§ 1. Юридическая характеристика административной юстиции

Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией, реже правосудием по административным делам. Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ, в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Учеными исследовалась проблема административной юстиции и в царской России, и в советские годы, и в период 1991—2001 гг. В 1997 г. было опубликовано несколько статей, авторы которых пытаются исследовать само понятие "административная юстиция", ее черты, правовые особенности и перспективы развития этого института в Российской Федерации. В нояб-

  Под правосудием традиционно понимается применение судом (судьей) в установленном законом процессуальном порядке норм права к конкретному спору (факту, действию, бездействию, отношению) с обязательным установлением правовых последствий для участвующих в этом споре лиц.

  См. список источников в кн.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Воронеж, 1998. С. 185—196.

•' См., например: Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974. № 5. С. 72—80; Корф С. А. Административная юстиция в России: Кн. 1 и 2. СПб., 1910; Загряцков М, Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925.

  См., например: Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78—93. В течение пяти последних лет было защищено несколько диссертаций по проблемам административной юстиции: См., например: Кучерена А. Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1998; У санов В. Е. Институт административной юстиции в системе административного права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

 См.: Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // ЖРП. 1997. № 6. С. 11—20; Тимошенко И. Г. Административная юстиция в Великобритании // Там же.  1997. № 5. С. 128—136; Лафитский В. И. Административная юстиция в США // Там же. 1997. № 7. С. 117—125; Костарева Т. А. О судебной системе ФРГ // Там же. 1997. № 8. С. 128—138.

>>>487>>>

ре 2000 г. на юридическом факультете Российского университета дружбы народов при содействии института "Открытое общество" (Фонд Сороса — Россия) был проведен научный семинар на тему "Проблемы административной юстиции в России", на котором обсуждались различные теоретические и практические вопросы современной российской административной юстиции.

Как уже отмечалось, проблема административной юстиции в процессе своего развития претерпела смену самых противоположных мнений: от "институт административной юстиции является чуждым советскому праву" (1925 г.), "в советском праве не может быть административного иска" (1947 г.), "существует ли административная юстиция в советском праве" до "нужен административный суд" (1988 г.); от "осуществление контрольных функций судебной власти... по правилам искового судопроизводства ведет в тупик" до убеждения в том, что "юрисдикционный контроль за законностью государственного управления наконец-то выделится из гражданского правосудия как в структурном, так и в процессуальном смысле и приобретет все надлежащие институциональные компоненты" (1997 г.). В качестве "результативного" мнения, появившегося в 2000 г., можно выделить слова Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева: "от идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству". На практическом законотворческом уровне деятельности в области решения задач и проблем российской административной юстиции большим достижением является разработка Верховным Судом РФ проекта федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и внесение его в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу осенью 2000 г., которая приняла указанный закон 22 ноября 2000 г. в первом чтении. Такое решение было одобрительно встречено многи-

  Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Сов. право. 1925. № 4(16). С. 83.

  Абрамов С. Н.  В советском праве не может быть административного иска // Соц. законность. 1947. № 3. С. 8.

•' Лория В. А. Существует ли административная юстиция в советском праве? // Правоведение. 1970. № 1. С. 110—114.

 Дурнев В. Нужен административный суд // СЮ. 1988. № 6. С. 25—26. ^ Скитович В. В. Судебная власть как системное образование // Правоведение. 1997. № 1. С. 154. 0 Там же. С. 155.

 Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2—4.

" См. там же. С. 3—4. См. также: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // РЮ. 2001. № 1. С. 18—20.

>>>488>>>

ми учеными, судьями и другими представителями юридической и политической общественности. На это обратил внимание и Президент РФ В. В. Путин в своем выступлении на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г., отметив, что о необходимости создания административных судов говорилось уже много: "...здесь от слов, слава Богу, перешли к делу. Недавно Государственная Дума приняла законопроект в первом чтении. Административная юстиция важна и для защиты прав граждан, и для улучшения работы всех органов власти". В. Ф. Яковлев, также выступая на этом съезде судей, в качестве важной задачи отметил первые шаги по созданию административных судов в системе судов общей юрисдикции. Он особо подчеркнул, что в системе арбитражных судов административные коллегии были созданы уже пять лет назад, и на сегодняшний день административные дела в общем объеме деятельности арбитражных судов занимают 46 процентов. Таким образом, "административное судопроизводство уже осуществляется, имеет организационную основу, по нему наработан большой опыт".

Вместе с тем, как справедливо отмечалось в литературе в середине 90-х гг., идея защиты прав граждан от нарушений со стороны органов управления не завершилась созданием в России независимых административно-судебных органов и разработкой административно-судебного процесса; для тех лет характерны были также уход от глубинного осмысления понятия административной юстиции и отсутствие радикальных предложений по ее созданию.

Одно из классических научных определений понятия "административная юстиция" предложено Д. М. Чечотом: административная юстиция — "это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров". Кри-

  Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // РЮ. 2001. № 1. С. 4.

  Доклад Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Ф. Яковлева на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г. // Вести. ВАС. 2001. № 1. С. 10.

•' См.: Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении // ГиП. 1994. № 5. С. 42.  Чечот Д. М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л., 1973. С. 31.

>>>489>>>

тический подход к данному определению позволяет выявить в нем одно существенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т. е. не только судами, но и другими несудебными инстанциями. Однако отмеченное противоречие снимается, если трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, учитывая при этом существование нескольких ее моделей в разных странах. Н. Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам. Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан. Н. Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства. А. К. Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора); 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3) формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров.

В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется следующими общими чертами.

  См.: Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации. С. 78.

  См.:  Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 132. Такого же мнения придерживается И. В. Панова. См.: Панова И. В. Юридический процесс. Саратов, 1998. С. 50—51.

:) См.: Соловьева А. К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект // Правоведение. 1998. № 4. С. 53. * Ученые, исследовавшие проблемы административной юстиции, указывают на различные ее свойства. Например, Д. М. Чечот выделяет три общие черты административной юстиции: 1) отнесение к ее ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой (т. е. спор об административном праве); 2) создание специального органа для рассмотрения указанных споров; 3) рассмотрение споров при соблюдении судебной процессуальной формы. См.: Чечот Д. М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. С. 29—31.

>>>490>>>

1. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере управленческой деятельности. Однако рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.

Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия. Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах — рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (административная юстиция), — то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а с другой — административный спор (спор о праве административном). Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию — "административно-правовой конфликт".

Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, (1) возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными

  См.:  Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 115;  Соловьева А. К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект // Правоведение. 1998. № 4. С. 54.

  О юридической конфликтологии см.: Жеребкин В. С. Правовая конфликтология. Владимир, 1997; Кудрявцев В. Н. Юридический конфликт // ГиП. 1995. № 9; Общие вопросы конфликтологии. Ч. 1 / Под ред. В. Я. Кудрявцева. М., 1993; Юридический конфликт: сферы и механизмы. Ч. 2 / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1994; Юридический конфликт: процедуры разрешения. Ч. 3 / Под ред. В. Я. Кудрявцева. М., 1995; Поленина С. В. Юридическая конфликтология — новое направление в науке // ГиП. 1994. № 4; Худойкина Н. В. Юридический конфликт: динамика, структура, разрешение. М., 1996.

 См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 68—79; Он же. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 29—31.

  Там же. С. 70.

>>>491>>>

лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) (2) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества; административно-правовые споры (3) разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках (4) установленных правовых процедур, (5) обеспечивающих реализацию в полном объеме установленного административно-правового статуса субъектов права, права и свободы которых нарушены. Таким образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора. Именно судебная процессуальная форма обеспечивает равенство процессуального положения участников судебного разбирательства — государственных и муниципальных органов и физических или юридических лиц. В связи с этим можно согласиться со всеми аргументами тех авторов, которые устанавливают правовое равенство сторон в административно-правовом споре и указывают на их неравное положение в административно-правовом регулятивном отношении. Весьма интересны суждения А. К. Соловьевой, которая, исследуя материально-правовые аспекты административной юстиции, отмечает, что совершение незаконных действий, невыполнение должностными лицами установленных для них обязанностей, издание административными органами незаконного акта представляют собой правонарушение, что подчеркивает именно правовой характер управленческого спора.

2.  Разрешение административно-правового спора в рамках осуществления правосудия, т. е. административная юстиция — это судебная власть.

3.  Правовая защита субъективных публичных прав граждан как одна из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.

4. Органы административной юстиции в известной мере независимы как от других ветвей власти (иных органов управления),

  См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 72—75.

  См.: Соловьева А. К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект. С. 54.

  Следует отметить, что в литературе встречается и противоположное мнение, т. е. что административная юстиция в большей мере "встроена" в систему исполнительной власти.

>>>492>>>

так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль за исполнительной властью, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса.

5. Существование специальных субъектов "административно-юстиционного" правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.

6.  Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.

7.  Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах — бывших советских республиках приняты законы об административной судебной процедуре.

8.  Юридическим "результатом" административно-юстицион-ного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

Д. Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должно-

 Например, в Эстонии был принят Закон об административной судебной процедуре 21 июня 1993 г. См.: Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине. Пер. с англ. / Ред.: Д. Дж. Галлиган и др. К.; Будапешт, 1999. С. 619—625.

>>>493>>>

стных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и пр.). В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (вообще служащих) и органов управления. Автор особо отмечает, что административной юстицией в России считается правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражно-про-цессуального права (т. е. это гражданское судопроизводство). Д. Н. Бахрах выделяет также понятия общей и специальной жалобы. Обжалование по общему праву (общая жалоба) регламентировано Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г.). Судебное обжалование на основе специальных норм (специальная жалоба) устанавливается в специальных законодательных актах (например, порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении, ст. 30.1—30.11 Кодекса об административных правонарушениях).

Весьма интересно понимание административной юстиции как правового средства и одновременно способа разрешения юридических коллизий. Традиционно под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами определенных за ними полномочий. Юридические коллизии препятствуют осуществлению гражданами принадлежащих им прав, свобод и законных интересов, разрушают механизм

' См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. М., 1993. С. 53

 См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 14.

•' См.: Он же. Общая и специальная жалобы // Правоведение. 1987. № 6. С. 35—43; Он же. Административное право. С. 43—50, 52.

  См.: Ведомости. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

  См.: Матузов Н. И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. № 5. С. 225. См. также: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994; Он же. Коллизионное право: Учебное пособие. М., 2000.

>>>494>>>

правовой защиты указанных прав, нарушают юридический режим действия правовых актов управления, мешают достижению эффективности административного нормотворчества. Поэтому административная юстиция, используя содержащийся в ней право-обеспечительный и правовосстановительный юридический потенциал, может способствовать разрешению юридических коллизий. Причем использование административно-юстиционного законодательства может содействовать эффективному использованию и иных способов разрешения юридических коллизий, например: обеспечение толкования нормативных правовых актов; принятие нового акта; отмена старого акта; внесение изменений, дополнений или уточнений в действующие акты; систематизация законодательства; ведение переговорного процесса; оптимизация правопони-мания, взаимосвязи теории и практики. Поэтому административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления.

В странах Западной Европы термин "административная юстиция", сыгравший позитивную роль в создании правовой защиты граждан от действий и решений публичного управления и его органов, получил широкое распространение еще в XIX в., когда судебный контроль за деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий. В Российской Федерации и в настоящее время термин "административная юстиция" используется в тех случаях, когда идет дискуссия об обжаловании в суд действий и решений органов публичного управления (должностных лиц, государственных служащих и других субъектов права), о возможности создания в России

  См.: Матузов Н. И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения. С. 238—239.

  В настоящее время во многих странах мира созданы и успешно функционируют административные суды (административные трибуналы), являющиеся самостоятельной частью судебной системы и самого правосудия. Эти суды рассматривают иски граждан по правилам, установленным административно-процессуальным законодательством.

  В недавнем прошлом часто цитировались написанные еще в XIX в. слова Ф. Энгельса о том, что "первое условие всякой свободы — ответственность всех чиновников за все свои служебные действия по отношению к любому из граждан перед обыкновенными судами и по общему праву" (см.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 34. С. 103).

>>>495>>>

самостоятельной системы административных судов или выделения в судах общей юрисдикции специализации (или коллегии) по административным спорам. Вопросы административного правосудия (административной юстиции) обсуждают в настоящее время и судьи арбитражных судов, рассматривающих административные споры, т. е. споры, возникающие из административных правоотношений. В начале XX в., так же как и сегодня, существовало два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражали противоположные взгляды на этот правовой институт: первый подход заключался в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов (доктрина единой юстиции), а второй — в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждались бы в ведомстве управления (доктрина специальных административных судов). Этим двум направлениям теоретической мысли соответствовали две системы организации административной юстиции на практике: единая административная юстиция создавалась в Англии, Северо-Американских Штатах, Швейцарии, Дании, Норвегии, Бельгии; система специальных коллегий была установлена в ведомстве управления во Франции, Испании, Португалии, а также в Пруссии и других германских государствах.