§ 2. Значение административного договора в управленческой практике

Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления.

Как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского

>>>444>>>

фава, которое при заключении договора предоставляет его участ-текам равные права.

Публично-правовое регулирование осуществляется преиму-цественно посредством методов нормативной ориентации и импе-эативных предписаний, оказывающих властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, тобуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей л удовлетворения публичных интересов. Однако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый спо-:об правового регулирования. Эта особенность уже отмечалась учеными-юристами. Принципы административного права, сложившиеся в буржуазном правовом государстве еще в XIX в., получили свое развитие и легли в основу политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX в. В каждой такой стране возникло большое число государственных и муниципальных органов управления, направленных на решение коллективных задач по социальной и экономической защите индивида. В результате административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую приобретало для человека большее значение, чем гражданское право. Как указывали авторы, в публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов. На существование таких договоров, устанавливающих права и обязанности сторон и определяющих их правовой статус, указывал, например, известный немецкий ученый В. Ел-линек. Однако в его время публично-правовые договоры, характеризующиеся наличием волеизъявления нескольких участников, рассматривались прежде всего как один из видов административных актов, издаваемых государственными и муниципальными органами и устанавливающих, изменяющих или прекращающих правовые отношения.

В противоположность административному акту (правовому акту управления), который к концу XIX в. благодаря известному немецкому ученому О. Майеру приобрел четкие очертания правовой модели и занял в административно-правовой системе господствующее положение, административный договор долгое время игнорировался научной общественностью как проблема. О. Майер

  См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 180—181.

  См.: Анкере Э. История европейского права. М., 1994. С. 326.

  См.: Jellinek W. Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Berlin, 1931.

>>>445>>>

считал, что договоры между государством и гражданином в области публичного права невозможны, так как отношения государства и гражданина являются субординационными, а договор заключается между субъектами, имеющими одинаковый правовой статус и не подчиненными друг другу. Однако уже в то время такое мнение не считалось бесспорным. Так, П. Лабанд констатировал, что если государство является правителем, то оно может все полезные правовые формы использовать по собственному усмотрению, и если государство, используя частное право, устанавливает с субъектами (гражданами) правоотношения, то это также означает применение его свободы и суверенной власти. Однако эти идеи долгое время другими учеными не разделялись. В 1920 г. в Германии была опубликована монография В. Апельта "Административно-правовой договор", которая ознаменовала собой совершенно новый подход к пониманию теории административного договора. Однако широкая дискуссия по проблеме административного договора началась в Германии только в конце 50-х гг. В 1958 г. там были изданы три основополагающие работы, в которых рассматривались вопросы правовой допустимости заключения административных договоров. Современные научные дискуссии, проводимые в различных странах, например в Германии, уже не затрагивают вопроса о принципиальной допустимости использования административных договоров в управленческой практике. Речь сейчас идет в основном о предпосылках, условиях заключения и оформления административных договоров и об ошибочных последствиях их реализации.

На проблему административного договора, по нашему мнению, следует смотреть не только с точки зрения материальных

  См.: Mayer О. Zur Lehre vom offentlicherchtlichen Vertrage // Archiv des offentlichen Recht. Bd. 3. 1888. S. 3 ff.

  См.: Лабанд П. (Laband P.). Рецензия на книгу: Mayer О. Theorie des franzosischen Verwaltungrechts. Strassburg, 1886 // Archiv des of fentlichen Recht. Bd. 2. 1887. S. 159.

 См.: Apelt W. Der verwaltungrechtlich Vertrag: Ein Beitrag zur Lehre von der rechtswirksamen Handlung im offentlichen Recht. Leipzig,  1920.

  См.: Maurere H.  Allgemeibes Verwaltungrecht. 6 Aufl. MUnchen, 1988. S. 308.

  См.: Imboden M. Der verwaltungsrechtliche Vertrag. Basel, 1958; Salzwedel J. Die Grenzen der Zulassigkeit des  offentlich-rechtlichen Vertrags. Berlin, 1958;  Stern K.   Zur Grundlegung einer Lehre des  offentlich-rechtlichen Vertrages // VerArch  Bd. 49 (1958). S. 106 ff.; Bullinger M. Vertrag und Verwaltungsakt (Zu den Handlungsformen und Handlungsprinzipien der offentlichen Verwaltung nach deutschem und englischem Recht). Stuttgart, 1962.

>>>446>>>

административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор — это одно из административно-процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в неменьшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала. В последние десятилетия административный договор приобрел широкое распространение в сфере публичного права многих стран. Например, во Франции традиционно социальное страхование изучается в университетах в рамках частного права, однако это не препятствует тому, что оно во все возрастающей степени подпадает под административное регулирование; доказательством этому служит то, что некоторые виды соглашений между кассами социального страхования и медицинскими учреждениями основаны на нормах публичного права.

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний.

В период существования в СССР плановой экономики, т. е. жесткого централизованного руководства всеми сторонами жизни общества и государства, полномочия органов государственного управления в республиках, краях, областях, городах, районах были весьма ограниченными. Основной правовой формой деятельности органов исполнительной власти служило издание подзаконных актов, т. е. односторонних властных предписаний, подлежавших безусловному исполнению и регулировавших управленческие отношения только по вертикали. Кроме того, существовала система директивно-плановых указаний, а субъекты и содержание гражданско-правовых договоров зачастую определялись государственно-административными актами.

Развитию государственных управленческих отношений по горизонтали, а следовательно, все более широкому применению

 См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 21.

>>>447>>>

административных договоров на всех уровнях органов исполнительной власти, способствовали следующие факторы:

— принятие в конце 1993 г. Конституции Российской Федерации и предшествовавшее этому заключение Федеративного договора;

—  разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и субъектов (например, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере обеспечения устойчивого функционирования промышленности от 18 сентября 1997 г.);

—  установление широкого спектра совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции);

—  выделение в качестве самостоятельного звена местного самоуправления, органы которого полномочны самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 12, 130—133 Конституции);

—  предоставление права органам государственной власти Российской Федерации (в том числе исполнительной власти), ее субъектов, местного самоуправления делегировать друг другу по взаимному согласию часть властных полномочий;

—  широкое развитие предпринимательской деятельности и формирование рыночных отношений (ст. 34 Конституции), необходимость регулятивного воздействия на них со стороны государственных органов.

Публичные договоры становятся заметным правовым средством согласования интересов государственных органов, общественных объединений и граждан, сочетаясь как с частноправовыми договорами, так и с другими способами регламентации общественных отношений.

Опыт применения в дореволюционной России административных договоров, получивший поддержку части научной общественности в краткий период нэпа, к сожалению, впоследствии был практически забыт. Между тем развитие договорного начала в административном праве было вызвано насущной потребностью учитывать растущее политическое самосознание масс, осознание ими общности их жизненных и профессиональных интересов. (По меткому выражению А. И. Елистратова, "властвование, которое

  См.: РГ. 1997. 30 окт.

  См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. С. 182.

>>>448>>>

не учитывает волю подвластных, может потерять под собой почву".) Однако в то время публично-правовой договор отождествлялся, как правило, с административным договором государства с гражданами, например в имущественных сделках, так как государственные органы придавали публичным договорам характер специфических правовых актов управления.

За 70 с лишним лет существования Советской власти проблема административного договора не стала предметом особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов. И все же интерес к ней изредка проявлялся в научных публикациях, обсуждавших возможности использования, хотя бы в ограниченных пределах, административных договоров.

Как правило, проблема административного договора связывалась в юридической литературе с двумя вопросами: 1) административно-правовая форма управления; 2) правовой акт управления. Например, в учебнике административного права, изданном в 1973 г., отмечалось, что к числу форм управленческой деятельности в ряде случаев относятся административные договоры (соглашения); элементы соглашения проявляются на стадии, предшествующей изданию правового акта (например, соглашение о приеме на государственную службу). В другом учебнике административного права (1986 г.) указывалось на определенное распространение административных соглашений (например, между ректоратом вуза и администрацией производственного объединения о творческом содружестве). Иными словами, постепенно как в правовой литературе, так и в законотворческой практике проблеме административного договора и тесно связанной с ней проблеме правового акта управления стало уделяться значительно больше внима-

  Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 95.

 См. там же. С. 95—101.

  См.: Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // ГиП. 1993. № 2. С. 37—45; Кабалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. № 3; Старосъцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959;  Ямполъская Ц. А.   О теории административного договора // СГП. 1966. № 10.

  См.: Советское административное право (Общая и Особенная части). М, 1973. С. 204.

' См.: Советское административное право. Киев, 1986. С. 165. с Например, утверждено Положение о подготовке постановлений и распоряжений Совета Министров — Правительства Российской Федерации, издан Указ Президента РФ "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации", Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов,

>>>449>>>

ния. Вместе с тем следует подчеркнуть, что степень законодательного регулирования обеих административно-правовых форм управления — правового акта управления и административного договора, на наш взгляд, пока неадекватна задачам, принципам, функциям и содержанию современного управления. Например, до сих пор не вполне определена законодательная процедура подготовки и принятия акта управления, т. е. при издании этого правового акта, являющегося по своей природе властным волеизъявлением компетентного органа исполнительной власти (должностного лица), влекущим важнейшие правовые последствия, многое зависит от усмотрения кадрового персонала управления (государственных и муниципальных служащих). В отдельных случаях административный акт является не самым лучшим средством правового регулирования управленческих отношений, поэтому государственным органам целесообразно предоставить возможность использования других административно-правовых форм, например административно-правовых договоров (соглашений). На это в административно-правовой литературе конца 80-х гг. уже обращалось внимание. Хотя речь тогда шла о "социалистических административных соглашениях", признание их государственно-административными актами было вполне обоснованно. Среди отличительных признаков этих соглашений выделялись:

— двух- или многосторонний характер, т. е. регулирование отношений между двумя и (или) более сторонами;

опубликован инициативный проект закона РФ "О нормативно-правовых актах Российской Федерации". См. также: Бахрах Д. Н. Управленческий цикл // Правоведение. 1976. № 2. С. 44—53; Васильев Р. Ф. Акты управления (Значение, проблема исследований, понятие). М., 1987; Евтихи-ев И. И. Виды и формы административной деятельности: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. М., 1948; Николаева М. Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975; Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М., 1968; Основин В. С\ Основы науки социального управления. Воронеж, 1971; Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахмани-на Т. Н. Инициативный проект Закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // ГиП. 1992. № 7. С. 76—86; Разин Л. М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел. М., 1974; Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972.

 См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1994. С. 197—201; Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. М., 1993. С. 131—139; Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 180—198; Ом же. Договоры в экономике. М., 1993; Яковлев В. Новое в договорном праве // Право и экономика. 1994. № 12; Свядосц Ю. И. Тенденции развития договорного права капиталистических стран // СГП. 1991. № 3.

>>>450>>>

— одним из субъектов этих соглашений всегда является орган управления; другим субъектом может быть орган управления, общественная организация, учреждение, хозяйственная организация и т. д.;

—  субъекты государственно-административных отношений обычно находятся в координационном соотношении;

—  в некоторых случаях эти соглашения имеют имущественные последствия, упорядочивают имущественные вопросы.

Сравнивая социалистические административные соглашения с административными договорами по европейскому праву, ученые указывали на то, что в западноевропейских странах договоры о концессиях, пассажирских перевозках, общественном транспорте и т. д. действуют в условиях специфического правового режима. Подчеркивалось, что административное право регулирует также имущественные сделки, а решение правовых споров относится к компетенции административных трибуналов или других органов административной юстиции. В социалистическом же праве имущественные сделки органов управления относились к предметной сфере гражданско-правового регулирования, т. е. являлись гражданско-правовыми договорами.