§ 10. Реформа института правовых актов управления: дискуссия об управленческом процессе и административно-процессуальном кодексе

Современный институт правовых актов управления, не имея нормальной законодательной основы, нуждается в серьезном реформировании и дальнейшем развитии. Как уже отмечалось, отсутствие в нашей стране закона о правовых актах управления и, соответственно, управленческом процессе (порядке принятия, регистрации и исполнения правовых актов) характеризует российскую правовую систему как неполную и не соответствующую принципам правового государства. Поэтому здесь действительно предстоит большая, трудоемкая и ответственная работа ученых, законодателей, политиков и управленцев.

Порядок подготовки и принятия правовых актов управления в специальной литературе обычно называется "видом админис-

  См., например:  Административное право Республики Узбекистан / X. Р. Алимов, Л. И. Соловьева, М. X. Шотурсунов и др. Ташкент, 1999 С. 182—193; Таранов А. А. Муниципальное право Республики Казахстан. Часть Общая. Алматы, 1999. С. 61—67; Он же. Административное право Республики Казахстан. Академический курс. Алматы, 2000. С. 68—73.

 См.: Сборник нормативных актов по административному праву Республики Казахстан / Сост. Р. А. Подопригора. Алматы, 2000. С. 242—257.

>>>428>>>

тративного процесса" (наряду с другими видами) или видом административных процедур, которые используются преимущественно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно-правовых методов осуществления исполнительной власти. Думается, что необходимо изменить существующую терминологию, используемую сегодня в сфере формирования и действия института правового акта управления. Во-первых, по нашему мнению, издание актов управления традиционно является основной правовой формой управления и не имеет ничего общего с "применением административно-правовых методов реализации исполнительной власти". Во-вторых, с точки зрения традиций и назначения различных видов юридического процесса (например, уголовного, гражданского, арбитражного) административный процесс представляет нормативно установленную процедуру рассмотрения судами (или квазисудебными органами) спора (дела), возникшего в сфере публичного управления и в результате действий (решений) органов государственной власти и должностных лиц, т. е. административный процесс — это не что иное, как административная юстиция. Порядок же разработки и принятия административных актов целесообразнее называть управленческим процессом, регламентированным нормами административного права. В этой связи целесообразно отметить необходимость установления правовой процессуальной формы, опосредующей содержание всего процесса административно-правотворческого процесса либо процесса по принятию актов управления. От качества управленческой процессуальной формы в конечном итоге будет зависеть эффективность совершения управленческих действий. В литературе отмечается, что процессуальная форма представляет собой юридическую конструкцию, закрепляющую целесообразные спо-

  Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 33.

 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 400—403.

  В специальной литературе все чаще можно увидеть мнение авторов, обосновывающих термин "административное судопроизводство" как форму защиты прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительной власти. См., например: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 68—79. См. также: Бахрах Д. Я., Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // СГП. 1975. № 8. С. 13—15.

>>>429>>>

собы реализации властных полномочий, а также разрешения юридических дел. Процессуальная же деятельность — это такая деятельность, которая осуществляется в процессуальной форме, соответствующей признакам юридического процесса вообще: это деятельность по реализации властных полномочий, деятельность по разрешению юридических дел (принятие акта управления, применение санкций и пр.), деятельность, регламентированная процессуальными нормами.

В будущем, очевидно, необходимо разработать и принять закон об управленческом процессе или, как это предлагается в литературе, административно-процессуальный кодекс, в котором следует четко дефинировать понятие управленческого процесса и установить сферу действия этого закона. В связи с этим хотелось бы отметить, что в современной литературе получает распространение мнение о том, что понятие "административно-процессуальный кодекс" — более широкое, чем совокупность норм, устанавливающих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Как отмечает М. С. Студеникина, административный процесс — "это "форма жизни" всего материального административного права. Поэтому административно-процессуальные нормы — это не только процедурные нормы рассмотрения дел о правонарушениях, но и многочисленные нормы, регламентирующие порядок принятия управленческих решений и разрешения споров в сфере управления". Полностью соглашаясь с таким подходом (о нем уже неоднократно шла речь в наших публикациях), мы все-таки хотели бы отметить, что понятие "административный процесс" следовало бы заменить на "управленческий процесс", ибо речь идет не о процедурах судебного рассмотрения спора между органами исполнительной власти и другими субъектами права, а об управленческих процедурах или административно-процедурных правилах. Управленческий процесс в его правовой форме будет служить обеспечению правового механизма осуществления задач и функций государственного управления и исполнительной власти, усилению правового регулирования государственной управленческой деятельности. Административно-процессуальные нормы действуют в сфере административного процесса, т. е. тогда, когда суд (орган административной юстиции)

  См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 6.

  См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 22 (выступление М. С. Студеникиной). : Там же.

>>>430>>>

рассматривает административный спор. Еще 30 лет назад в литературе высказывалось справедливое мнение о том, что "суждения об административно-процессуальном характере норм, регулирующих порядок рассмотрения в суде административных дел, были бы правильны только в том случае, если бы законодатель наряду с общими судами учредил административные суды, обособленные от общей судебной системы и действующие по правилам своей самостоятельной процедуры, которая бесспорно носила бы административно-процессуальный характер". Да и в специальной литературе, посвященной проблеме разработки административно-процессуального кодекса, в качестве одного из важнейших выдвигается следующий вопрос: должен ли данный кодекс регламентировать все процедуры деятельности государственных органов при осуществлении ими функций государственного управления (в том числе и процедуру принятия нормативных правовых актов)? Отвечая на него, Н. Г. Салищева полагает, что будущий административно-процессуальный кодекс должен устанавливать лишь процедуру издания (принятия) индивидуальных актов управления, которые затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему государственного органа, т. е. они не касаются внутри-организационных отношений в системе и структуре данного органа управления, а лишь оформляют его "внешние" связи с не входящими в эту систему субъектами (государственными органами, организациями, гражданами)*. Иными словами, подчеркивается необходимость административно-процессуального регулирования актов управления, носящих только индивидуальный характер и реализующих в рамках установленных полномочий государственно-властные функции государственного органа по отношению к не подчиненным ему субъектам административно-правовых отношений. Такое положение, по мнению Н. Г. Салищевой, связано, в

  См. новейшую литературу в области судебного контроля за обеспечением прав и свобод граждан: Скитович В, В. Судебная власть и административный акт: Проблемы юрисдикционного контроля. Гродно, 1999; Че-пурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: Проблемы теории и государственно-правовой практики: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1999; Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999.

 Чечот Д. М. Судебный контроль за административной деятельностью в СССР // СГП. 1972. № 1. С. 41.

  См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 27 (выступление Н. Г. Салищгвой).

  См. там же.

>>>431>>>

первую очередь, с развитием в стране рыночных отношений, требующих в конкретных случаях усиления государственного контроля и надзора за исполнением норм соответствующего законодательства, лицензирования видов деятельности, расширения предметов и объектов разрешительной системы и т. д. Аналогичное мнение высказывает и Н. Ю. Хаманева, предлагая принять административно-процессуальный кодекс как средство урегулирования и упорядочения процедуры отношений между гражданином и властными структурами в рамках неюрисдикционного производства.

Тогда возникает вопрос, как же быть с нормативными правовыми актами управления, которые по своей значимости важнее индивидуальных административных актов, поскольку:

•  они характеризуются всеми теми признаками, что и индивидуальные, но имеют и дополнительные характеристики;

•  они являются более важными в системе регулирования общественных отношений, так как содержат правовые нормы (правила поведения);

•  они устанавливают правовой статус различных субъектов административного права (граждан, органов, организаций и объединений);

•  они подлежат государственной регистрации;

•  для них установлена особая судебная форма правовой защиты.

Таким образом, налицо непоследовательность в выделении главного предмета регулирования административно-процессуального кодекса, т. е. установления в нем порядка издания (принятия) только индивидуальных актов. Да и сама нормотворческая практика идет по пути регламентации издания нормативных актов управления (см., например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.), т. е. некий прототип административно-процессуального кодекса уже имеется.

Думается, что административно-процессуальному регулированию в соответствующем кодексе должны подлежать процедуры издания (принятия) административных актов (нормативных и индивидуальных) как органами исполнительной власти (федеральными и региональными), так и органами местного самоуправления. Все эти органы обладают государственно-властными полномочиями, адресованными различным субъектам административ-

 См.: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 33.

>>>432>>>

ного права с целью регламентации поведения (действия, принятия решений) этих субъектов. Более того (это также отмечается в литературе), предметом регулирования административно-процессуального кодекса должны также стать осуществление "внешних" функций Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах РФ, деятельность органов исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц. Конечно, должностные лица являются теми субъектами, которые реализуют статус соответствующего органа исполнительной власти или местного самоуправления. Поэтому первичным в системе процессуального регулирования должно стать установление соответствующего административно-процессуального статуса самих органов управления и их формально-процедурной публично-правовой деятельности.

В связи с рассмотрением вопроса о создании административно-процессуального кодекса (по нашему мнению, управленческого процессуального закона или кодекса об управленческом процессе) следует обратить внимание на три вопроса, непосредственно связанных с разработкой всего административного процессуального законодательства и имеющих (в связи с российской спецификой) особенно важное значение для разграничения административного процесса, управленческого процесса и админис-тративно-юрисдикционного процесса (последний посвящен рассмотрению дел об административных правонарушениях).

1. Объект административно-процессуального регулирования общественных отношений, возникающих в сфере осуществления управленческой деятельности, а именно в области принятия административных актов. Очевидно, что соответствующие правоотношения возникают между органом публичного управления и физическими или юридическими лицами в связи с изданием указанным органом административных актов, адресованных "внешней" общественной среде, а также влекущих важные правовые последствия для соответствующих лиц (устанавливающих их правовой статус, создающих, изменяющих и прекращающих правоотношения). В литературе существуют и иные мнения относительно структуры административно-процессуального кодекса. Например, Н. Г. Салищева предлагает в качестве объекта правового регулирования выделить три группы общественных отношений, возникающих между: а) органом государственного управления и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином

 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 27.

>>>433>>>

или организацией прав и свобод (право на обращение, ходатайство, заявление); б) органом государственного управления и гражданином, организацией в процессе рассмотрения административно-правового спора, обжалования действия или решения, нарушившего права или свободы гражданина либо законные интересы организации (жалоба); в) органом государственного управления и гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность.

2.  Административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных как физическими, так и юридическими лицами, следует устанавливать в ином законодательном акте, а именно — в Кодексе об административных правонарушениях.

3.  Административный процесс как административная юстиция, или процедура рассмотрения дел, связанных с рассмотрением административно-правовых споров граждан и органов публичного управления, подлежит, на наш взгляд, двойному правовому регулированию.

I. Если будет принято решение о создании административных судов, то тогда следует принять федеральный конституционный закон "Об административных судах" и Положение об ад-

  См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 28.

  Кроме проблемы "административного судопроизводства" в литературе обсуждается и проблема "административного производства". Последнее не относится к административной юстиции, а является частью админис-тративно-юрисдикционного процесса. См., например: Панова И. В. Административное производство нуждается в скорейшей юридизации // ЖРП. 2000. № 2. С. 71—75. См. также: Панова И. В. Административно-юрисдик-ционный процесс. Саратов, 1998; Ока же. Производство по делам об административных правонарушениях. Саратов, 1999; Она же. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 114—127.

  Все громче слышен голос ученых, выступающих за создание в стране обособленных от судов общей юрисдикции (общего судопроизводства) административных судов, что являлось бы естественным продолжением укрепления судебной власти как третьей власти в государстве. См., например: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 35.

  Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ разрабатывает проекты федеральных законов об административной юстиции и административно-процессуальном судопроизводстве. См.: Законопроектные приоритеты Правительства России. Предложения ИЗиСП // ЖРП. 2000. № 2. С. 15.

>>>434>>>

министративном процессе (судопроизводстве). В связи с этим нам представляется противоречивым мнение Н. Ю. Хаманевой, которая предлагает урегулировать порядок организации и процедуры деятельности административных судов в административно-процессуальном кодексе РФ в отдельной главе. Вместе с тем автор предлагает принять данный кодекс для урегулирования порядка "принятия индивидуальных правовых актов управления, затрагивающих права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему государственного органа, правомочного посредством такого акта выразить государственно-властное влияние в пределах установленных для него полномочий". Процессуальной основой отношений в данном случае будет являться новое специализированное административное процессуальное законодательство.

Не отрицая идеи образования в России административных судов (органов административной юстиции), Н. Г. Салищева отмечает, что на них могут быть распространены нормы административно-процессуального кодекса, которые можно собрать в один специальный раздел "Особенности производства в административных судах". Однако в одном законодательном акте едва ли следует регламентировать различные по своей правовой природе, сущности и назначению вопросы: порядок принятия актов управления (пусть даже только индивидуальных) и порядок рассмотрения административно-правового спора, возникшего между органами управления и гражданами. Конечно, в системе правового регулирования указанных вопросов имеются и некоторые общие черты, главная из которых состоит в том, что административно-процессуальные нормы, устанавливающие порядок принятия актов управления, являются первичной предпосылкой существования административно-процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения споров между органами управления и гражданами, ибо без административного акта (решения, действия или издания акта управления) едва ли возможно что-то нарушить. Н. Ю. Хаманева, ссылаясь на то, что ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" обеспечивает развитие всех форм осуществления судебной власти, предусматривает возможность созда-

  Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 33, 35.

  См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 28.

>>>435>>>

ния специализированных федеральных судов по рассмотрению административных споров — административной юстиции; при этом особенности административно-правовых отношений отграничат их от правоотношений, которые составляют предмет уголовной и гражданской юстиции.

Современное процессуальное регулирование административно-правового спора между гражданином и органом исполнительной власти (должностными лицами) основывается на гражданско-процессуальных нормах; средством правовой защиты выступает здесь, правда, не исковое заявление, а жалоба лица. В проекте нового гражданского процессуального кодекса предусматривается проведение унификации гражданского процесса с тем, чтобы рассматривать дела в одном, а именно в исковом производстве. Тогда при наличии спора гражданин будет обращаться в суд не с жалобой, а с исковым заявлением. Как нам представляется, едва ли следует спорить по поводу наименования самого документа, который содержит просьбу о рассмотрении соответствующего спора с органом исполнительной власти. Главными являются сам предмет спора, его участники, особенности, процессуальные характеристики, порядок рассмотрения и исполнения решения. К тому же история развития гражданско-процессуального законодательства подтверждает, что порядок рассмотрения жалоб граждан появился в ГПК РСФСР намного позднее его принятия, т. е. законодатель "не решался" создавать систему административных судов в силу сложности этой задачи, которую можно успешно решать лишь в стабильной политической и социально-экономической обстановке. Время принятия Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (27 апреля 1993 г.), как известно, отличалось особой нестабильностью и напряженностью, поэтому в тех условиях не было возможности заниматься серьезным реформированием судебной власти. К тому же при создании соответствующих административно-процессуальных норм должны учитываться особенности материального административного права, что едва ли возможно в рамках гражданского процессуального законодательства. Более того, включение этих особенностей в сферу гражданско-правового регулирования представляется несколько искусственным, не отражающим истинных основ процессуальной деятельности.

' См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 35.

>>>436>>>

П. Если проблема так называемой административной юстиции будет решена посредством выделения в судах общей юрисдикции специальных коллегий, которые рассматривают дела о спорах граждан с органами публичной власти, то тогда следует изменить существующее гражданско-процессуальное законодательство, совершенствуя порядок рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений. В данном варианте процессуальной основой этого вопроса остается гражданско-процессуальное законодательство.

Интересные теоретические рассуждения по поводу административного процесса высказаны А. А. Деминым, который считает, что в области права понятие процесса неразрывно связано с разбирательством спора, а при реализации компетенции государственного органа спор в правовом смысле отсутствует. Тогда (т. е. при отсутствии спора) государственный орган действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры функционирования этого органа. Административно-процессуальные отношения возникают, по мнению А. А. Демина, только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр. Кроме того, ученый отмечает, что характер содержания административного процесса, его сущностный смысл требуют признать обращение к уполномоченному государством на разрешение административного спора органу с административным иском. По его мнению, административно-процессуальный кодекс РФ может состоять из общей и особенной частей. В общую часть он включает: понятие, принципы, структуру органов разрешения административных споров и другие вопросы; в особенную часть — специфику рассмотрения административных споров в зависимости от сферы его применения: по жалобам граждан, дисциплинарные, налоговые, земельные, строительные и другие споры. Таким образом, А. А. Демин полагает, что административно-процессуальный кодекс должен

 В конце 1999 г. Государственная Дума приняла в первом чтении Федеральный конституционный закон "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральных законам, иным нормативным правовым актам" (РГ. 1999. 7 дек.).

г См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вести. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 4. С. 31.

 См. там же. С. 32.

  См. там же.

>>>437>>>

предусматривать наличие многочисленных субъектов рассмотрения возникающих в сфере управления споров. На наш же взгляд, административно-процессуальный кодекс должен регламентировать процедуру рассмотрения спора специализированным административным судом (специализированными судьями).

В специальной литературе обсуждается и тесно связанная с вопросом об управленческом и административном процессе проблема административного судопроизводства. Авторами отмечается, что до настоящего времени нет ясности в самой концепции административного правосудия, в его соотношении с конституционным понятием "административное судопроизводство" и "административная юстиция". По мнению Ю. Тихомирова, при создании системы административного судопроизводства главным является определение его объема, характера и природы. К сфере административного судопроизводства он относит:

1)  административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования;

2)  споры, возникающие из административных правоотношений;

3)  дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления. Таким образом, Ю. Тихомиров связывает административное

судопроизводство с рассмотрением судами различных дел, которые возникают (если обобщить все им указанное) в сфере публичного управления; при этом участниками процесса (сторонами) являются как граждане, организации (юридические лица), так и органы публичного управления и их должностные лица. Ученый выделяет четыре категории дел, которые должны рассматриваться в рамках административного судопроизводства: 1) обжалование гражданами актов и действий государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления, общественных организаций, нарушающих их права преимущественно публичного характера; 2) споры между гражданами, юридическими лицами и государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов последних; 3) так называемые тематические споры: споры о нарушении бюджетного, таможенного, налогового и дру-

  См.: Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: проблемы развития // РЮ. 1998. № 8. С. 35. См. также: Махина С. Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999.

 См.: Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: проблемы развития // РЮ. 1998. № 8. С. 36.

>>>438>>>

того отраслевого законодательства; 4) споры о компетенции в системе органов исполнительной власти.

В литературе начинают распространяться мнения о том, что административное судопроизводство должно быть напрямую связано со специализированными административными судами. В связи с этим указывается на возможность в будущем изменения объема арбитражно-процессуального судопроизводства, отказа от специфических правозащитных функций прокуратуры, ликвидации административных и иных комиссий. При этом подчеркивается целесообразность создания административных судов. Ю. Тихомиров предлагает процесс создания таких судов провести в несколько этапов: закрепление в Федеральном законе "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" специальной административной юрисдикции; введение в порядке эксперимента должности административных судей; создание административных коллегий в судах общей юрисдикции; формирование в течение 5—7 лет самостоятельной системы административных судов (возможно по крупным территориальным округам) во главе с высшим административным судом (палатой). Думается, что такой длительный срок для создания административных судов, а также отсутствие политической воли и управленческой твердости при формировании административного судопроизводства указывают на отсутствие не только убедительных аргументов в пользу создания самих административных судов, но и ясной концепции правового обеспечения данной административно-судебной реформы. Так же не "вписывается" в систему административного судопроизводства (в смысле административной юстиции) отнесение к категориям дел, подведомственных этим судам, дел об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами. Рассмотрение судом дел об административных правонарушениях, как вид процесса, также называется административным судопроизводством. На наш взгляд, производство по делам об административных правонарушениях, которое является областью административной юрисдикции и возникает в связи с совершением административного правонарушения, не должно входить в сферу административной юстиции (административного судопроизводства), потому

' См.: Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: проблемы развития // РЮ. 1998. № 8. С. 37.

 См.:   Панова И. Необходимо самостоятельное административное судопроизводство // Закон. 1999. № 3. С. 117—120.

>>>439>>>

что административно-юрисдикционные отношения, т. е. отношения по рассмотрению дел об административных правонарушениях, составляют качественно иной предмет правового регулирования по сравнению с отношениями правовой защиты прав и свобод физических и юридических лиц. Судебно-правовая защита от неправомерных действий и решений государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, и юрис-дикционная (правоохранительная) деятельность административных органов различаются по многим основаниям (например, по предмету, целям и задачам правового регулирования; процессуальным механизмам; основаниям возбуждения процессуального производства).

>>>440>>>