§ 2. Предпосылки формирования в России административного судопроизводства

Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными, занимающимися этой проблематикой. Выделяются и главные предпосылки

  См.: Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 120—128; № 8. С. 68—74.

  См.: Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 37.

  См., например: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 790. Ю. А. Тихомиров считает, что нужна административная юстиция, о которой немало писали русские дореволюционные юристы; по его сведениям, несколько лет назад был подготовлен проект закона об административной юстиции; однако многие ученые были тогда против поспешного введения административной юстиции в нашей стране. См.: Он же. О концепции развития административного права и процесса // ГиП. 1998. № 1. С. 14; Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998;   Он же. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. № 2. С. 101—114.

>>>496>>>

формирования административной юстиции. Например, Ю. А. Тихомиров указывает на два юридических основания: 1) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (конституционное основание); 2) законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (законодательное основание). Другие авторы приводят ряд доводов более общего плана: 1) высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества; 2) близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели; 3) хорошо изученный и традиционно популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и после нее немецкий и французский опыт организации системы административной юстиции; 4) насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления; 5) перегруженность российских судов и многочисленные факты произвола исполнительных органов власти, нарушающих права граждан. Одними из главных, на наш взгляд, предпосылок и в то же время будущих результатов создания в России системы административных судов являются: необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.

Современное состояние теоретической разработки проблемы административной юстиции позволяет говорить о двух подходах к формированию в России модели этого института. Первый подход предполагает создание специальных административных судов, а второй — специализацию действующего суда, т. е. учреждение в

 См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 790. - См.: Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Указ. соч. С. 51—52.

 Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев считает, что административные суды смогут "несколько разгрузить судебную систему от непомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, смогут более квалифицированно обеспечить защиту их прав и свобод". См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2.

 См , например: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполни-, тельной власти. М., 1997. С. 133; Она же. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 48.

>>>497>>>

общих судах специальных (особых) коллегий по административным делам (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам (публично-правовым спорам). В литературе имеются и менее принципиальные дополнения к указанным двум концепциям. Например, А. Н. Пилипенко предлагает создать в нашей стране высший административный суд на федеральном уровне, который рассматривал бы в первой инстанции дела по жалобам на федеральные органы управления (в том числе и на Правительство РФ) и являлся бы апелляционной и кассационной инстанцией по решениям нижестоящих судов. На уровне 8—10 крупнейших регионов страны предлагается сформировать филиалы высшего административного суда России, которые рассматривали бы в первой инстанции жалобы на органы управления субъектов РФ, а также на региональные федеральные службы. Функционирование административной юстиции на местном уровне, по мнению А. Н. Пилипенко, может быть обеспечено специализацией судей по данной категории дел, организованной в республиканских, краевых и областных судах. Ю. А. Тихомиров считает целесообразным сформировать сеть федеральных региональных

  Высказывалось мнение, что специфика рассмотрения в судах административно-правовых споров требует выделения судебных составов по административным делам наряду с судебными составами по уголовным и гражданским делам (см. Круглый стол: Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека (выступление Н. Г. Салищевой) // ГиП. 1994. № 10. С. 18) М. Студеникина, соглашаясь с изменившимся с течением времени мнением Н. Г. Салищевой, также подчеркивает, что с позиций укрепления охраны прав человека в рамках проведения специализации действующего суда необходимо выделить специальные присутствия (составы, коллегии) по административным спорам. А потому административные судебные присутствия должны появиться и в судах "верхнего эшелона", в том числе в Верховном Суде России, а в Верховных судах субъектов РФ — коллегии по административным делам. Вследствие таких изменений появятся и соответствующие нововведения в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (см.: Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать России? // РЮ. 1996. № 5. С. 36). См. также: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2—4.

  См.:  Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 134.

  См.: Пилипенко А. Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законодательство и экономика. 1996. № 3—4. С. 81.

>>>498>>>

административных судов во главе с высшей административной палатой.

Думается, что и первый, и второй подходы к созданию административной юстиции в России вполне обоснованны; вопрос заключается лишь в том, что сначала в порядке эксперимента следует вести административное судопроизводство специализированными коллегиями, но в качестве стратегической цели — совершенствования российской судебной системы — создать особые административные суды, которые будут рассматривать споры граждан и других субъектов права с публичной властью.

Представители науки гражданского процессуального права констатируют, что судебный контроль в области государственного управления и местного самоуправления развивается в настоящее время в рамках гражданского судопроизводства; однако "все более отчетливо просматривается тенденция превращения его в административную юстицию, самостоятельную ветвь правосудия (наряду с гражданским и уголовным процессом)". И. М. Зайцев отмечал в качестве препятствующих становлению административной юстиции факторов малочисленность судебных дел, вытекающих из управленческих отношений (всего несколько процентов в общей массе гражданских дел), и в качестве вывода заключил, что при таком объеме очевидна "нецелесообразность создания самостоятельных юрисдикционных органов или даже специализации судей на разбирательстве дел, связанных с судебным контролем за управленческими актами".

С нашей точки зрения, оставляя в силе и укрепляя существующий порядок административного рассмотрения жалоб в области управления (т. е. когда жалоба гражданина на действия должностного лица рассматривается в самом органе управления), целесообразно заменить термин "административная юстиция" на понятие "административное судопроизводство" (правосудие). Административная форма правосудия — это специальная ветвь судопроизводства, обеспечивающего судебный контроль за публич-

  См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 791. Создание специализированных административных палат (правда, только при общих судах) уже предлагалось ранее (см.: Куплеваский Н. Административная юстиция на Западе. Харьков, 1879).

  Как уже было отмечено, уже в первые годы Советской власти ученые предлагали создать в России административные суды. Однако иногда такие предложения сводились к заимствованию опыта западных стран.

•' Викут М. А., Зайцев И. М. Гражданский процесс России: Учебник. М., 1999. С. 271. * Там же.

>>>499>>>

ной властью, деятельностью органов исполнительной власти, органов государственного и муниципального управления, различных публично-правовых институтов, учреждений и организаций. Истцами в административных судах могут быть граждане (физические лица) и юридические лица. Административные споры —• это споры между гражданами, юридическими лицами и государственными и муниципальными органами.

Современными учеными, изучающими опыт организации и функционирования административной юстиции в зарубежных странах, также отмечается, что в российских условиях наиболее приемлемым является "германский тип" административной юстиции, т. е. выделение в российской судебной системе самостоятельной ветви административного судопроизводства, создание специализированного правосудия по делам административной юрисдикции, обладающего всеми преимуществами судебного разбирательства, в частности являющегося оперативным и доступным для населения. Предлагается создание единой системы федеральных административных судов, обособленных от общего судопроизводства; таким образом, судебный контроль в сфере государственного управления будет осуществлять компетентный орган, независимый от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции. Вместе с тем имеется и другой подход в формировании российского административного судопроизводства: например, Верховный Суд РФ, разработавший проект ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации", предлагает создавать административные суды в системе судов общей юрисдикции.