, причем сделать это он может до решения этого вопроса соответствующим судом. В этом случае вмешательство Президента РФ приобретает важное значение, поскольку главы исполнительной власти субъектов РФ, зачастую неверно истолковывая интересы своего региона, принимают постановления, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов как граждан, так и юридических лиц.

В период действия указа Президента РФ о приостановлении действия указанных актов высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. При этом высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного

 См., например: Указ Президента РФ от 12 августа 2000 г. № 1500 "О приостановлении действия постановления губернатора Тульской области от 12^апреля 2000 г. № 137 "Об упорядочении лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов" // СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3436.

>>>403>>>

органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.

Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Как правило, региональное законодательство практически никаким образом не устанавливает правотворческий процесс в структурных подразделениях (органах исполнительной власти специальной компетенции) органов исполнительной власти субъектов РФ, в связи с чем в нашем распоряжении имеется мало информации о порядке принятия, формах, видах, порядке опубликования и вступления в силу актов управления указанных органов управления. Как правило, руководители этих органов издают приказы и распоряжения в рамках регионального законодательства, а также актов управления, принимаемых в субъекте Федерации органами общей компетенции (например, главой администрации области, правительством края). Изданные акты подлежат исполнению должностными лицами подведомственных организаций или подразделений. Ведомственные акты, принимаемые в субъекте Федерации, издаются органами отраслевой и межотраслевой компетенции; они могут также издаваться совместно несколькими такими органами и могут носить характер либо общего действия, либо межведомственный характер, либо иметь только внутриведомственное значение и применение.

Правовые акты управления, принимаемые органами исполнительной власти специальной компетенции, в случае их несоответствия федеральным и региональным законам, а также актам большей юридической силы и значимости, могут отменяться либо пристанавливаться по решению главы исполнительной власти субъекта Федерации или его правительства.

Немаловажным свойством региональных законов, посвященных актам управления, является возможность распространить действие нормативного акта на отношения, возникшие до его введения в действие (обратная сила). Решение о придании обратной силы формулируется в самом акте или в акте о введении его в действие. Придание нормативному правовому акту обратной силы не допускается, если акт предусматривает введение или ужесто-

>>>404>>>

чение ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанной ответственности или влекли более мягкую ответственность (например, ст. 30 Закона Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области"). Очевидно, что в данном случае речь идет о таком нормативном акте, как закон субъекта РФ.

Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти РФ) или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ или нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов.

Как известно, Государственная Дума уже дважды обсуждала проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", который закрепляет порядок подготовки законов и иных нормативно-правовых актов РФ, их принятия, издания, действия, толкования и систематизации. Окончательное принятие данного закона, который определит концепцию нормативных правовых актов и соответствующие процессуальные основы нормотворчества (в том числе и административного нормотворчества), потребует внесения необходимых корректив в уже

  См.: Законопроектные приоритеты Правительства России: Предложения ИЗиСП // ЖРП. 2000. № 2. С. 15.

  См., например: Казьмин И. Ф., Поленина С. В, "Закон о законах": Проблемы издания и содержания // СГП. 1989. № 12. С. 3—9; Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // ГиП. 1992. № 7. С. 76—86; Поленина С. В., Лазарев Б. М., Лившиц Р. 3., Козлов А. Е., Глушко Е. К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // ГиП. 1995. № 3. С. 57—68; Козулин А. И. Законодательство о нормативных актах как средство обеспечения единства их системы // Рос. юридический журнал. 2000. № 3. С. 82—89.

>>>405>>>

принятые субъектами РФ собственные законодательные акты о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что большое количество нормативных правовых актов в субъектах РФ противоречит правовым нормам Конституции РФ и федеральным законам, является целесообразным осуществление государственными органами юстиции (управлениями Министерства юстиции РФ в субъектах РФ) государственной регистрации нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти и должностными лицами в субъектах РФ. Для этого в составе центрального аппарата Министерства юстиции РФ создано специализированное структурное подразделение — Управление законодательства субъектов РФ; аналогичные подразделения создаются в управлениях Минюста России в субъектах РФ. Территориальные органы Минюста России включены теперь в процесс регионального нормотворчества с начальной стадии этого процесса. По мнению министра юстиции РФ, выполняя функцию по созданию единого правового пространства, Министерство юстиции РФ совместно с прокуратурой разграничили сферу деятельности в области осуществления контроля за принятием в субъектах РФ нормативных правовых актов: органы прокуратуры анализируют конституции и уставы субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, а Министерство юстиции РФ — общую нормативную базу, т. е. иные нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах РФ. Возможно, и в дальнейшем Министерству юстиции РФ потребуются дополнительные полномочия по осуществлению в стране государственного надзора за соответствием регионального законодательства федеральному.

Достоверную информацию о принятых в субъектах РФ нормативных правовых актах необходимо направлять для сведения и для необходимого контроля в Министерство юстиции РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 "О дополни-

  По сведениям Министра юстиции России, за 9 месяцев 2000 г. с учетом экспертных заключений Министерства юстиции РФ отменено или изменено более 200 нормативных правовых актов в 50 субъектах РФ. См.: И на двух жен найдется один закон: Беседа Т. Шкель с министром юстиции России Ю. Чайкой  // РГ. 2000. 21 окт. О проблемах регионального нормотворчества и законодательства см. также: Кряжков В, А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 162—180;  Сергевнин С. Л. Региональное законодательство: правовые и социально-политические аспекты. СПб., 1998.

  См.: И на двух жен найдется один закон.

>>>406>>>

тельных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 было утверждено Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Это Положение определяет порядок ведения федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ — федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, высшие должностные лица которых должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ через его территориальные органы копий нормативных правовых актов субъектов РФ в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные акты.

Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов РФ органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями.

В федеральный регистр должны включаться конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ), органов исполнительной власти субъектов РФ (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае установления при проведении юридической экспертизы указанных актов Министерством юстиции РФ их несоответствия Конституции РФ или федеральному закону экспертные заключения Министерства юстиции РФ включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Федеральный регистр ведется с использованием автоматизированной подсистемы единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции РФ. Информационно-технологическое обеспечение ведения федерального ре-

 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

 СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.

>>>407>>>

гистра осуществляется Научным центром правовой информации при Министерстве юстиции РФ и центрами правовой информатизации Министерства юстиции РФ в субъектах РФ. Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют территориальные органы Министерства юстиции РФ.

В федеральный регистр включаются: номера государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ; реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок); источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ; тексты нормативных правовых актов субъектов РФ; дополнительные сведения, перечень которых определяется Министерством юстиции РФ.

Непосредственно работать над созданием федерального регистра будут Управление законодательства субъектов РФ, Департамент правовой информатизации и Научный центр правовой информации (как структурные подразделения Минюста России).

Очевидно, что в будущем возникнет потребность в установлении административных процедур в сфере подготовки и принятия правовых актов управления субъектов РФ. В некоторых субъектах Федерации уже сегодня действуют соответствующие нормативные акты. Например, губернатор Нижегородской области утвердил подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Правила подготовки, принятия и реализации правовых актов в системе исполнительной власти Нижегородской области, которые определяют региональный нормотворческий процесс с целью его упорядочения и обеспечения эффективности.