§ 9. Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)

Процесс формирования в России системы местного самоуправления и законодательства о нем в начале 90-х гг., принявший весьма активную форму, с закономерностью высветил ряд проблем, связанных с нормативными правовыми актами, принимаемыми органами местного самоуправления в муниципальных обра-

 См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2000. С. 39—47.

>>>408>>>

зованиях. Местное самоуправление, согласно основным положениям Конституции РФ 1993 г., является одной из основ российского конституционного строя; это такая форма осуществления народом власти, которая опирается на нормативные положения и на принятые в муниципальных образованиях правовые акты управления.

На федеральном уровне нормативная правовая база для организации и функционирования местного самоуправления в настоящее время в основном создана. В развитие конституционных норм принят главнейший в этой сфере Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений.

Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления. Поскольку правовое регулирование местного самоуправления должно осуществляться также на региональном и муниципальном уровнях власти, в субъектах РФ и в муниципальных образованиях начался активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления. В субъектах РФ постепенно складывается законодательство, являющееся органической частью законодательства РФ и вместе с тем относительно самостоятельной системой нормативных правовых актов, принятых либо органами государственной власти субъекта РФ, либо в установленном порядке, т. е. на референдуме, в пределах ведения субъекта РФ и по предметам совместного

  Об истории развития местного самоуправления в России см.: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России (XII — начало XX вв.). М., 1998. Перечень современной литературы по проблемам местного самоуправления см., например: Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Л. В. Гилъченко, А. А. Замотаев, В. В. Пашенцев и др. М., 2000. С. 177—208.

  См.: Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Л. В. Гилъченко, А. А. Замотаев, В. В. Пашенцев и др. М., 2000.

  См., например: Добрынин Н. М. Региональное законодательство: от количества — к качеству // ГиП. 1999. №  10. С.  115—119; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие. М., 1998; Сергеев А. А., Скрынников Б. М. Законы субъектов Российской Федерации в системе правовых основ местного самоуправления // ЖРП. 1999. № 9. С. 69—77; Софрина 3. Ф. Пять лет региональному законодательству // ЖРП. 1999. № 9. С. 88—90.

>>>409>>>

ведения (вне полномочий РФ), которые призваны урегулировать общественные отношения в субъекте РФ.

Местное самоуправление — это местная (или публичная) муниципальная власть, которая формируется и осуществляется на правовых основах местного самоуправления. Реализация муниципальной власти основывается на законах и иных нормативных правовых актах, принимаемых в самом муниципальном образовании. В сфере местного самоуправления можно обнаружить множество административно-правовых отношений. Формой осуществления муниципальной власти являются административные акты (правовые акты управления), которые занимают в системе правовых основ местного самоуправления одно из важнейших мест. В управленческой деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления, используются определенные формы, методы и средства, направленные на достижение целей и задач муниципальной власти. В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения (а именно они являются особым объектом местного самоуправления) без института мунициальных правовых актов управления, т. е. без принятия органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.

Справедливый упрек в адрес ученых-юристов высказывает С. Н. Лопатина, которая отмечает, во-первых, отсутствие должного внимания в литературе по муниципальному праву к проблеме правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а во-вторых, то, что данный вид правовых актов рассматривается наряду с иными правовыми актами местного самоуправления, которые принимаются при непосредственном участии населения муниципального образования: решения, принимаемые на

  См.: Муратшин Ф. Р. Законодательство субъекта Федерации — реальность, требующая осмысления // ЖРП. 1999. № 9. С. 87.

 См.: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 181—201.

  См.: Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 91.

>>>410>>>

местных выборах и местных референдумах; решения собраний, сходов граждан; правовые акты, принимаемые в процессе реализации территориального общественного самоуправления; нормотвор-ческая инициатива жителей муниципального образования. Под системой правовых актов местного самоуправления С. Н. Лопатина понимает действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из видов в системе правовых актов, принимаемых на территории муниципального образования и имеющих поэтому свои "административно-правовые" или "управленческие" особенности.

Управленческие отношения, возникающие в системе местного самоуправления, требуют разумной, детальной и эффективной юридической регламентации, направленной на создание правового массива, способного обеспечить законное муниципальное управление, т. е. управление, основанное только на законах и соответствующих этим законам организационно-процедурных механизмах, заложенных в системе местного самоуправления.

Российская модель местного самоуправления (как, впрочем, и любая другая из существующихя в мире моделей) зиждется на следующих принципиальных положениях: 1) признание местного самоуправления одной из основ конституционного строя; 2) гаран-тированность местного самоуправления, обеспеченная государством и действующими законодательными актами; 3) самостоятельность местного самоуправления (возможность принятия решений по местным вопросам самостоятельно, отсутствие административных вертикальных связей с государственными органами, самоорганизация и самодеятельность населения муниципального образования); 4) осуществление деятельности под свою ответственность; органы местного самоуправления и должностные лица несут ответственность перед населением муниципального образования, перед физическими и юридическими лицами, а также перед государством; 5) "автономность" и независимость в создании и функ-

 См.: Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 41—42.

  Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370) используют термин "конституционная модель местного самоуправления в России".

>>>411>>>

ционировании органов местного самоуправления (деятельность населения осуществляется через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, а также через создаваемые муниципальные предприятия и учреждения; 6) функционирование с учетом местных публичных интересов, обеспечение жизнедеятельности соответствующего муниципального образования; 7) соблюдение местных и исторических традиций.

В действовавшем ранее Законе РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (ст. 33) устанавливалось, что глава местной администрации в пределах своей компетенции мог издавать постановления и распоряжения, которые были обязательны к исполнению на соответствующей территории, а руководители структурных подразделений и органов местной администрации могли издавать приказы. Новое законодательство о местном самоуправлении содержит аналогичные положения относительно правовых актов управления, принимаемых исполнительными органами местного самоуправления.

Правовые акты управления муниципальной власти являются подзаконными и наряду с подзаконными нормативными актами государственных органов федеральной и региональной государственной власти (акты Президента и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ) входят в систему правовых основ местного самоуправления. Принцип самостоятельности при осуществлении публичной муниципальной власти органами местного самоуправления не противоречит принципу подчинения деятельности этих органов законодательным установлениям, поскольку законность осуществления как государственной, так и муниципальной власти является принципом правового государства. В современных условиях становления и развития российского местного самоуправления (а этот процесс, очевидно, продлится еще не один год) целесообразно ввести государственное установление определенных прав и обязанностей органов местного самоуправления в некоторых областях. Принимаемые в настоящее время органами государственной власти законы и подзаконные акты определяют пределы, объем и существо нормативного регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления; это касается таких случаев, когда, например, речь идет об исполнении органами местного самоуправления переданных им на основе федеральных и региональных законов отдельных государственных

>>>412>>>

полномочий; когда отсутствуют соответствующие законы, а организационно-функциональные отношения должны быть урегулированы подзаконными актами; когда органы местного самоуправления получают рекомендации по оказанию конкретным субъектам права содействия при решении соответствующих вопросов; когда органам местного самоуправления надлежит установить порядок (процедуру) осуществления соответствующих действий в определенной области.

Государство планомерно осуществляет политику в области развития местного самоуправления, устанавливая единую систему представлений о ее целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах, а также о механизме ее реализации. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано применять утвержденные Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. № 1370 "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления. В упомянутых "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" выявлены общие проблемы этого процесса:

бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;

принятие нормативных правовых актов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ;

невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

  См., например:   Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // ГиП.  1999. № 9. С. 13—20.

  См.: Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

>>>413>>>

Сложившаяся на сегодняшний день система и структура отраслей российского права с включенным в нее муниципальным правом может способствовать признанию принадлежности традиционных административно-правовых институтов только одной отрасли права. Например, уже сейчас в систему муниципального права введен институт муниципальной службы. Оправданно ли это? Если иметь в виду учебный процесс, то ответ может быть положительным: муниципальные служащие осуществляют свою профессиональную деятельность в органах местного самоуправления, и главным здесь является качественное изучение института муниципальной службы в теории муниципального права. Однако в курсе административного права студенты также получают достаточно полное представление о муниципальной службе. Тогда возникает вопрос о целесообразности подобного дублирования. Очевидно, можно планировать учебный процесс таким образом, чтобы изучение муниципальной службы проходило в курсе муниципального права. Однако с точки зрения устоявшихся положений административно-правовой теории это не вполне оправданно, ибо основополагающие содержательные характеристики как государственной, так и муниципальной службы являются одинаковыми.

Эту аналогию можно перенести и на формы управления, т. е. формы осуществления управленческих действий. Поскольку акты управления принимаются органами местного самоуправления, то институт административных актов автоматически становится му-ниципально-правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то государственного или муниципального) управления является типичным институтом административного права (хотя его можно рассматривать и в курсе муниципального права). Поэтому в современных учебниках муниципального права неслучайно анализируется такая проблема, как "местное нормотворчество". В нормативных актах — продуктах местного нор-

  См. о новых подходах в преподавании конституционного и муниципального права: Авакъян С. А. Развитие конституционного права и местного самоуправления на современном этапе и проблемы преподавания // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. С. А. Авакъяна. М., 1999. С. 5—13.

  См., например: Савченко Д. А., Шугрина Е. С., Горожанин В. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. Новосибирск, 1997; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М, 1999. С. 205—209.

>>>414>>>

мотворчества — изъявляется воля самого населения муниципального образования или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принимаются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой "управленческий продукт" муниципального правотворчества. Государство делегировало органам местного самоуправления (что устанавливается в федеральных и региональных законах) осуществление в определенных пределах, на основе закона и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти, полномочия по изданию административных актов. Социально-правовая природа нормативных актов местного самоуправления имеет следующие особенности: 1) нормы местных сообществ прежде всего корпоративны, т. е. они исходят от определенного сообщества или его органов и регламентируют внутреннюю организацию, основные направления деятельности сообщества, взаимные права и обязанности его участников; 2) нормы, создаваемые муниципальным образованием, общеобязательны и гарантированы самим государством. Однако это означает, что нормы муниципального образования имеют черты правовых норм, т. е. они могут быть включены в общую систему нормативно-правовых актов.

Местное нормотворчество выполняет следующие основные функции: 1) обновление нормативно-правового материала, т. е. создание новых правовых актов, которые необходимы для нормальной жизнедеятельности муниципального образования, его органов, организаций и самих граждан, а также принятие дополнительных правовых норм либо замена старого нормативного акта новым; 2) ликвидация пробелов в праве; 3) упорядочение действующих нормативно-правовых актов с целью создания оптимальной системы нормативно-правового материала на территории муниципального образования.

Известно, что функция правотворчества принадлежит государству и его органам. Поэтому органы местного самоуправления,

 См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С. 205— 206. См. также: Антонова Н. А. Юридическое значение актов муниципальных органов: Сб. статей. М., 1998. С. 175—179; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2000. С. 86—90.

 См.: Савченко Д. А., Шугрина Е. С., Горожанин В. А. Понятие и виды местного нормотворчества. С. 6.

>>>415>>>

создавая для регулирования вопросов местной жизни правовые нормы, порождающие права и обязанности для третьих лиц, обязаны соблюдать установленные в законах правила придания актам местного правотворчества юридической силы. Законодатель установил, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, т. е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т. е. нормы, не имеющие административных санкций, создание которых является прерогативой государства — Российской Федерации и ее субъектов. Статья 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает примерный перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные правовые акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.

Специальные государственные органы могут осуществлять предварительное санкционирование издания органами местного самоуправления нормативных актов, которые разрабатываются ими по свой инициативе. В других случаях принятые органами местного самоуправления нормативные акты должны быть обязательно утверждены и зарегистрированы государственными органами (например, органами юстиции). Во всех случаях государство оставляет за собой право контролировать процесс местного нормотворчества. Однако, как показывает нормотворческая практика органов местного самоуправления, ни государство, ни сами органы местного самоуправления, ни муниципальные образования не придают созданию нормативных правовых актов должного значения, а само муниципальное нормотворчество страдает многими недостатками и противоречиями. Правда, законодатель установил формы последующего контроля (административного или судебного) за местными нормативными актами: их можно опротестовать, признать судом недействующими (незаконными), приостановить и отменить.

Административный и судебный контроль распространяется также и на индивидуальные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления и их должностными лицами, т. е. такие, когда решение принимается по индивидуальному делу (гражданина или организации) или административно-правовому

>>>416>>>

спору. В данном случае законодатель установил возможность принятия таких правовых актов управления специальными должностными лицами органов местного самоуправления, которые реализуют в этих случаях свои полномочия и компетенцию соответствующих органов.

Правовые акты органов местного самоуправления следует относить к правовым актам публичного управления несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в единую систему исполнительной власти. Правоведы многих стран (включая и тех, которые относятся к федерациям, т. е. имеют федеративное устройство) рассматривают муниципальное управление как часть государственного и настаивают на том, что коммунальное самоуправление (например, в Германии) имеет государственно-правовой характер. Таким образом, формы управления на уровне исполнительной власти и на уровне местного самоуправления имеют много общих признаков. Местное самоуправление имеет публично-правовой характер; акты органов местного самоуправления необходимо рассматривать, с точки зрения их юридической силы и их защиты, как акты органов публичной власти. Поэтому правовые акты местного самоуправления следует рассматривать как важнейший административно-правовой вопрос.

Достаточно много внимания уделяется этому вопросу и в последних публикациях. В теории настойчиво проводится идея относительной включенности местного самоуправления в общую систему государственной власти. Например, И. И. Овчинников отмечает, что "муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей тоже представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов". Н. Г. Салищева указывает, что будущий административно-процессуальный кодекс должен регламентировать порядок издания (принятия) индивидуальных правовых актов управления, затрагивающих права и обязанности субъектов административного права, которые могут и не входить в структуру и систему государственного органа. Посредством таких административных актов будет оформляться государственно-властное решение, принимаемое соответствующим субъек-

 См.: Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 200.

>>>417>>>

том в пределах установленных для него полномочий. Н. Г. Салищева полагает, что процедурные нормы Административно-процессуального кодекса следует распространить и на органы местного самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрация местного самоуправления, должностные лица), поскольку данные органы нельзя исключить из числа субъектов административного права, которые правомочны в установленных законом рамках издавать индивидуальные правовые акты в отношении организаций и граждан, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего муниципального образования. В литературе отмечается, что правовые отношения, возникающие в области местного самоуправления (хотя и возникают, изменяются и прекращаются в сфере местного самоуправления), обладают достаточно большим объемом правового воздействия со стороны различных отраслей права; применительно к проблеме правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления подчеркивается, что главнейшими в системе правового регулирования указанного правового института являются конституционные и административно-правовые нормы, регламентирующие возникающие в сфере местного самоуправления отношения. Некоторые ученые весьма радикально отрицают существование самих "муниципальных правовых норм", "муниципальных правовых отношений", "муниципальных правовых актов", а также подчеркивают, что жизнеспособность муниципальному праву придают лишь два важных условия: 1) значительный объем правовых норм, регламентирующих отношения в области местного самоуправления; 2) большое количество издаваемых (принимаемых) на муниципальном уровне правовых актов управления и совершаемых должностными лицами органов местного самоуправления действий. Таким образом, разделяемый многими учеными взгляд на эту проблему позволяет считать, что муниципальное образование, являясь важнейшим субъектом административного права, создавая собственные органы местного самоуправления и издавая административные акты, осуществляет управленческо-процессуальную

  См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 27.

 См.: Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 43.

 См. там же.

>>>418>>>

деятельность, которая должна быть нормативно установлена наряду с другими управленческими процедурами в системе органов государственного управления.

В самом общем виде подзаконные правовые акты муниципального образования и его органов можно традиционно разделить на два вида:

1) нормативные правовые акты муниципального образования, т. е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права, — эти акты составляют важную часть системы правовых основ местного самоуправления;

2)  индивидуальные правовые акты управления, т. е. акты, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами для решения конкретного вопроса или административного спора и действующие в отношении четко установленных субъектов права; данный вид правовых актов управления не входит в систему правовых основ местного самоуправления, ибо их регулирующее воздействие является эпизодическим, относится к индивидуальным субъектам (лицам) и определяет содержание индивидуально-конкретного правоотношения (права, обязанности, полномочия, ответственность, иные положения). С. Н. Лопатина понимает под системой правовых актов местного самоуправления действия и документы, совершаемые (или принимаемые) "в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления", т. е. муниципальные административные акты являются лишь частью указанной системы.

Основным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав, своеобразная "конституция" (в известном смысле "кодекс") самого муниципального образования. Устав муниципального образования приобретает особое значение в регулировании системы органов местного самоуправления, установлении их компетенции, порядка организации и деятельности, основополагающих вопросов, характеризующих правотворческую

  См.:   Кочубей 3. К. К вопросу о единстве органов государственной и муниципальной власти // ЖРП. 2000. № 12. С. 49—51.

 Там же. С. 42.

  О значении, структуре и основных положениях уставов муниципальных образований см., например: Васильев В. И. Уставы муниципальных образований // ЖРП. 1999. № 2. С. 20—32; Он же. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Шуг-рина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С. 114—123.

>>>419>>>

функцию этих органов. К сожалению, и по сей день на практике возникает множество проблем, связанных с определением качественной структуры устава в зависимости от объема регулируемых им вопросов, соотношением устава и другими нормативными правовыми актами, порядком их регистрации и вступления в юридическую силу.

К другим наиболее распространенным актам местного самоуправления относятся следующие.

1. Акты, принимаемые населением муниципального образования на местных референдумах или на собраниях (сходах) граждан. Данные акты являются правовыми актами муниципального образования и принимаются только в рамках компетенции самого муниципального образования: это могут быть как нормативные правовые акты муниципального образования (например, устав муниципального образования), так и ненормативные правовые акты, касающиеся решения одного или нескольких важных для местного самоуправления вопросов. В системе правовых основ организации и функционирования местного самоуправления эти акты играют главнейшую роль, поскольку они либо сами содержат общеобязательные правила поведения (нормы права), либо устанавливают необходимость издания конкретного нормативного правового акта или разрешения какой-либо проблемы или вопроса в организации и деятельности муниципальной власти.

Порядок организации и проведения местного референдума и собрания (схода) граждан устанавливается ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также в законах субъектов РФ об организации местного самоуправления в этих субъектах РФ. Соответствующий субъект РФ принимает свой закон, в котором устанавливается порядок проведения местного референдума. Необходимые положения о проведении референдума могут содержаться в уставах и других нормативных правовых актах муниципального образования. Решение местного референдума действует на территории муниципального образования непосредственно, не требует дополнительного утверждения и регистрируется в нормативно установленном порядке.

Нормотворческая процедура принятия нормативных правовых актов, например, уставов муниципальных образований, включает в себя следующие стадии: 1) выдвижение инициативы по поводу необходимости принятия устава; 2) разработка проекта устава и его обсуждение; 3) принятие устава; 4) государственная

>>>420>>>

регистрация устава и вступление его в юридическую силу; 5) официальное опубликование устава (обнародование).

2. Акты, принимаемые муниципальным советом (представительным органом). Представительные органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным законами и подзаконными актами к компетенции этих органов, соблюдая при этом установленный в нормативных актах (в том числе в уставе муниципального образования) перечень правовых вопросов, по которым представительные органы местного самоуправленния могут принимать решения (например, решение о внесении в устав муниципального образования дополнений и изменений).

3.  Акты, принимаемые главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления). Эти нормативные правовые акты органов и должностных лиц органов местного самоуправления могут приниматься с целью регулирования вопросов организации и осуществления местного самоуправления, а также реализации переданных отдельных государственных полномочий. Как правило, главы местных администраций (главы муниципальных образований) издают: 1) постановления по наиболее важным вопросам местного значе.ния, которые являются нормативными правовыми актами; 2) распоряжения по индивидуальным вопросам и спорам, направленные на решение конкретного вопроса, не имеющего всеобщего значения и решающего индивидуальное дело. Практика показывает, что часто на уровне местного самоуправления детально не разграничиваются полномочия по принятию нормативных правовых актов органами местного самоуправления и их должностными лицами; как правило, нормативно не устанавливается порядок разработки, принятия и вступления в силу административных актов. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц подлежат обязательному опубликованию, что необходимо для их вступления в юридическую силу. Правда, как федеральный законодатель, так и законодатели субъектов Федерации устанавливают обязательность опубликования лишь для тех нормативных правовых актов органов и должностных лиц, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.

 См., например: Закон Воронежской области от 30 мая 2000 г. "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований" // Коммуна. 2000. 14 июня.

>>>421>>>

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 19) устанавливает, что наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положения федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат требуемой детализации нормот-ворческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Поскольку местная нормотворческая процедура, как и любая иная юридическая процедура, требует тщательного нормативного установления, то уже в ближайшем будущем на всех уровнях следует принять соответствующие нормативные акты (положения), подробно фиксирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу, опубликования и исполнения нормативных правовых актов. По аналогии со сферой государственного управления, на муниципальном уровне необходимо издание положения об управленческом процессе в муниципальном образовании.

4. Акты, принимаемые подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата). Данный вопрос не получил значительного правового регулирования ни в региональном законодательстве, ни в нормативных актах, принимаемых муниципальными образованиями (например, в уставах муниципальных образований). Как известно, в структуру аппарата местной администрации входят: глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления. Речь в данном случае идет о распоряжениях, которые принимаются различными подразделениями органов местного самоуправления и их должностными лицами. Распоряжения всегда носят индивидуаль-

 См.: Правовые акты: Учебно-практическое справочное пособие / Ю. А. Тихомиров, И. В. Котелевская. М., 1999. С. 243.

>>>422>>>

ный характер и обязательны для исполнения теми, кому они адресованы.

Муниципальные административные акты являются формой выражения управленческих действий (деятельности) в муниципальном образовании, а следовательно, источником права, в котором содержатся условия и механизм правового регулирования в сфере осуществления публичной власти органами местного самоуправления и их должностными лицами. К главным признакам муниципальных административных актов С. Н. Лопатина относит их конституционность, законность, компетентность и общеобязательность. Если толкование последних трех признаков является весьма традиционным, то понимание признака конституционности правовых актов управления представляется проблематичным. Мнение С. Н. Лопатиной представляется очень интересным, так как, по ее мнению, конституционность правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает не только соответствие их нормам Конституции РФ, но "и способность местного самоуправления быть конституционной правовой формой управления на территории местного коллектива, и реальность правовых предписаний, содержащихся в правовом акте, с учетом права граждан на местное самоуправление, и возможность осуществления права местного самоуправления в непосредственной либо опосредованной форме". Таким образом, под конституционностью муниципальных правовых актов понимаются политико-правовые характеристики осуществления и выражения местного самоуправления, возможность, гарантированность и защищенность конституционного права граждан на местное самоуправление в принимаемых (издаваемых) правовых актах управления в муниципальном образовании. Именно конституционность муниципальных административных актов обусловливает наличие (или отсутствие) других его признаков — законности, компетентности и общеобязательности и, соответственно, дает возможность считать их источниками права. Соответствующие федеральные суды общей юрисдикции могут признавать нормативные правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц незаконными (недейству-

  См. о понятии "конституционность": Зиновьев А. В. Конституционность как барометр правовой культуры и основа правового государства // Правоведение. 1999. № 2. С. 81—96.

 Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 45.

>>>423>>>

ющими), указывая при этом в своих решениях на неконституционность осуществляемой ими управленческой деятельности или принятых решений. В литературе справедливо отмечается, что результатом эффективного нормотворчества на уровне муниципального образования правовые акты управления станут лишь тогда, когда они будут характеризоваться указанными признаками, т. е. когда их можно признать письменными документами, принятыми уполномоченными субъектами права, имеющими официальный характер и общеобязательную силу, выражающими властные веления и направленными на регламентацию общественных отношений.

Федеральный закон от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявшие (издавшие) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (например в Уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отношениями собственности, охраной

  См., например: ВВС РФ. 1998. № 3.

  См., например: Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 49; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты:  Учебно-практическое и справочное пособие. М.,  1999. С -[у__22

  СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

>>>424>>>

общественного порядка, использованием финансовых ресурсов, как правило, принимаются в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публикации. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административные акты.

Правовые акты местной администрации, которые приняты в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми должностными лицами и предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории муниципального образования, независимо от подчиненности и форм собственности, а также органами местного самоуправления и гражданами. Муниципальный совет (представительный орган местного самоуправления) устанавливает порядок официального опубликования и вступления в силу правовых актов местной администрации.

Нормативные муниципальные административные акты содержат общеобязательные для исполнения всеми субъектами права, находящимися на территории соответствующего муниципального образования, нормы, дающие возможность применять их к неограниченному кругу лиц или обязывающие соблюдать их. Нормативные муниципальные административные акты, как и любые нормативные правовые акты, требуют соблюдения их официального опубликования для ознакомления с ними населения соответствующего муниципального образования. Индивидуальные муниципальные административные акты регламентируют конкретные общественные отношения в области осуществления функций местного самоуправления: они конкретизируют уже надлежащим образом урегулированные законами или иными нормативными правовыми актами административно-правовые отношения, применяют правовые нормы соответственно случаю, спору, ситуации. Ненормативные (индивидуальные) акты управления органов местного самоуправления и должностных лиц отличаются такими свойствами, как: конкретные объекты или субъекты, к которым они относятся; точный временной характер действия; характер и содержание регулируемых отношений.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными (незаконными) решением суда.

>>>425>>>

Одной из важных проблем на сегодняшний день остается практическая недоступность нормативных правовых актов, принятых в муниципальном образовании органами местного самоуправления или их должностными лицами, для физических и юридических лиц, а также невозможность их реального практического применения. Здесь можно выделить несколько причин такого положения. Во-первых, это отсутствие доступных для всех лиц сведений о самих нормативных актах — некоторые акты и вовсе не публикуются в местной печати, так что даже специалисты зачастую не имеют достоверной информации о действующих нормативных правовых актах, о внесенных в них изменениях, а также об актах, признанных судами недействующими (незаконными) и подлежащими отмене.

Во-вторых, это несистематизированность принятых в муниципальном образовании правовых актов, в том числе и актов управления. В муниципальных образованиях не на должном уровне проводится работа по систематизации принятых нормативных правовых актов, порой даже не проводится учет действующих правовых актов. Поэтому весьма актуальной представляется идея систематизации (в том числе и кодификации) местных нормативных актов, в рамках которой можно было бы переработать и объединить в одном документе (кодексе или положении) нормативные правовые акты, принятые муниципальным образованием и регулирующие различные стороны управленческой деятельности органов местного самоуправления. Процесс кодификации нормативного материала в области организации и деятельности местного самоуправления в настоящее время заключает в себе значительные трудности, так как и само законодательство, и нормативные правовые акты, принимаемые в муниципальных образованиях, не лишены противоречий, сложны и подвергаются постоянным изменениям. Законы некоторых субъектов РФ предусматривают самые общие подходы к правотворческому процессу в муниципальных образованиях, в том числе это касается проведения регистрационных процедур после принятия правовых актов (например, этапы обсуждения и принятия правового акта, его оформление, присвоение регистрационного номера).

В-третьих, это отсутствие у граждан возможности контролировать деятельность органов местного самоуправления, так как часто население имеет слабое представление о принимаемых органами муниципального управления административных актах (в том

 См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 209—217.

>>>426>>>

числе и нормативного характера). От этого страдает и сама процедура правоприменения административных актов, а также процесс их соблюдения физическими и юридическими лицами.

В-четвертых, противоречивость действующих нормативных правовых актов по отношению к федеральным законам, нормативным актам Президента РФ, Правительства РФ, актам федеральных органов исполнительной власти, законам субъектов РФ. Стремление муниципального законодателя опередить федерального (даже в отсутствие соответствующего правового регулирования) на деле ведет к созданию некачественного массива муниципального нормативного материала. Для предотвращения ошибок и устранения противоречий в области регионального законодательства, посвященного нормативным правовым актам, следует решить две основные задачи: 1) на федеральном уровне принять соответствующий закон, в котором устанавливались бы основы нормотворческого процесса как в субъектах Федерации, так и на уровне муниципального управления; 2) разработать и принять в каждом субъекте Федерации законы о порядке принятия нормативных правовых актов в субъекте Федерации как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления; 3) в каждом муниципальном образовании разработать на базе федерального и регионального законодательства положение о нормативных правовых актах муниципального образования, в котором также должна быть установлена процедура разработки, принятия, опубликования, правового режима действия муниципальных нормативных правовых актов.

  Даже в отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах РФ и основах нормотворческого процесса в области создания нормативных правовых актов государственными органами и органам,и местного самоуправления (базируясь, как правило, на весьма неполноценных так называемых модельных законах о нормативно-правовых актах) субъекты РФ стали принимать уже в середине 90-х гг. законодательные акты в данной области, например: законы Воронежской области от 1 февраля 1995 г. "О правовых нормативных актах Воронежской области" (Коммуна. 1995. 5 апр.) и от 21 ноября 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти Воронежской области"  (Коммуна.  1994.  7 дек.); Закон Амурской области "О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области" (в ред. Закона от 1 июля 1996 г.); Закон Калужской области "О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области" (в ред. Закона от 22 июня 1997 г.).

  В литературе уже опубликован модельный закон о нормативных правовых актах субъектов РФ. См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие. М., 1998. С. 206—208.

>>>427>>>

В специальной литературе, изданной в течение последних лет в бывших советских республиках, проблема актов органов местного самоуправления получает, как правило, незначительное освещение и анализ. Авторы в большей мере исследуют российские источники в области административного и муниципального права. Вместе с тем в некоторых странах СНГ приняты законы о нормативных правовых актах и иные нормативные документы, регламентирующие порядок подготовки, опубликования, государственной регистрации и действия правовых актов управления (например, Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. "О нормативных правовых актах"). Все нормативные правовые акты, регламентирующие управленческий процесс (порядок принятия административных актов), требуют своего анализа и теоретических обобщений.