7.2. Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Фе-

 СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176; 2000. № 41. Ст. 4091.

- СЗ РФ 1997. № 33. Ст. 3895; № 50. Ст. 5689; РГ. 1999. 24 февр.

 См.: Бюллетень. 1999. № 31. С. 28—38.

 См. также: Тихомиров Ю. А., Петухов В. Н., Игнатюк Н. А. Законопроектная деятельность федеральных органов исполнительной власти // ЖРП. 1997. № 5. С. 9—17.

>>>367>>>

дерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе самих федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде: 1) постановлений, 2) приказов, 3) распоряжений, 4) правил, 5) инструкций и 6) положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

1. Постановление — документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятое в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию. Обычно постановлениями утверждаются различные инструкции, положения, правила, действующие в различных отраслях, сферах управления, в межотраслевом управлении. Постановления принимаются по наиболее сложным и важным вопросам, когда необходимо четко и кардинально решить тот или иной вопрос, когда нужно ввести новый порядок отношений, когда необходимо установить процедуру осуществления контрольно-надзорной деятельности специальных органов и должностных лиц, когда требуется установить правовой статус различных субъектов управления или субъектов, которым адресуются те или иные предписания. Постановления принимаются Правительством РФ. Среди других федеральных органов исполнительной власти постановления часто принимаются органами межотраслевой компетенции (органами надведомственного управления) — государственными комитетами Российской Федерации.

2. Приказ — распорядительный документ федерального органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей. В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной нормативный акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства. Распорядительная часть документа начинается словом "ПРИКАЗЫВАЮ". В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отдельные пункты, это оговаривается в его тексте.

>>>368>>>

В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом. Проекты приказов представляются на подпись руководителем службы документационного обеспечения управления. Приказ подписывает руководитель федерального органа исполнительной власти или по его поручению его заместитель. Приказы нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года. Таким образом, приказ содержит обязательное для исполнения соответствующими субъектами предписание руководителя органа государственного управления. Приказы могут быть как нормативными, т. е. устанавливать общеобязательные нормы поведения, так и индивидуальными, относящимися только к одному субъекту или решающими лишь специальный вопрос (индивидуальное дело и спор).

3. Распоряжение — распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Они издаются без коллегиального обсуждения. Распоряжения издаются, как правило, по вопросам осуществления государственной службы, по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией выполнения приказов, инструкций, положений, правил как данного органа управления, так и вышестоящих органов управления и должностных лиц. Распоряжения подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель. Распоряжения при наличии соответствующей компетенции могут принимать также руководители структурных подразделений органа государственного управления. Распоряжения имеют так называемую распорядительную часть, которая начинается, как правило, словами "Обязываю", "Предлагаю" и пр.

4. Правила — документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности: например, порядок осуществления контрольной деятельности (например, Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов от 17 апреля 1996 г.). В правилах обычно устанавливаются цели и задачи специальной управленческой деятельности, правовой статус лиц (органов и должностных лиц), осуществляющих эту деятельность, их права, обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание,

>>>369>>>

ссылки и указания на законодательные и иные нормативные правовые акты, на основе которых приняты и действуют правила. Правила как документ утверждаются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти или по его распоряжению его заместителем. Правила обычно принимаются с целью конкретизации процедуры проведения тех или иных мероприятий, в них устанавливаются статус, права, обязанности субъектов права (например, Санитарные правила для предприятий продовольственной торговли, утв. постановлением Госкомэпиднадзо-ра России от 30 декабря 1994 г. № 14). Часто правила издаются в сфере юрисдикционной деятельности тех или иных органов и должностных лиц (например, Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утв. приказом ГКАП России от 25 июля 1996 г.). Правила утверждаются также и постановлениями Правительства РФ, в которых определяется порядок проведения различных действий и принятия решений (например, Правила проведения обязательного медицинского освидетельствования на выявление вируса иммунодифицита человека (ВИЧ-инфекции), утв. постановлением Правительства РФ от 13 октября 1995г. № 1017; Правила продажи товаров по образцам, утв. постановлением Правительства РФ от 21 июля 1997 г. № 918; Правила распространения периодических печатных изданий по подписке, утв. постановлением Правительства РФ от 2 августа 1997 г. № 976; Правила дорожного движения Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 (в ред. постановления Правительства РФ от 8 января 1996 г. № 3, 31 октября 1998 г. № 1272); Положение о проведении государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 880; Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1025; Правила по кинообслуживанию населения, утв. постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г.

В начале 90-х гг. наряду с правилами и приказами соответствующих федеральных органов исполнительной власти утверждались и так называемые "порядки" (Порядок выдачи предписаний и применения штрафов Госстандартом России при проведении государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, утв. приказом Госстандарта России от 24 июня 1994 г.). По сути Правила и Поря-

>>>370>>>

док представляли собой аналогичные документы нормативно-правового характера. В настоящее время такая форма акта, как Порядок, не используется в правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Однако Правительство РФ принимает нормативные акты управления и с наименованием "Порядок" (например, Порядок внесения платы за проведение ежегодных обследований организаций на наличие условий для осуществления лицензируемых видов деятельности в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, утв. постановлением Правительства РФ от 21 августа 1998 г. № 987; Порядок применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 8 января 1998 г. № 20).

5. Инструкция — документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует положения законов, устанавливает процедуру исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений. Текст инструкции состоит из разделов, внутри которых делится на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова: "должен", "следует", "необходимо", "запрещается", "не допускается" и т. д. Инструкция визируется руководителем структурного подразделения — разработчика и утверждается руководителем ведомственного органа или по его поручению заместителем этого руководителя путем издания приказа об утверждении инструкции или проставлением грифа утверждения. Инструкции принимаются по многообразным вопросам деятельности органа исполнительной власти, затрагивают различные сферы правоприменения и правоустанов-ления (например, Инструкция о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью, утв. приказом Министерства внутренних дел РФ от 22 августа 1992 г.; Инструкция по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, утв. приказом МВД России от 23 марта 1993 г. № 130 (в ред. приказа МВД РФ от 26 декабря 1994 г. № 430); Инструкция об

>>>371>>>

организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации, утв. приказом МВД РФ от 30 июня 1994 г. № 330). Инструкции могут носить временный характер, затем они заменяются новыми инструкциями (например, Временная инструкция о порядке обеспечения государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, утв. приказом МВД России от 20 декабря 1995 г. № 483).

6. Положение — документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения. В зависимости от содержания положений можно выделить следующие их группы:

а) положения, устанавливающие правовое положение того или иного федерального органа исполнительной власти (например, Положение о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды, утв. постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. № 643);

б) положения о порядке прохождения государственной службы (например, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утв. постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г. № 4991-1);

в) положения о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях (например, Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства, утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 июля 1993 г.; Положение о Порядке выдачи предписаний и наложения штрафов Госстандартом России за нарушение обязательных требований государственных стандартов и правил обязательной сертификации, утв. постановлением Госстандарта России от 2 сентября 1997 г. № 293);

г) положения о специально создаваемых федеральными органами исполнительной власти комиссиях или инспекциях (например: Положение о Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства внешних экономических связей и торговли Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров РФ от 27 мая 1993 г. № 501 (в ред. пост. Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 866); Положение о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Рос-

>>>372>>>

сийской Федерации в субъекте Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888);

д) положения, устанавливающие специальный административно-правовой статус граждан (например, Положение о порядке признания лиц вынужденными переселенцами, их регистрации и учета на территории Российской Федерации, утв. Федеральной миграционной службой России 25 ноября 1993 г. № 2775);

е) положения о введении определенных правил в ту или иную систему государственного управления, о проведении лицензионной, регистрационной и иной деятельности (например, Положение о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации, утв. приказом Министерства финансов РФ от 26 декабря 1994 г. № 170; Положение о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании и уничтожении, утв. постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. № 1263; Положение о порядке лицензирования образовательных учреждений, утв. приказом Министерства образования РФ от 17 ноября 1994 г. № 442).

Кроме положений, принимаемых ведомственными федеральными органами исполнительной власти, существуют положения, утверждаемые указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (например, Положение о реестре организаций Российской Федерации, имеющих право осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, утв. постановлением Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. № 244; Положение по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, утв. постановлением Правительства РФ от 7 августа 1998 г. № 904; Положение о лицензировании космической деятельности, утв. постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 104; Положение о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции, утв. постановлением Правительства РФ от 9 июля 1998 г. № 727; Положение о военной торговле, утв. постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 873).

Иногда статус положений определяется как временный (например, Временное положение о государственной поддержке наукоградов, постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 79). В некоторых случаях положения носят примерный характер (например, Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утв. постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288).

>>>373>>>

Положение может быть и типовым, т. е. на его основе уполномоченные субъекты принимают свои собственные положения (например, Типовое положение о кадетской школе (кадетской школе-интернате), утв. постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. № 1427; Типовое положение о пункте первичного приема миграционной службы, утв. Федеральной миграционной службой России 25 ноября 1993 г. № 2776).

Важным процессуальным документом в системе публичного управления является протокол.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а

 См.: постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" // Бюллетень. 1998. № 10. С. 76.

>>>374>>>

при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции РФ может осуществлять юридическую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнения соответствующих профсоюзов.

Проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой

 См.: ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г. (ст. 11) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.

>>>375>>>

на федеральном уровне. Антимонопольные органы применяют меры, направленные на пресечение актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции (ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). В целях предупреждения принятия актов, ограничивающих конкуренцию, антимонопольные органы ввели в практику предварительное согласование проектов нормативных актов. Кроме того, проводится экспертиза принятых актов с отменой последних в случае их несоответствия антимонопольному законодательству. Как известно, принимаемые нормативные акты и действия органов исполнительной власти существенно влияют на рыночную ситуацию. Всего в 1999 г. было рассмотрено 2234 проекта актов органов исполнительной власти; почти на половину из них даны отрицательные заключения. Антиконкурентные действия органов исполнительной власти занимают по масштабам третье место после нарушений ст. 17 и 18 указанного закона. Заявления о фактах таких нарушений составили в 1999 г. более трети общего количества заявлений. В большинстве из них сообщалось о препятство-вании осуществлению хозяйственной деятельности, о необоснованном предоставлении льгот, запрете на продажу товаров, совмещении функций органов власти с функциями хозяйствующих субъектов.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться 'на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. При

 См.: ФЗ "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. (ст. 11) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. См. также: Бринчук M. M. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // ГиП. 2000. № 9. С. 38—52.

 См.: Южанов И. Практика применения антимонопольного законодательства // РЮ. 2000. № 5. С. 13.

 См. там же.

>>>376>>>

необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов РФ, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования ("Российскую газету", "Собрание законодательства Российской Федерации" и др.). В случае ссылки на акты законодательства Российской Федерации без воспроизведения их отдельных положений указание на официальный источник опубликования также является необходимым. В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции РФ при государственной регистрации, и дату государственной регистрации.

Ссылка в поступившем на государственную регистрацию акте на нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), не прошедший государственную регистрацию, не допускается. Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения. На приложении указывается, каким документом оно утверждено. Нормативный правовой акт с приложениями должен иметь сквозную нумерацию страниц. Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. В случае отмены федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, зарегистрированного в Министерстве юстиции РФ, соответствующий документ об отмене должен быть представлен на государственную регистрацию в установленном порядке.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта (с указанием

>>>377>>>

отменяемых глав, пунктов, подпунктов и абзацев) либо оформляются как приложение к акту.

При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции РФ, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом.

Изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются, как правило, нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ, за исключением случаев, когда акт был издан в виде, не предусмотренном п. 2 Правил. В таком случае необходимо вносить изменения в нормативный правовой акт приказом. Изменения в нормативные правовые акты, изданные в виде правил, инструкций и положений, также необходимо вносить приказом.

Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, а также если в акт неоднократно вносились изменения, которые затрудняют чтение и применение нормативного правового акта, то в целях упорядочения разрабатывается новый единый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания.

При необходимости внесения изменений и дополнений в нормативный правовой акт, изданный до введения государственной регистрации, если он содержит признаки, указанные в пункте 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации от 14 июля 1999 г. № 217, разрабатывается единый новый акт.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка, и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Возложение исполнения обязанностей руководителя федерального органа исполнительной власти в случае его временной нетрудоспособности, отпуска или отсутствия по другой причине должно быть предусмотрено распорядительным документом, подпи-

>>>378>>>

санным (утвержденным) руководителем федерального органа исполнительной власти.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

1)  наименование органа (органов), издавшего акт;

2)  наименование вида акта и его название;

3)  дата подписания (утверждения) акта и его номер;

4)  наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.