§ 3. Причины формирования административного судопроизводства
Необходимость формирования специальных коллегий в общих судах по рассмотрению административных споров или создания особых административных судов, которые будут осуществлять правосудие по административным делам, т. е. управленческим
См.: Ведерникова О. Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конф. Серия "Науч. докл.". № 47. М., 1997. С. 60.
См.: Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 48.
Этот параграф написан при участии федерального судьи Советского районного суда г. Воронежа С. Ф. Стариловой.
>>>500>>>
спорам граждан и других субъектов права с публичной властью, можно обосновать наличием следующих причин.
1. Закрепление в Конституции Российской Федерации норм-принципов, направленных на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам правового государства. В Конституции Российской Федерации Россия определяется как правовое государство, которое имеет множество важнейших современных целей, требующих правового определения в законах. Анализ становления судебной системы на фоне исторического развития правового государства в качестве признаков, с наибольшей силой характеризующих материальную правовую государственность, позволяет обнаружить: во-первых, нормативное установление взаимно корреспондирующих прав и обязанностей граждан и государства, их целостной системы, обеспечивающей и защищающей права, свободы и законные интересы граждан; во-вторых, наличие такой системы правосудия, которая обеспечивала бы правовую защиту физических и юридических лиц.
Судебная власть в современном правовом государстве представляет собой один из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с законодательной и исполнительной и оформляется в виде системы правосудия. Суд служит гарантией соблюдения установленных законодательной властью границ по реализации функций, принадлежащих исполнительной власти. При осуществлении судебной власти как особой государственной деятельности проявляются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, определяются основы фактического и правового равенства каждого гражданина перед законом и судом. Судебная 'власть должна поэтому иметь оптимальную структуру и необходимую специализацию. В конеч-
' О целях государства и их нормативном установлении см., на наш взгляд, глубокое научное произведение, изданное в 1997 г. в ФРГ: Sommermann K.-P. Staatsziele und Staatszielbestimmungen. Tubingen, 1997.
См.: Ржевский В., Чепурнова Н. Судебная власть в конституционной системе разделения властей // РЮ. 1997. № 7. С. 3; Ржевский В. А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: Конституционные основы организации и деятельности. М., 1998. См. также: Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд РФ. М., 1998: Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1996. С. 88—112.
Наличие органов административной юстиции считается показателем "полисистемности судебной организации", т. е. развитости различных форм осуществления правосудия в той или иной стране. См.: Войкова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении С. 43—44.
>>>501>>>
ном итоге важнейшим признаком правового государства является сложившееся административное судопроизводство, обеспечивающее права и свободы граждан и юридических лиц. Развитие правового государства в исторической перспективе сформировало новое представление о нем как о власти, управляемой и ограниченной законом. По мнению французского ученого Ж. Шеваллье, "право здесь оказывается не только выражением верховенства государственной власти, но также (и прежде всего) — условием и гарантией ее подчинения закону". Этот новый подход нашел отражение и в развитии административного права, которое стало рассматриваться не только как право управления со стороны "управляющих", но и как средство защиты прав и свобод граждан. Ж. Шеваллье отмечает, что "наличие специфических норм и специального судьи способствовало бы более полному подчинению администрации закону. Быстрое развитие административного права и административного арбитража вызвано стремлением дать гражданам гарантии против произвола администрации, ограничить определенными рамками мощь государства: последняя не является более важнейшей основой административного права, поскольку оно призвано, напротив, ограничивать эту мощь. Прерогативы административной власти обладают ценностью не сами по себе, но только лишь в той мере, в какой позволяют администрации выполнять свои функции. Развитие системы судебного контроля над "превышением власти" хорошо отражает ту фундаментальную идею, что административная власть может применяться только в рамках, предписанных ей соответствующей юрисдикцией, и лишь с учетом поставленных перед ней целей". Б. А. Кистяковский в начале XX в., указывая на несомненное своеобразие правительственной деятельности и естественно присущую ей большую самостоятельность, отмечал необходимость создания особых публично-правовых форм и институтов для ее подчинения праву: "Каждое конституционное государство должно пройти ряд стадий в своем развитии, достичь которых удается только путем больших усилий и упорной борьбы, пока оно не выработает и не приспособит к себе этих форм и институтов, т. е. пока оно не станет вполне правовым". Формирование судебных учреждений административной юстиции, по мнению Б. А. Кистя-ковского, и должно являться важной формой контроля над правительственными актами и всей административной деятельностью.
Шеваллъе Ж. Государственная служба. Люберцы, 1996. С. 17.
Там же.
' Кистяковский Б. А. Философия и социология права / Сост., примеч., указ. В. В. Сапова. СПб., 1998. С. 350. См. там же.
>>>502>>>
Только недоразумением можно назвать то, что в современной России как в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, не создано административное судопроизводство, а именно административные суды. Несмотря на отсутствие внимания к данной проблеме со стороны законодателя, административная юстиция остается важной реальностью правовой системы Российской Федерации. Более того, есть все основания полагать, что российская судебная система не станет противиться формированию в ее структуре этого института. Недавний исторический опыт государственно-судебного строительства подтвердил возможность весьма быстрого появления в России в конце 80-х — начале 90-х гг. новых органов судебной власти — Конституционного Суда РФ и арбитражных судов. Получилось так, что судебная реформа была вырвана из контекста правовой реформы 1991 г. и принесла определенные результаты только в сфере конституционного правосудия и арбитражного судо-
См.: Боботов С. В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М., 1994; Гаврюсов Ю. В. Правовые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Ав-тореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998; Гаджиев Г. А., Кряжков В. А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // ГиП. 1993. № 7; Давудов С. К., Шапиева О. Г. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестн. Конституционного Суда РФ. 1997. № 3. С. 33—44; Клеандров М. И. Очерки российского судоустройства. Проблемы настоящего и будущего. Новосибирск, 1998; Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации (Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты) / Отв. ред. М. А. Митюков. М., 1999; Петров А. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере нормоконтроля: некоторые "белые пятна" // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 1. С. 238—243, Топорник Б. Ц. Конституционный контроль: идеи и проблемы реализации // Теория права: новые идеи. М., 1991. Вып. 1; Шулъженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995; Он же. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998; Юдин Ю. А. Модели конституционного правосудия // Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 158—236. Более полный перечень литературных источников по проблемам конституционной юстиции см.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 184—198.
В литературе специалистами утверждается, что региональная конституционная юстиция в России пока еще не стала общераспространенным явлением (см.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 181), и что есть несколько причин, тормозящих расширение "географии" конституционного правосудия на территории России (см.: Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения // РЮ. 2000. № 4. С. 2).
>>>503>>>
производства. Вместе с тем, говоря о почти десятилетних итогах проведения в России судебной реформы, на V Всероссийском съезде судей отмечалось, что, несмотря на существующие проблемы, в России сформировалась самостоятельная судебная власть; в базовых параметрах концепция судебной реформы была реализована: сегодня в России действуют Конституционный Суд РФ, уставные суды в субъектах РФ, федеральные суды общей юрисдикции, военные и арбитражные суды; создан Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его органах в субъектах РФ; воссоздан институт судебных приставов; в 33 субъектах РФ к отправлению правосудия приступили 1066 мировых судей, за первые месяцы ими рассмотрены 1676 уголовных и 24 148 гражданских дел. А в октябре 1991 г. на I Всероссийском съезде судей в качестве целей судебной реформы и непременных условий обеспечения функционирования демократического правового государства провозглашались: формирование самостоятельной судебной власти в России; развитие организационных основ судебной системы; совершенство-
См., например, мнение Ю. А. Тихомирова, высказанное на заседании круглого стола в марте 1997 г. на тему "Конфликт закона и правовая реформа" (ГиП. 1997. № 12. С. 7).
Председатель Конституционного Суда РФ М. Баглай с сожалением отмечал на V Всероссийском съезде судей тот факт, что в субъектах РФ созданы и функционируют лишь 11 конституционных (уставных) судов. Следовательно, огромный массив законов, принятых в субъектах РФ по вопросам их исключительного ведения, остается вне конституционного судебного контроля. См.: Баглай М. Судебная система — главный механизм обеспечения единого правового поля страны // РЮ. 2001. № 1. С. 9. См. также: Кряжков В. А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // ГиП. 2000. № 5. С. 99—102; Он же. За единство правового пространства России // РЮ. 2000. № 11. С. 22—24.
См., например: Закон Воронежской области "О мировых судьях Воронежской области" от 13 декабря 2000 г. // Коммуна. 2000. 23 дек.
См.: Михайловская И. Возрождение мировой юстиции в России: "будущее в прошлом" // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 2000 № 3. С. 42—45; Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // РЮ. 2001. № 1. С. 3; Руднев В. Судебная реформа: 10 лет спустя // РЮ. 2001. № 1. С. 1; Ткачев В., Ляхов Ю. Ученые и судьи обсуждают работу мировых судей // РЮ. 2001. № 1. С. 17. См. также: Сидоренко В. М. Проблемы становления мировых судов // Рос. юридический журнал. 2000. № 2. С. 23—30; Степанов В. Мировые судьи дали клятву народу и приступили к работе // РЮ. 2000. № 10. С. 1; Терехин В. Почему "урезана" компетенция мировых судей? // РЮ. 2000. № 10. С. 2—3; Устпюжанинов В., Сапожников С. Компетенция мирового судьи по рассмотрению гражданских дел // РЮ. 2000. № 12. С. 11—12.
"' См.: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 5.
17*
>>>504>>>
вание ее кадрового и финансового обеспечения; усиление гарантий самостоятельности и независимости судей; расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан; повышение доступа к правосудию, приведение российского законодательства в соответствие с современными мировыми стандартами, нормами и принципами международного права. Следует отметить, что судебная реформа еще не закончилась. Правда, можно встретить и иные мнения относительно результатов судебной реформы в России. Например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в докладе о его деятельности в 1999 г. отметил, что судебная реформа осуществляется в стране крайне медленно, что люди не знают функций суда как защитника их прав и свобод, "обращаются в суд редко, боясь волокиты и бюрократизма, почти не надеясь добиться там истины". Более того, представители правоохранительных органов делают весьма категоричные заявления о нелегитимности судебной реформы 1991 г. и что она может привести в тупик. Не ставя целью здесь опровержение сказанного, тем не менее можно засомневаться в правоте отмеченных в указанном докладе выводов, ибо приводимые в дальнейшем цифры свидетельствуют о постоянном в течение последних лет увеличении обращений граждан в суд за защитой нарушенных прав и свобод, об относительно высокой правовой культуре населения и повышении доверия к судебному порядку рассмотрения административно-правовых споров.
В литературе можно встретить справедливое, на наш взгляд, мнение самих судей о необходимости разработки национальной доктрины судебной власти, уяснения роли правосудия в государственном управлении. В настоящее время обсуждается законопроект "О судах общей юрисдикции", который в первоначальном варианте предусматривал создание самостоятельных судебных систем субъектов РФ в составе народных и апелляционно-касса-
О критике принципа независимости судей и суда см., например: Поляков С. Б. К вопросу о независимости суда // ГиП. 2000. № 10. С. 85—92.
См.. Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 5; Сидоренко Ю. Российские судьи — судебной власти // РЮ. 2000. № 11. С. 6—8.
Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году // РГ. 2000. 5 апр.
См.: И судьи не безгрешны тоже: Беседа Б. Ямшанова с советником Генерального прокурора РФ В. Колесниковым // РГ. 2001. 27 февр.
См., например: Колоколов Я. А. О чем не стоит забывать авторам судебной реформы // Рос. судья. 1999. № 2. С. 3—5.
>>>505>>>
ционных судов, которые, как предполагалось, должны были действовать процессуально самостоятельно от федеральной судебной системы. Однако Совет судей в постановлении от 29 октября 1998 г. выразил свое несогласие с такими предложениями и направил свои предложения Президенту РФ. 11 июня 1998 г. Государственной Думой был принят в первом чтении внесенный в нее в порядке законодательной инициативы Пленумом Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ проект закона "Об органах судейского сообщества". Высказывается критика и по поводу Федеральной целевой программы организационного обеспечения деятельности арбитражных судов на период до 2010 г., поскольку она не учитывает интересы системы судов общей юрисдикции, хотя и затрагивает интересы всех судей (а не только судей арбитражных судов).
В России обсуждается уже в течение нескольких лет проблема ювенальной юстиции, т. е. юстиции, которая обеспечивала бы защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Еще в 1991 г. в Верховном Совете РСФСР рабочая группа ученых и представителей правоохранительных органов разработала законопроект "О судах по делам семьи и несовершеннолетних". Создание таких специализированных судов планировалось осуществить поэтапно в течение ряда лет на базе судов общей юрисдикции. В настоящее время разработан и обсуждается проект федерального закона "Об основах ювенальной юстиции в Российской Федерации".
Недавно было высказано мнение, что появилась такая новая отрасль права, как конституционное правосудие, которая включает в себя судебное конституционное право и судебный консти-
См.: Сидоренко Ю. Мы не дали растащить судебную систему по местным квартирам // РЮ. 2001. № 1. С. 10—11. См. также: Васильева Л. Н. О несоответствии законодательства о судебной системе некоторых субъектов Российской Федерации федеральному законодательству // ЖРП. 2000. № 10. С. 94—98.
См.: РЮ. 2000. № 11.
См., например: Ермаков В. Юстиция обязана защищать права и законные интересы несовершеннолетних // РЮ. 2000. № 10. С. 22—23.
О двух способах оспаривания нормативных актов по мотивам их несоответствия Конституции РФ или другому нормативному акту большей юридической силы см.: Жуйков В. М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конференции. Серия "Науч. докл.". № 47. М., 1997. С 26—34.
>>>506>>>
туционный процесс (конституционное судопроизводство). Л. В. Лазарев считает, что материальные и процессуальные нормы, регламентирующие отношения в сфере конституционного правосудия, являются составной частью конституционного права в виде правового института или подотрасли права. По мнению А. В. Зиновьева, Конституционный Суд РФ следует относить к органам надзора, а не контроля. Современное конституционное правосудие можно рассматривать сегодня и с позиций института конституционно-судебного нормоконтроля.
Отсутствие в России независимой судебной инстанции по делам о спорах граждан с публичной властью и ее органами свидетельствует об упрощенном и недемократическом подходе к созданию судебной системы. В настоящее время, как и в советские годы, считается "нормой" экономить на юстиции, судах и судьях. В отличие от времени сегодняшнего объяснить такое положение в советском государстве нетрудно: например, это могла быть необ-
См.: Бараков В. М., Пшеничное М. А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 19—32; Боброва В. К., Кровелъщикова В. В., Митюков М. А. Закон об Уставном суде субъекта Российской Федерации: каким он может быть (модель закона, анализ зарубежного и отечественного опыта, нормативные акты, комментарии и пояснения). М., 2000; Витрук Н. В. Конституционное правосудие (Судебное конституционное право и процесс) // Право и жизнь. 1996. № 10. С. 134; Он же. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие. М., 1998; Кокотов А. Н. Предназначение Конституции и российский конституционный процесс // Проблемы науки конституционного права / Под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. Екатеринбург, 1998. С. 24—38; Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999; Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционное судопроизводство: Учеб. пособие. М., 1998; Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск, 1999; Саликов М. С. Конституционно-процессуальное право как наука, отрасль права и учебная дисциплина // Право и политика. 2000. № 4. С. 15—26; Шуберт Т. Э. Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2000. № 3. С. 42—49.
См.: Лазарев Л. В. Конституционный Суд России и развитие конституционного права // ЖРП. 1997. № 11. С. 3—4.
См.: Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4. С. 57.
См.: Лазарев Л. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного Суда РФ // РЮ. 2001. № 2. С. 8—11. См. также: Гордеюк Д. Дела о признании законов субъектов Федерации противоречащими федеральному закону // РЮ. 2001. № 2. С. 46—47.
>>>507>>>
ходимость отстаивать идеологические постулаты командно-административного режима. Вместе с тем ни в коей мере это не относится к большинству рассмотренных в те годы уголовных и административных дел, которые в большинстве своем не имели политической окраски, и речь шла лишь об уголовно-правовых и адми-нистративно-деликтных вопросах.
Иногда в качестве аргумента против создания административных судов выдвигается нецелесообразность усложнения существующей судебной системы. Однако едва ли имеются данные социологических исследований относительно того, что с введением в судебную систему административных судов ее функционирование становится менее эффективным. Указанный аргумент, по нашему мнению, лишен основания для критики. Возможное усложнение судебной системы напрямую связано с теми изменениями, которые возникают в процессе реформирования и известного усложнения структуры судебной власти, судебного права и самого законодательства, а также в процессе изменений, происходящих в структуре общественной и государственной жизни, появления новых задач и функций самой правовой системы. Обеспечение законного функционирования исполнительной власти посредством судебного контроля — это требование правового государства, законодательно зафиксированное действующей Конституцией Российской Федерации. Правосудие по административным делам, т. е. споры граждан с публичной властью, должно стать фактором, обеспечивающим самостоятельность и независимость судебной власти, а также известным противовесом в системе разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную. Пробелы в выравнивании "силы" различных ветвей государственной власти с помощью сдержек и противовесов сегодня более чем очевидны.
Стандартам современного правового государства отвечает, на наш взгляд, положение о необходимости признания судебной практики источником права. Эта идея является в настоящее время весьма актуальной. Анализируя проблему судебного нормотворчества, можно прийти к выводу, что Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, осуществляя нор-мотворческую функцию, на практике принимают акты, которые подлежат обязательному соблюдению судами, т. е. они регламен-
См., например: Судебная практика как источник права. М., 1997; Марченко М. Н. Является ли судебная практика источником российского права? // ЖРП. 2000. № 12. С. 11—21.
>>>508>>>
тируют конкретные отношения вне зависимости от их конкретных участников. По мнению ученых, общеобязательный характер присущ решениям судов общей юрисдикции, которые признают недействующими (незаконными) нормативные правовые акты либо отдельные их положения. "Правовые позиции" Конституционного Суда РФ по конкретным конституционно-правовым проблемам представляют собой также источник права, так как они носят общеобязательный характер, обладают высокой значимостью и юридической силой (сравнимой с юридической силой Конституции РФ), имеют характер конституционно-правовой нормы, носят самостоятельный характер. В литературе выделяются специфические признаки судейского правотворчества: 1) осуществляется в рамках закона и на основе закона, исходящего от высшей законодательной власти; 2) представляет собой "побочный продукт" акта правосудия и самой деятельности по осуществлению правосудия; 3) правотворчество суда связано во многом с толкованием (конкретизацией) права и восполнением в нем пробелов; 4) основой их принятия являются правовые нормы и правовые принципы; 5) их соответствие положениям и требованиям законодательных актов; 6) подчиненное положение по отношению к законам (невозможность отмены или изменения законов судебными актами); 7) наличие определенных границ или пределов судейского правотворчества.
2. Необходимость приведения судебной системы Российской Федерации в соответствие с международными правовыми стандартами. Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства — это показатель соответствия национальной су-
См.; Кучин М. В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент // Право и политика. 2000. № 5. С. 13; Белов А. Правотворческая деятельность судов (право и судебная практика в России и за рубежом) // Право и экономика. 2000. № 7. С. 69—74.
См.: Витрук Н. В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в меняющихся правовых системах. М., 1999. С. 89; Гаджигв Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3. С. 81—85.
См.: Жуйков В. М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 16—20; Марченко М. Н. Является ли судебная практика источником российского права? // ЖРП. 2000. № 12. С. 17.
* О современном состоянии судебной системы России и ее совершенствовании см.: Па-шин С. Новые возможности развития судебной системы России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 2. С. 16—23.
>>>509>>>
дебной системы международным государственно-правовым стандартам, в частности стандартам обеспечения прав и свобод граждан, доступности системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права, формирования соответствующей структуры органов судебной власти. В решении № 1 Совета по судебной реформе при Президенте Российской Федерации от 12 марта 1997 г. "Перспективы судебной реформы в Российской Федерации в связи с ее вступлением в Совет Европы" подчеркивается, что в качестве одной из основных задач судебной реформы на ближайшую перспективу следует считать существенное повышение эффективности судебной власти, уровня судопроизводства за счет совершенствования и дифференциации форм судопроизводства. Сегодня Россия — член Совета Европы и должна учитывать все его рекомендации, правила и стандарты. Национальная судебная система должна обеспечивать доступность правосудия для любого гражданина и юридического лица; каждый, чьи права и свободы нарушены, имеет право на получение эффективной, по возможности быстрой и надежной защиты в суде на основе закона. Судебная система считается эффективно функционирующей только тогда, когда закон предоставляет и обеспечивает каждому гражданину возможность напрямую обратиться
В журнале "Российская юстиция" в 1997 г. начата публикация под общим заголовком "Доступ к правосудию". В этих материалах содержатся документы (резолюции и рекомендации) Комитета Министров Совета Европы по вопросам обеспечения более простого доступа граждан к эффективному правосудию. См.: Доступ к правосудию // РЮ. 1997. № 6. С. 2—4; № 7. С. 5—8; № 8. С. 2—5. См. также: Берестнев Ю. Российская правовая система и европейские стандарты // РЮ. 2001. № 1. С. 14—15; Лаптев П. А. Стандарты Совета Европы и правовая система Российской Федерации // ЖРП. 1997. № 5. С. 3—8; Поленика С. В. Права женщин в системе прав человека: международный и национальный аспект. М., 2000; Тиунов О. И. Конституционный Суд и международно-правовые акты об обеспечении прав человека // ЖРП. 1997. № 7. С. 4—9; Михайлов В. В. Права и свободы человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов Федерации // ЖРП. 1997. № 5. С. 22—40.
См.: В Совете по судебной реформе // РЮ. 1997. № 6. С. 5.
13 марта 1998 г. Совет Федерации Федерального Собрания России одобрил ратификацию Европейской конвенции о защите п-рав человека и основных свобод. Теперь граждане РФ имеют право отстаивать свои права в Европейском суде по правам человека. Вместе с тем существует множество важнейших условий, соблюдение которых дает возможность для обращения в этот суд. В связи с ратификацией указанной Конвенции Президентом РФ учреждена должность Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека. См.: Положение об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека. Утв. Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310 // РГ. 1998. 8 апр.
>>>510>>>
за разрешением спора к судье, который осуществляет свои полномочия по правосудию на основе принципа несменяемости, что обеспечивает его независимость. Отсутствие административной юстиции существенно ограничивает право гражданина на судебную защиту. Повышение доступа к правосудию отмечается в настоящее время как один из положительных результатов осуществляемой в стране судебной реформы.
В целях повышения эффективности защиты прав человека, рассмотрения индивидуальных обращений и оценки действий государств созданы Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека. Вступление России в Совет Европы, принятие ею на себя обязательства признать в законодательном порядке права на индивидуальные обращения в Европейскую комиссию по правам человека и принятие обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека предоставляют новые возможности правовой защиты для российских граждан. Это актуализирует положение ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации о том, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. После ратификации Россией Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней граждане и неправительственные организации, исчерпав все национальные средства правовой защиты и не позднее шести месяцев после принятия окончательного национального решения по их делу, смогут обращаться в Европейский Суд (через Европейскую комиссию) с жалобой на нарушение государством (государ-
См., например: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 5; Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 7.
См., например: Глашев А. А. Европейский Суд по правам человека: порядок подачи и рассмотрения жалоб // Законодательство. 2000. № 6. С. 32—39; Глотов С. А., Петренко Е. Г. Права человека и их защита в Европейском Суде. Краснодар, 2000; Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии). Пер. с англ. М., 1997. С. 73—132; Европейский Суд по правам человека: порядок обращения. М., 1999; Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. / Преде, ред. коллегии В. А. Туманов. М., 2000; Карташ-кин В. А. Как подать жалобу в Европейский Суд по правам человека. М., 1998; Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. £. А. Лукашева. М., 1999; Салъвиа М. Процедура прохождения заявлений в Европейском Суде // РЮ. 2000. № И. С. 27—29; Шарапова Г. И. К вопросу о юрисдикции Европейского Суда // Вестн. ВАС. 1998. № 4. С. 61—65.
>>>511>>>
ственными органами) прав и свобод, гарантированных названной Конвенцией. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, на 21 ноября 2000 г. в Страсбургском суде значатся 2123 временных досье, зарегистрированы и ожидают своего рассмотрения 1005 жалоб от граждан России. Таким образом, многочисленные жалобы от российских граждан, направляемые в Европейский Суд, дают основания полагать, что уже в ближайшее время Россия может стать ответчиком в данном судебном органе.
3. Необходимость совершенствования судебной системы Российской Федерации; выделение судейской специализации по административным делам. Формирование административных судов придало бы логическую завершенность российской судебной системе. В стране, в которой идут процессы создания эффективной системы управления и разрабатывается законодательство о государственной и муниципальной службе (что является весьма обширной сферой государственно-управленческих отношений), целесообразно создавать и суды, которые будут специализироваться на рассмотрении споров, возникающих в связи с деятельностью органов исполнительной власти (например, по "отрицательным" результатам их работы или по поводу принятых решений, совершенных действия, бездействия) и по поводу защиты прав и свобод граждан.
Создание коллегии по административным судам или самих административных судов соответствует и идее о специализациях в судах общей юрисдикции. Плодотворна сама идея о специализированном подходе к организации судопроизводства, причем речь может идти не только об административных судах, но и о налоговых, социальных и пр. Наличие специализированных судов наряду с судами общей юрисдикции способствует более качественному рассмотрению дел. По мнению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Ф. Яковлева, создание общих и специализированных судов является правилом формирования демократической судебной системы, отвечающей общеевропейским стандартам; специализация судей на какой-то
См.: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1.С. 6.
См.: Горшкова С. А. Россия и юридические последствия решений Европейского Суда по правам человека // ЖРП. 2000. № 5/6. С. 97.
См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Отв. ред. В. И. Радченко. М., 1998. С. 120—122.
>>>512>>>
категории дел доказывает, что эти дела рассматриваются в таких судах на более высокой профессиональной базе, чем в судах общей юрисдикции, т. е. специализированная юстиция обеспечивает разрешение отдельных категорий юридических споров наиболее компетентными специалистами, что позволяет дать им адекватную правовую оценку и вынести справедливое решение. Принцип единства судебной системы не нарушается в случае создания специализированной, полисистемной организации судебной власти, так как все суды должны создаваться и функционировать (осуществлять правосудие) только в соответствии с законами. В будущем предлагается создание специализированных судов по трудовым делам, патентных судов. Вместе с тем в литературе имеется и иная точка зрения, отстаивающая необходимость объединения судебной системы и разрешения всех дел, связанных с защитой субъективных прав граждан и юридических лиц, только в гражданском судопроизводстве*.
Рассматривая гражданское или уголовное дело, судья обязан знать материальное гражданское и уголовное право (в соответствии с чем и осуществляется специализация в общих судах по уголовным и гражданским делам). С этой точки зрения, более чем очевидна необходимость административной специализации или создания специальных административных судов в условиях формирования нового административного законодательства и рефор-
См.: Яковлев В. Ф. Арбитражные суды России с позиций европейских правовых норм // ЖРП. 1997. № 7. С. 11. Идею усиления и углубления специализации судей В. Яковлев последовательно отстаивает и в настоящее время (см., например: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 8).
См.: Пилипенко Ю. С., Каримуллин Р. И. Российская судебная система в контексте нового Федерального конституционного закона // ЖРП. 1998. № 1. С. 29.
Учреждение специализированных судов по трудовым делам, которые обеспечат реализацию в полном объеме конституционного права на судебную защиту, сокращение сроков рассмотрения трудовых споров и восстановления нарушенного права, предусматривает Программа социальных реформ в РФ на период 1996—2000 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. № 222 (см.: СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1173). Создание таких судов определяется в качестве второго этапа в формировании системы специальных органов по рассмотрению трудовых споров. В качестве первого этапа установлено создание структуры досудебного рассмотрения трудовых споров. См., например: Колобова С. Как защитить трудовые права? // РЮ. 2000. № 10. С. 36.
См.: Жуйков В. М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту. С. 26.
>>>513>>>
мирования административного (публичного) права в целом. Су; рассматривающий спор между гражданином и публичной bj тью, должен детально знать управленческое право, соответс! ющую управленческую практику и административное законе тельство. Как известно, ныне действующая система админис! тивного законодательства чрезвычайно сложна; например, практике часто встречаются сложные финансовые и налога споры, жалобы на действия органов здравоохранения, земле} ройства, санитарно-эпидемиологического надзора, органов вк ренних дел, местного самоуправления, таможенных органов.
В правовой литературе высказывается и мнение о целесс разности упрощения в некоторых случаях процедуры разреше гражданских дел с целью обеспечения большей доступности п восудия для различных субъектов права, т. е. о введении диф ренцированного рассмотрения гражданских дел. Думается, рассмотрение специализированным судом (судьей) дел о спо граждан с публичной властью, которые относятся сегодня к ке гории гражданских, послужит практической реализации иде дифференциации правосудия. Административное судопроизводс •также может быть дифференцировано по процедурам, т. е. в дельных случаях возможны и сокращенные сроки рассмотре дел (когда, например, принятое административным органом шение вступает в действие и сразу же реально нарушает праь свободы гражданина, наносит ему ущерб); таким образом на шенное право может быть более эффективно поставлено под щиту административного суда.
В процессе создания наряду с конституционной юстицией (К ституционным Судом) и арбитражным судопроизводством (арб ражные суды) еще одной специализированной ветви правосудие административного судопроизводства важнейшим вопросом яв ется разграничение предметной компетенции между указаннь судами.
См., например: Кулеш В. А. Налоговая адвокатура (или как защищай от финансовых санкций). Изд. 2-е, испр. и доп. М., 1999; Налоговые < ры. Сб. документов / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1999; Цветков И Налогоплательщик в судебном процессе: Практическое пособие по дебной защите. М., 2000.
См.: Яковлев В. Ф. Арбитражные суды России с позиций европейс правовых норм. С. 12.
См. о критериях разграничения предметной компетенции между суд общей юрисдикции и Конституционным Судом Российской Федера! между судами общей юрисдикции и арбитражными судами: Жуйков В Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 195—
>>>514>>>
После того как будет создана специальная ветвь российского правосудия и специальным законом установлены административные суды, на повестку дня встанет вопрос о совершенствовании административного судопроизводства. Аналогичные процессы мы наблюдаем в сфере арбитражного судопроизводства. В. Ф. Яковлев отмечает, что сегодня уже нет необходимости реформировать судебную систему, так как период реформации закончился; далее следует совершенствовать судопроизводство.
4. Расширение правовых гарантий личности; обеспечение прав и свобод граждан. Создание специальных административных судов по рассмотрению споров, возникающих между гражданами и публичным управлением, созвучно идее о необходимости расширения правовых гарантий личности как в административно-юрис-дикционном, так и в позитивном управленческом процессе. Необходимость надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан требует формирования качественно нового уровня правосудия, которое могло бы противодействовать злоупотреблениям исполнительной власти, государственных и муниципальных органов. По мнению В. М. Жуйкова, высокому статусу суда и его широким полномочиям, которые являются непременными условиями обеспечения судебной защиты прав и свобод граждан, не в полной мере соответствуют организация судебной системы и процессуальные формы, в которых осуществляется правосудие. Подчас делается вывод, что "чрезвычайно медленно складываются объективные основы, позволяющие прижиться на российской почве идее прав человека и обеспечить высокую степень их соблюдения в стране... Недостает последовательности в развитии законодательной базы, охраняющей и защищающей права и свободы человека". Ученые говорят о необходимости создания и обеспечения государством реальных условий для реализации установленных законами прав и свобод граждан. Например, Н. И. Матузов пишет, что российская Конституция провозглашает широкий
См.: Яковлев В. Ф. От реформирования к совершенствованию судебно-арбитражной системы, укреплению независимости судебной власти // Вестн. ВАС. 1998. № 4. С. 19.
В настоящее время разработан проект федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека. См.: Карташкин В. Права человека или претензии к властям // РГ. 2001. 27 янв.
См.: Жуйков В. М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту. С. 23.
Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году // РГ. 2000. 29 авг.
>>>515>>>
спектр основных прав и свобод человека, которые представляют собой лишь юридически закрепленные, формальные возможности. Для того "чтобы превратить их в действительность, т. е. реализовать, претворить в жизнь, нужны соответствующие условия, гарантии, предпосылки, которые пока в полной мере не созданы"'. Думается, что среди таких гарантий и правовых средств очень важное значение имеет административно-юстиционный механизм защиты прав и свобод граждан.
Конституция Российской Федерации 1993 г. в п. 1 ст. 46 гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод. Пункт 2 этой же статьи устанавливает, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) дополнил этот перечень действиями (решениями) учреждений, предприятий и их объединений, государственных служащих, а также муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим. Гражданин имеет право обратиться в суд, если считает, что действиями или решениями органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих нарушены принадлежащие ему права и свободы. При этом гражданин обязан доказать факт нарушения этих прав и свобод. Пункт 2 ст. 120 Конституции РФ определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъясняется, что в силу данной конституционной нормы оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа, в том числе нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Аналогичный принцип
Матузов Н. И. Возможность и действительность в правовой сфере // Правоведение. 2000. № 3. С. 20.
Ведомости. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
•' О современных проблемах защиты прав и свобод человека и гражданина см.: Каламкарян Р. А. Права человека в России: декларации, нормы и жизнь (материалы международной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека) // ГиП. 2000. № 3. С. 37—50; № 4. С. 31—41.
>>>516>>>
установлен применительно к арбитражным судам в ст. И Арбитражного процессуального кодекса (1995 г.).
Особо позитивным результатом проводимой судебной реформы можно назвать осуществление российскими судами нормо-контроля, т. е. судебного контроля за нормативными правовыми актами, которые принимаются как органами законодательной, так и исполнительной государственной власти (должностными лицами); "осуществление нормоконтроля — принципиально новый вид полномочий судебной власти, предоставляющий судам юридическую возможность оказывать активное влияние на действия и решения законодательной и исполнительной властей, "уравновешивать" их".
Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предоставляет сегодня возможность судебного обжалования действий, не только совершенных органами публичной власти (их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими), но и принятых ими нормативных актов, которые: нарушают права и свободы граждан; создают препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно возлагают на граждан какие-либо обязанности или незаконно привлекают их к ответственности. Судебная практика свидетельствует, что стали возникать вопросы, связанные с признанием незаконными нормативных актов, принятых государственными органами субъектов РФ с превышением их полномочий (по предметам ведения Российской Федерации), либо в противоречие Конституции РФ и федеральным законам. Такие нормативные акты не подлежат практическому применению и должны признаваться судами недействительными. На это ориентирует и ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, которая определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соот-
Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 5.
Например, п. 2 ст. 11 ФЗ от 21 декабря 1996 г, "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" определяет, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые с нарушением данного ФЗ, ограничивающие права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо устанавливающие такой порядок осуществления этих прав, который существенно затрудняет их использование, признаются недействительными в установленном законодательством порядке (см.: СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880).
>>>517>>>
ветствии с законом. При этом суд не применяет не соответствующий закону нормативный акт, лишь признавая его недействующим для данного дела. Однако сам подзаконный нормативный акт сохраняет свою юридическую силу и продолжает действовать до его отмены в установленном порядке. Суд имеет право вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органов публичной власти и их должностных лиц, издавших такой нормативный акт, на необходимость приведения его в соответствие с законом или его отмены. Отмена таких актов при признании судом жалобы истца обоснованной (а нормативного акта недействительным) влечет восстановление прав не только конкретного гражданина, но и широкого круга лиц, подпадающих под его действие. Таким образом, суд становится важнейшим органом, рассматривающим спор между гражданином и публичной властью; это и характеризует государственность как правовую.
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ от 16 июня 1998 г. отмечается, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии закона Конституции Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ с таким запросом, по смыслу ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рас-
Примером может служить обращение в суд частного предпринимателя к АОЗТ "Торгово-промышленная компания "Восток" с жалобой на постановление главы администрации Хабаровского края от 16 апреля 1996 г. "О порядке выдачи свидетельств на право осуществления торговой деятельности в Хабаровском крае". Данным постановлением были введены незаконные ограничения на осуществление оптовой и розничной торговли в Хабаровском крае, связанные со сбором дополнительных платежей за разрешение заниматься этой торговлей, что противоречит установленному федеральным законом порядку допуска к осуществлению торговой деятельности. Суд решил, что это постановление главы администрации незаконно ограничивает конституционные права граждан на осуществление предпринимательской деятельности на территории РФ, и вынес законное и обоснованное решение о признании недействительным данного постановления. См.: ВВС РФ. 1997. № 10. С. 21—22.
СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.
>>>518>>>
сматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ.
Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации.
Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ. Таким образом, как следует из указанного постановления Конституционного Суда Российской Федерации, впредь соответствующие полномочия судов могут устанавливаться только федеральным конституционным законом. В отсутствие указанного регулирования суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов, перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ.
Пункт 1 ст. 47 Конституции РФ устанавливает, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Это означает, что если будут созданы, как определяется в настоящее время в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации", "специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел", то гражданин, считающий, что его права или свободы нарушены публичной властью, может обратиться с иском в этот административный суд. Правда, остается пока неясным, что понимает законодатель под "административным судопроизводством", о котором идет речь в п. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, называя его среди конституционного, гражданского и уго-
>>>519>>>
лонного судопроизводства. Подразумевается ли под этим только рассмотрение дел об административных правонарушениях или законодатель уже в 1993 г. предусмотрел возможность создания искового производства в специализированных административных судах? Думается, что и сам термин "административные дела" должен приобрести четкое определение. Законодатель должен также установить его отличие от термина "дела об административных правонарушениях", "нарушения таможенных правил" и пр. и уточнить, следует ли понимать под "административными делами" только споры гражданина с органами управления (служащими, должностными лицами). Учеными отмечается, что в настоящее время административное судопроизводство в России фактически отсутствует; оно ассоциируется как в массовом, так и в профессиональном сознании прежде всего с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Подлинный же предмет этой "ветви" судопроизводства — это споры между гражданином и органами исполнительной власти, гражданско-процессуальный порядок рассмотрения которых не учитывает специфики статуса участвующих в деле лиц.
Еще в начале 70-х гг. ученые настаивали на усилении судебного контроля за законностью деятельности административных органов, ссылаясь на то, что это будет реально обеспечивать субъективные права граждан, так как "суд рассматривает и решает дела, руководствуясь конституционным положением о независимости судей и их подчинении только закону. Стороны в ходе процесса имеют полную возможность защищать свои интересы, в том числе путем заявления ходатайств об истребовании дополнительных материалов, приглашении свидетелей и т. п.". При этом расширение судебного контроля считалось логическим следствием "развития социалистической демократии". Сегодня же, когда речь идет о реальном укреплении (в том числе и посредством законодательных актов) демократических основ государственной и общественной жизни, о зарождении демократических традиций в российском обществе, когда граждане на деле начинают ощущать потребность в демократических преобразованиях, фор-
См.: Михайловская И. Судебная реформа в России: проблемы трансформации юстиции советского типа // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 2. С. 26.
Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 125.
См. там же.
>>>520>>>
мирование административного правосудия не может не стать насущной потребностью современного этапа развития российского общества.
5. Необходимость разработки законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах. Созданию административных судов будет способствовать развитие законодательства об управленческом процессе, управленческих производствах или процедурах, например, о порядке принятия нормативных правовых актов управления, заключения административных договоров, совершения различных управленческих действий, планирования управленческих мероприятий или проведения работ в сфере управления. Во многих странах действуют специальные законы об управлении или законы о процессуальной деятельности в сфере управления (административно-процессуальные кодексы). Наша страна только приближается к этому правовому стандарту в области управленческого процесса. Можно сказать даже и о том, что отсутствие указанных законодательных актов характеризует "неразвитость" ("нецивилизованность") российского административного законодательства и российской теории административного права, ибо исторически становление современного административного права происходило по двум направлениям: распространение на публичное управление власти законов и создание административных судов. Следовательно, важ-
Об административных процедурах (их конституционных гарантиях, принципах, правах и обязанностях государственных органов и граждан в административных процедурах) см., например: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. М., 2000. С. 19—25. В разных странах административные процедуры устанавливаются различными нормативными актами: Кодекс административной процедуры от 14 июня I960 г. в Польше, Закон об общих правилах государственной административной процедуры 1957 г. в Венгрии, Закон об административной процедуре 1979 г. в Болгарии. См.: Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине. Пер. с англ. / Ред.: Д. Дж. Галлиган и др. К.; Будапешт, 1999. С. 605—674.
См., например: Jade H. Verwaltungsverfahren, Widerspruchsverfahren, Verwaltungsprozeb. 3. Aufl. Stuttgart; Miinchen; Hannover; Berlin; Weimar; Dresden, 1997; Verwaltungsverfahrengesetz: Kommentar / Bearb. von P. Stelkens. 5. Aufl. Munchen, 1998; Ule C. H., Laubinger H.-W. Verwaltungs-verfahrensrecht: ein Lenhrbuch fiir Studium und Praxis. 4. Aufl. Ko'ln; Berlin; Bonn; MUnchen; Heymann, 1995. См. также: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. Пер. с нем. М., 2000.
>>>521>>>
нейшим направлением в законотворческой деятельности в сфере управленческого процесса является принятие законов, регламентирующих административные (управленческие) процедуры (процессуального управленческого кодекса или закона об управлении). Правовая регламентация административных процедур в деятельности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих будет способствовать ликвидации юридических коллизий, так как соответствующие административные процедуры станут обеспечивать законность практического осуществления административно-правового статуса должностных лиц, т. е. не выходить за пределы принадлежащих им полномочий и не нарушать компетенцию государственных органов.
Во многих странах уже несколько десятилетий действует законодательство, содержащее нормы об административных процедурах. Соответствующие законы об административных процедурах регламентируют не только спорные (или негативные) процедуры (когда имеет место спор между гражданином и администрацией или совершено административное правонарушение), но и неспорные (позитивные) процедуры (когда такого спора не существует).
Лишь с удивлением можно констатировать, что разработкой проекта федерального закона об управленческих (или административных) процедурах в настоящее время занимаются представители не российской академической и вузовской науки, а различные созданные в стране фонды и организации. Конечно, надо приветствовать и их усилия в этой сфере, однако главной силой в выработке соответствующего законопроекта должна стать российская юридическая наука. Весьма интересным можно назвать проект федерального закона "Об административных процедурах", разработанный фондом "Конституция". Этот законопроект включает в себя восемь разделов: 1) сфера действия закона; 2) общие принципы правового государства и принципы административной процедуры; 3) процедурные принципы и порядок реализации административных действий и принятия решений (участники (стороны) процедуры, их процессуальный статус и т. д.); 4) процедура в первой инстанции; 5) порядок обжалования и принятие решения; 6) особые виды административных процедур; 7) исполнение распоряжений; 8) ответственность (государственных органов и их служащих). Таким образом, по мнению авторов законопроекта об
См., например: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. С. 16—17.
>>>522>>>
административных процедурах, он должен устанавливать процесс издания, изменения, отмены и исполнения распоряжений (правовых актов управления). Под распоряжениями они понимают основанные на публичном праве индивидуальные акты административных органов, касающиеся конкретного дела, предметом которых являются: а) обоснование, изменение и прекращение прав и обязанностей; б) установление наличия или отсутствия, а также объема прав и обязанностей; в) отклонение ходатайств об обосновании, изменении, прекращении или установлении наличия прав или обязанностей, отказ в рассмотрении таких ходатайств.
Если совершаемые в рамках административных процедур действия или принятые административные решения нарушают права и свободы граждан, то последние имеют право обжаловать соответствующие действия или решения в вышестоящий административный орган (вышестоящему должностному лицу). Во многих странах устанавливается правило, согласно которому гражданин вправе подать жалобу в суд лишь тогда, когда им использованы все нормативно установленные возможности административного обжалования. В специальных законах устанавливается, до какого уровня может доходить внутриведомственная проверка решений по тем или иным вопросам (как правило, административная проверка действий должностных лиц или их решений ограничивается одной или двумя инстанциями). Таким образом, законодательство об управленческом процессе (или административных процедурах) обусловливает необходимость принятия законов, устанавливающих порядок реализации права гражданина на обращение в суд с иском (или жалобой) на противозаконный административный акт должностного лица. Важнейшей характерной чертой российской модели правового регулирования обращения в суд с жалобой на действия (бездействие) или решения должностных лиц является возможность альтернативного обжалования, т. е. гражданин может направить жалобу как в вышестоящий административный орган, так и в суд. В России такой порядок обжалования считается уже много лет демократическим и целесообразным. В литературе можно встретить мнение, согласно которому обосновывается предпочтительным порядок, когда у лица появляется возможность обращения в суд только в случае, если оно уже получило окончательное решение по жалобе от соответствующей административ-
См.: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. С. 17.
>>>523>>>
ной инстанции. Обосновывается такое положение, на наш взгляд, весьма противоречивыми аргументами, например: "сами чиновники гораздо лучше разбираются в сферах своих полномочий, нежели суд. Вышестоящие инстанции, как правило, в состоянии без особых затрат установить, действовали ли их подчиненные в рамках правил или нет. Суду же потребуется время, чтобы разобраться во всех "тонкостях", относящихся к той или иной узкоспециальной области". Если принимать во внимание указанные аргументы, то можно задать вопрос: а зачем тогда вообще нужны административные суды, если чиновники лучше, чем судьи, разбираются в управленческих делах? При этом нужно напомнить, что судьи всякий раз, когда они рассматривают любое дело (юридический спор), сталкиваются с "тонкостями" многочисленных "узкоспециальных" сфер. Указанные аргументы весьма противоречивы и с точки зрения принципа разделения властей: как известно, суды призваны осуществлять контроль за исполнительной властью и обеспечивать защиту прав и свобод граждан. Думается, что необходимость первоначального соблюдения так называемого ин-станционного порядка рассмотрения жалобы ограничивает принцип доступности правосудия для граждан.
6. Возрастание сложности и динамизма общественной и государственной жизни, реформирование государственного и муниципального управления. Общественная практика показывает, что в постоянно развивающемся обществе с его многообразными социальными образованиями, с развитием техники и технологий, повышением политико-правовой культуры граждан и, наконец, с непременно сопутствующим демократическим преобразованиям и переходу к рыночным отношениям повышением чувства собственного достоинства граждан и с возрастанием их личной ответственности за результаты управления формируются и более серьезные требования к самому государству (к органам государственного и муниципального управления), ко всем публично-правовым образованиям и институтам, практическая управленческая деятельность которых находится теперь под большим общественным контролем.
Ученые обращают на это внимание. Например, И. М. Зайцев пишет: "По мере того как у россиян будет уменьшаться "священный трепет" перед носителями "государственной власти и высшей мудрости", являющийся психологическим наследием прошлого, и будет возрастать правовая культура в российском обществе, число обжалуемых неправомерных актов исполнительной власти, несомненно, увеличится". См.: Зайцев И. Административные иски // РЮ. 1996. № 4. С. 23.
>>>524>>>
Да и законодатель, понимая это, в принятом ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" установил, что специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в этот закон (п. 1 ст. 26 Закона). Пункт второй ст. 26 этого Закона предусматривает, что полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов будут устанавливаться федеральным конституционным законом. Таким образом, становится очевидно, что законодатель отнюдь не исключает возможности формирования в России административных судов.
Особенно заметно повысилась актуальность идеи об учреждении в России административных судов в мае—июле 2000 г., когда Президентом РФ было начато проведение административной реформы,, одной из задач которой является обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Создание административных судов было поддержано Президентом РФ. Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" содержит указание на особую значимость правильного рассмотрения административных дел в свете осуществляемой в России реформы государственной власти.
7. Увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами. В качестве аргумента против создания административных судов приводят иногда довод о том, что число дел, связанных с рассмотрением жалоб граждан на действия органов управления, незначительно. Однако тому есть ряд объективных причин. Во-первых, российские граждане в силу известных исторических обстоятельств в советские годы не выработали привычки обращаться по таким вопросам с жалобами в суд — в то время существовали более могущественные органы — парткомы и начальники, которые служили весьма действенным
См.: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1.С. 6.
По оценке И. М. Зайцева, число дел по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц в общем объеме гражданских дел невелико (не более 2—3,5%), но хорошо просматривается тенденция к их увеличению. См.: Зайцев И. Указ. соч. С. 23.
>>>525>>>
средством поиска истины. Во-вторых, доверия к судам у населения в полной мере не существует и по настоящее время (здесь имеется в виду рассмотрение именно административных споров, т. е. споров с должностными лицами). В-третьих, возможность обжалования действий (решений) органов управления была установлена в нашей стране законодателем сравнительно недавно — в 1987 г. в Законе СССР от 30 июля 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" (с изменениями от 2 ноября 1989 г.). Это весьма малый срок, чтобы делать какие-то выводы. Статистика показывает не то, что граждане не хотят обжаловать в суд действия органов управления и должностных лиц, но то, что еще не в полном объеме созданы условия для такого обращения; рассмотрение споров граждан с публичной властью недостаточно обеспечено юридически, организационно и политически. В литературе отмечается, что в структуре гражданских дел появились новые категории дел — о защите избирательных прав, об обжаловании нормативных актов, действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (при отсутствии иного судебного порядка обжалования)'.
Учитывая сложность современной социально-экономической жизни и длительность судебной процедуры, граждане России не спешат направлять жалобы на действия и решения органов публичной власти в суды; они обращаются также с жалобами в административные органы, считая этот путь более удобным и привычным. В литературе отмечается, что судебная процедура рассмотрения
Несмотря на это утверждение, думается, что все же вряд ли можно согласиться с выводом, который сделали авторы книги "Как упорядочить отношения гражданина и чиновника", согласно которому "абсолютно новой для России" называется сама идея, "что гражданин обладает некими правами в отношениях с государством" и что "средний россиянин далек от мысли, что он вправе обжаловать действия государства и это может принести ему успех". См.: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. С. 10.
Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г., упоминал В. Даля, который в своих комментариях к слову "суд" отмечал отсутствие в России пословиц в похвалу суда; т. е. народ исторически относится к суду с определенным недоверием. См.: Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // РЮ. 2001. № 1. С. 4.
См.: Жилин Г. Защита прав человека в гражданском судопроизводстве // РЮ. 1998. № 1. С. 5.
О соотношении административной и судебной юрисдикции см.: Хамане-ва Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 68—76.
>>>526>>>
жалоб граждан весьма громоздка и длительна по времени. Поэтому можно сделать вывод, что граждане неохотно используют право на защиту от незаконных действий исполнительной власти. Конечно, длительное судебное разбирательство — дело не из приятных, особенно когда решение административного органа уже принято и повлекло неблагоприятные для граждан правовые последствия. Вместе с тем не вызывает сомнения, что гражданин, проживающий в свободном демократическом обществе и правовом государстве, должен немедленно реагировать на нарушающее действие (решение) органа управления. Примечательно, что как только стало возможным обжаловать в суд действия и решения представительных органов, общественных объединений и других общественных организаций, воинских должностных лиц и органов военного управления, число граждан, обратившихся в суд за правовой защитой, сразу же возросло: в 1992 г. в суды было направлено 10 112 жалоб, в 1993 г. — 20 326 (а в военные суды обратились 3504 человека), в 1994 г. — 27 000, в 1995 г. — 34 ООО. В 1999 г. в федеральных судах общей юрисдикции было 350 000 дел по административным спорам, в том числе 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 — жалобы на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 — жалобы на нарушения налогового законодательства, 2320 — жалобы на нарушения избирательных прав граждан и т. д. В первом полуго-
См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. М., 1993. С. 178.
В качестве факторов, препятствующих реализации граждан права на судебную защиту от произвола должностных лиц, указываются: длительность судебного разбирательства; отсутствие реальных механизмов предотвращения волокиты; дороговизна судебной пошлины; неготовность судов взять на себя такой объем работы. См.: Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3. С. 8—9. См. также: Он же. Перелома можно добиться, лишь возродив социальную профилактику преступности // РГ. 1998. 7 апр.
См.: Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1996. С. 317.
См.: Шейнин X. Б. Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан // РЮ. 1996. № 8. С. 48. По данным X. Б. Шейнина, в 1991 г., когда действовал Закон СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан", в суды поступило 6590 жалоб, а в 1992 г. — 10 112.
" См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2.
>>>527>>>
дии 2000 г. увеличилось количество жалоб, рассмотренных районными судами общей юрисдикции: например, о признании правовых актов незаконными — с 1672 до 1744, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, — с 76,2 тыс. до 82,2 тыс. (или на 7,9%). Согласно судебной статистике, число обоснованных обращений в указанный период времени по делам, возникающим из административно-правовых отношений, сократилось: например, по жалобам на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права и свободы граждан, — с 42 тыс. до 25,5 тыс. (или на 39,3%); о признании правовых актов незаконными — с 809 до 684 (или на 15,4%). Вместе с тем число обоснованных обращений в районные суды общей юрисдикции возросло: например, на коллегиальные решения органов власти, управления и общественных объединений с 10 380 до 22919 (з 2,2 раза); по жалобам на неправомерное наложение административных взысканий — с 7406 до 9221 (или на 24,5%)'. В первом полугодии 2000 г. количество принятых федеральными судами общей юрисдикции (а именно Верховными судами республик и приравненными к ним судами) к производству по первой инстанции дел, вытекающих из административно-правовых отношений, увеличилось с 412 до 640 (или на 55,3%), в том числе: о признании правовых актов незаконными — с 251 до 295 (или на 17,5%); из нарушений избирательного законодательства — с 90 до 262 (в 3 раза). Вместе с тем следует отметить, что в указанный период сократилось количество жалоб, рассмотренных судами этого уровня, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, с 60 до 45 (или на 25%). По делам, возникающим из административно-правовых отношений, число обоснованных обращений увеличилось, в том числе по нарушениям избирательного законодательства, — с 23 до 50; вместе с тем сократилось количество обоснованных обращений о признании правовых актов незаконными — со 115 до 80. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева, федеральные суды общей юрисдикции рассматривают ежегодно 4 тысячи дел о признании правовых актов незаконными. В литературе отмечается рост доверия граждан к судебной власти, так как за последние три-четыре года они стали в три
См.: Работа районных судов общей юрисдикции в первом полугодии 2000 года // РЮ. 2000. № 12. С. 55—56.
См.: Работа судов общей юрисдикции в первом полугодии 2000 года // РЮ. 2001. № 1. С. 76.
См. там же. С. 3.
>>>528>>>
раза чаще обращаться в суд за защитой от действий или решений исполнительной власти.
Увеличение числа дел становится очевидной тенденцией и в таких специализированных судах, как арбитражные: их ежегодный прирост составляет почти 20%*. Число рассмотренных арбитражными судами России споров, вытекающих из административных правоотношений, в 1996 г. возросло на 87,4%, а в 1997 г. более чем на 80% (в 1995 г. их число было 23 629, в 1996 г. — 44 272)с. В 1996 г. преобладали споры о признании недействительными ненормативных актов и о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств. Число споров, возникающих из административных правоотношений, за первое полугодие 1997 г. возросло на 93,2% по сравнению с первым полугодием 1996 г. (18 962 спора, а в первой половине 1997 г. — 36 639). Их удельный вес к числу дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, соответственно составил 21,9 и 42,8%. В первом
См.: Савицкий В. М. Российские суды получили реальную возможность контролировать исполнительную власть // Судебный контроль и права человека. М., 1996. С. 61—62.
В гражданско-процессуальной литературе нередко отмечается, что по формальным признакам арбитражные суды нельзя относить к специализированным судам, так как ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" не содержит каких-либо указаний на специализированные суды, действующие в современной судебной системе; их нельзя рассматривать в качестве специализированных судов и по характеру рассматриваемых ими дел. Таким образом, арбитражные суды — часть единой судебной системы наряду с конституционными судами и судами общей юрисдикции См. об этом: Абова Т. Е. Арбитражный суд в судебной системе России // ГиП. 2000. № 9. С. 5.
См.: Бойкое О. В. О некоторых вопросах подведомственности арбитражным судам споров в сфере управления // Исполнительная власть в Российской Федерации / Под. ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 156—168.
* См.: Яковлев В. Ф. Арбитражные суды России с позиций европейских правовых норм // ЖРП. 1997. № 7. С. 12; Витрянский В. В. Гражданский кодекс и суд // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 131.
См.: Яковлев В. Ф. От реформирования к совершенствованию судебно-арбитражной системы, укреплению независимости судебной власти // Вестн. ВАС. 1998. № 4. С. 6.
0 См.: Деятельность арбитражных судов России в 1996 г. // РЮ. 1997. № 4. С. 57.
См.: О работе арбитражных судов Российской Федерации в первом полугодии 1997 г. // РЮ. 1997. № 10. С. 53. Следует отметить, что резкий скачок в увеличении административных споров произошел за счет большого числа споров, связанных с ликвидацией юридических лиц по искам налоговых органов (19 433 спора), которые арбитражными судами отнесены к административным спорам.
>>>529>>>
полугодии 1997 г. на 24,8% больше по сравнению с первым полугодием 1996 г. было рассмотрено споров о признании недействительными ненормативных актов. Число таких споров в 1997 г. достигло 12 249, что на 26,3% больше, чем в 1996 г. Произошло увеличение числа споров о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств до 18 969 против 11 167 в 1995 г., т. е. на 69,9%, что объясняется увеличением числа исков, предъявляемых органами налоговой службы, бюджетными и внебюджетными фондами. Число этих же споров за первое полугодие 1997 г. (по сравнению с первым полугодием 1996г., когда было рассмотрено 8866 дел) возросло на 70,5% и составляет 15 118. В 1996 г. отмечен и значительный рост числа споров по искам органов налоговой службы о ликвидации предприятий или прекращении предпринимательской деятельности. Количество споров, возникающих из административных правоотношений, за 1999 г. возросло на 77%, что, безусловно, было вызвано введением в действие с 1 января 1999 г. Части первой Налогового кодекса РФ. Как свидетельствуют статистические данные, споры, связанные с применением налогового законодательства, увеличились почти в три раза: 1998 г. — 31 073, 1999 г. — 85 334. Наибольшее количество дел, возникающих из налоговых правоотношений, связано со взысканием недоплаченных в бюджет налогов, санкций и пени. Количество таких исков возросло в 3,3 раза (1998 г, — 21 653, 1999 г. — 71 938). Если в 1998 г. они составляли 69,7% от налоговых дел, то в 1999 г. — 84,3%. За 1999 год арбитражными судами было рассмотрено 8825 исков налогоплательщиков о признании актов (решений) налоговых органов недействительными. Следует отметить, что хотя число таких дел увеличилось (1998 г. — 7582, 1999 г. — 8825), но доля их в общем объеме налоговых споров постоянно уменьшается (1997 г. — 30,6%; 1998 г. — 24,4%;
1999 г. — 10,3%). В 1999 г. сократилась и доля споров о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов: с 5,9% в 1998 г. до 3,9% в 1999 г.
Число разрешенных арбитражными судами в первом полугодии
2000 г. споров, возникающих из административных правоотношений,
См.: О работе арбитражных судов Российской Федерации в первом полугодии 1997 г. С. 53.
См/ Основные показатели работы арбитражных судов Российской Федерации в 1996—1997 годах // Вести. ВАС. 1998. № 4. С. 22.
См.: Деятельность арбитражных судов России в 1996 г. С. 57.
См.: Работа арбитражных судов Российской Федерации в 1999 году // РЮ. 2000. № 5. С. 52.
>>>530>>>
увиличилось на 23,9% и составило почти половину от общего количества дел (46%). Основное количество споров, возникающих из административных правоотношений, как и прежде, составляют дела, связанные с применением налогового законодательства: их количество в отчетном периоде увеличилось на 45,5% (первое полугодие 1999 г. — 38 776, первое полугодие 2000 г. — 56 430).
Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, говоря о доступности правосудия и отмечая при этом 20-процентное ежегодное увеличение в арбитражных судах количества заявлений и рассмотренных дел, делает вывод о том, что граждане и предприниматели начинают верить судам и все активнее идут к судьям за защитой нарушенных прав.
Важнейшие правозащитные функции выполняет в настоящее время и прокуратура, также защищающая права и свободы граждан, публичные интересы (неопределенного круга лиц) либо права отдельных категорий граждан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде. Правозащитную функцию прокуратуры учеными предлагается отразить в Конституции РФ, что, по их мнению, будет позитивно воздействовать на юридический потенциал прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека. Таким образом, прокуратура имеет определенные полномочия в области осуще-
См.: Работа арбитражных судов Российской Федерации в первом полугодии 2000 г. // РЮ. 2000. № 10. С. 56.
См.: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 7.
О масштабах деятельности прокуратуры в этой области говорит, например, тот факт, что за два последних года по требованиям прокуроров отменено свыше 32 тыс. незаконных нормативных актов органов местного самоуправления, которыми ущемлялись права большинства жителей сотен городов, районов, сельских поселений. В 1996 г., например, прокурорами опротестовано 700 не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству решений законодательных собраний, государственных советов, дум, органов исполнительной власти республик, краев и областей, затрагивающих права и законные интересы граждан. См.: Чурилов А., Винокуров А. Охрана прав и свобод гражданина: обеспечение международных обязательств РФ // Законность. 1997. № 6. С. 8, 13. См. также: Гущин В. 3. Правозащитные функции военной прокуратуры в современных условиях // ЖРП. 2000. № 4. С. 34—43; Рохлин В. И., Стуканов А. П. Прокурорский надзор в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Правоведение. 2000. № 5. С. 154—163; Шульжен-ко Ю. Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. М., 1999.
* См., например: Конституционно-правовая реформа в современной России (научно-практическая конференция) // ГиП. 2000. № 5. С. 96.
>>>531>>>
ствления нормоконтроля. Она обязана обратиться в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, если считает региональный закон в определенной степени дефектным. Суд общей юрисдикции проверяет соответствие закона субъекта РФ нормам федерального законодательства и при определенных обстоятельствах может признать указанный региональный закон не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, т. е. недействующим (незаконным) и не подлежащим применению. На субъекте РФ лежит в таком случае обязанность приведения своих законов в соответствие с федеральными нормативными актами.
Увеличение числа жалоб военнослужащих на действия (бездействие) или решения воинских должностных лиц является в последние годы характерной чертой военной юстиции. В 1999 г. военными судами рассмотрено около 47 тыс. дел по жалобам и заявлениям военнослужащих, что почти на 9% больше, чем в 1998 г.; за первое полугодие 2000 г. таких жалоб и заявлений поступило более 50 тыс. Постоянно сохраняется тенденция увеличения количества дел этой категории.
В соответствии с п. 1 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Исполнение законов выражается в виде действий или издания правовых актов, которые являются решениями, направленными на проведение законов в жизнь. Разница между ними состоит в том, что правовые акты представляют собой документы, а действия такой формы не имеют. Вместе с тем в большинстве случаев и действия по исполнению законов имеют в конечном счете документальное оформление. Прокуроры осуществляют надзор за исполнением как законов, так и правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления и органами контроля. Таким образом, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов опре-
См.: Петухов Н.. Жудро К. Военная юстиция: новые решения старых проблем // РЮ. 2000. № 11. С. 16.
>>>532>>>
деленным кругом органов и должностных лиц. Правовые акты управления должны носить подзаконный характер, т. е. должны издаваться в точном соответствии с законами.
Несоответствие закону правовых актов управления может выражаться в следующем:
— несоответствие правовых актов управления предписаниям установленных в законе норм;
— выход за пределы полномочий, предоставленных органу, издавшему правовой акт управления;
— отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;
— издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего юридическую силу закона;
— искажение смысла закона и его норм в изданном правовом акте управления;
— неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;
— несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания правовых актов управления.
Прокуратура должна своевременно выявлять противоречащие закону правовые акты управления и принимать меры к признанию таких актов недействительными путем их опротестования или непосредственного обращения с соответствующим требованием в суд, военный или арбитражный суд. В приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предлагается оценивать деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности. В приказе Генерального прокурора РФ от 1 августа 1995 г. № 41 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе" указано на особую важность использования прокурорами права обращения с исками в арбит-
См.: Комментарий к ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. Ю. И. Скуратова. М., 1996. С. 99—117.
См. там же. С. 407.
>>>533>>>
ражные суды в целях реального пресечения и устранения правонарушений, возникающих из административных правоотношений в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей. Учеными обосновывается идея дальнейшего укрепления порядка осуществления превентивного надзора прокуратуры. Например, прокурорский работник вправе выявлять несоответствие законам проектов правовых актов во время проведения заседания законодательного органа; письменная форма превентивного надзора должна применяться в тех случаях, когда проект нормативного правового акта поступил в прокуратуру заранее, и у ее сотр'удников имеется достаточно времени для анализа этого проекта на его соответствие положениям федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов.
В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации" были внесены изменения и дополнения в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (в ред. постановлений Пленума от 21 декабря 1993 г. № 11 и от 25 октября 1996 г. № 10). В этом постановлении отмечалось, что, исходя из смысла п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 19, п. 1 и 3 ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, действующий на территории данного субъекта РФ. Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим
См.: Комментарий к ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. Ю. И. Скуратова. М., 1996. С. 514—518.
См.: Рабко Т. А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? // ЖРП. 2000. № 9. С. 54—55.
См.: РГ. 2000. 1 июня. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.
18. Ю. Старилов.
>>>534>>>
закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления прокурора.
В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъекта РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта — со дня вступления в силу (введения в действие) закона.
Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации"). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействительным иного правового акта, если он был опубликован данным средством массовой информации.
Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке.
Совершенствованию подлежит сама судебная процедура рассмотрения дела по иску гражданина к публичной власти, и ее можно будет определить в будущем законе об административном суде и административном процессе. Когда граждане увидят, что в административном суде, у независимого судьи они могут найти защиту и понимание, то, как показывает западноевропейская практика, люди станут чаще обращаться в суды. Сегодня все чаще встает вопрос: в случае возникновения конфликтной ситуации между гражданином и публичной властью направлять ли в суд соответствующую жалобу или же использовать испытанный в советские годы способ урегулирования этих отношений при помощи связей, подкупа, т. е. использовать режим, формы и способы функционирования "коррумпированного" государства.
Бытует мнение, что "логика социального развития и вслед за ней законодательный процесс рано или поздно приведут к созда-
>>>535>>>
нию оптимальных правовых форм российской административной юстиции". Нам же представляется, что государство должно проявить особую активность и целеустремленность в создании правового механизма, в том числе и судебной защиты гражданина от действий органов управления и их служащих. Именно принятие соответствующих законодательных актов и обеспечит дальнейшее социальное развитие. Неубедительны также доводы о том, что в современных условиях не сложилась общественная потребность в использовании института административной юстиции, так как практика применения законов об обжаловании действий и решений органов управления в суд характеризуется низкой социальной результативностью, под которой понимается незначительное число таких дел по сравнению с другими делами в судах. Однако эффективность любого правового института, а тем более такого, как судебный контроль за действиями и решениями управления, измеряется в первую очередь не числом рассмотренных судами дел, а потенциальной возможностью применения контрольных механизмов по отношению к-исполнительной власти независимой судебной властью, которая, проверив фактические материалы дела и реальные обстоятельства, может принять законное и справедливое решение. К тому же, если гражданин будет уверен, что он может обратиться в суд с иском к администрации (исполнительной власти), то число исковых заявлений значительно увеличится. Но это уже социология будущего, которое, по нашему убеждению, все-таки позволит опровергнуть тезис об отсутствии в России традиций защиты частных интересов в сфере издания и реализации норм административно-правового характера.
8. Заинтересованность судей во введении в судебную систему административного судопроизводства. Создание административных
: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений // ГиП. 1995. № 8. С. 29. См. там же.
О результатах социологического исследования, посвященного использованию возможности обращения за защитой своих прав в суд см.: Михайловская И. Б., Кузьминский Е. Ф,, Мазаев Ю. Н. Юридическая помощь населению: потребности и возможности. М., 1995; Михайловская И. Судебная реформа в России: проблемы трансформации юстиции советского типа // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 2. С. 27.
См.: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений. С. 29.
is*
>>>536>>>
судов, думается, поддержат сами судьи, особенно те, которые рассматривают гражданские дела. Ведь суды в настоящее время переполнены делами, и большинство судей работают с явным превышением индивидуальной нагрузки. По сведениям Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова, нагрузка на одного судью в судах районного звена увеличилась в 1998 г. по сравнению с 1997 г. на 12,9%. Неукомплектованность судейского корпуса приводит к отказам в приеме жалоб и заявлений граждан под разными предлогами. Рассмотрение дел в районных судах тянется нередко годами, что порождает у людей неверие в эффективность судебной власти. Президент РФ В. В. Путин отмечал 27 ноября 2000 г. на V Всероссийском съезде судей, что нагрузка на судей в последние шесть лет выросла в три раза; "она превышает все нормы и подчас становится причиной судебных ошибок, поверхностного, невнимательного рассмотрения дел".
Нормы нагрузки судей и работников аппаратов федеральных судов утверждены в 1996 г. совместными постановлениями Минтруда и Минюста России. В течение последних шести лет вступили в силу новые Уголовный и Гражданский кодексы РФ, другие федеральные законы; компетенция судов общей юрисдикции в
Например, Председатель Высшей квалификационной коллегии судей РФ А. Жеребцов в своем выступлении на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г. указал на необходимость быстрого и широкого введения в действие административных судов (см.: Жеребцов А. С нарушениями судейской этики мириться не будем // РЮ. 2001. № 1. С. 13).
О большой загруженности судей, нехватке технического персонала судов, их неудовлетворительном оснащении оргтехникой, об устаревших методах оформления дел и ведения процессуальных документов говорится в решении № 4 Совета по судебной реформе при Президенте Российской Федерации от 12 марта 1997 г. "Об обеспечении доступности правосудия и быстроты его осуществления". См.: РЮ. 1997. № 6. С. 6. Совет Федерации Федерального Собрания РФ в своем Заключении по результатам парламентских слушаний "О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации" от 24 декабря 1998 г. рекомендовал высшим судебным органам и Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации разработать в 1999 г. предложения о нормативах нагрузки судей и работников аппаратов федеральных судов для утверждения их федеральным законом. См.: Как преодолеть кризис правосудия // РЮ. 1999. № 2. С. 5. См. также: В России не хватает судей // РЮ. 1999. № 2. С. 6—7; Позиции по законопроекту о судах общей юрисдикции согласованы // РЮ. 1999. № 2. С. 2.
См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова в 1998 году // РГ. 1999. 11 марта.
Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела // РЮ. 2001. № 1. С. 3.
>>>537>>>
гражданском судопроизводстве и в административном производстве (в том числе по обращениям граждан с жалобами на неправомерные действия должностных лиц) была существенно расширена. Поэтому в литературе предлагается принять федеральный закон о приведении штатной численности судей и работников аппаратов судов в соответствие с нормами нагрузки; учитывая широту такой задачи, предлагается увеличение штатной численности судей федеральных судов общей юрисдикции с 16 742 единиц в 2000 г. до 35 734 единиц в 2010 г. (т. е. в 2,1 раза больше) и работников аппаратов судов с 38 379 единиц в 2000 г. до 123 162 единиц в 2010 г. (т. е. в 3,2 раза больше). Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ считает, что для обеспечения доступности правосудия в системе арбитражных судов необходимо, чтобы к 2005 г. в этой системе работало 10 000 судей (увеличение в 3,5 раза) и 20 000 специалистов и обслуживающего аппарата (это в 5,9 раза больше, чем сегодня); т. е. доступность арбитражного правосудия нужно в будущем обеспечивать уменьшением нагрузки на судей, а следовательно, увеличением числа судей и работников аппарата судов.
Перегруженность судов является серьезным препятствием для эффективного судебного реагирования на нарушения прав и свобод граждан, так как в данном случае не обеспечивается оперативное рассмотрение соответствующих дел. Размышляя над этой проблемой, судьи высказываются в пользу скорейшего создания специализированных судов, обосновывая это также и тем, что выделение в российской судебной системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов произведено явно не по признаку однородности правовых отношений. Наряду с судами общей юрисдикции, рассматривающими гражданские и уголовные дела, признается целесообразным создание специализированных административных и финансовых судов, которым можно было бы передать споры, возникающие из финансово-правовых отношений и по вопросам налогообложения. К подведомственности административных судов предлагается относить все споры, возникающие из админи-
См.: Чернявский В. Проблемы организационного обеспечения деятельности судов // РЮ. 2000. № 9. С. 6. См. также: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 6; Сидоренко Ю. Мы не дали растащить судебную систему по местным квартирам // РЮ. 2001. № 1. С. 10—11.
См.: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 7.
См.: Бушманов А. Судебной власти нужны специализированные суды // РЮ. 1994. № 11. С. 1.
19 Ю Старилов
>>>538>>>
стративно-правовых отношений независимо от того, кто является стороной — юридическое или физическое лицо. По мнению судей, число подобных дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах возрастает. В последнее время много говорится о необходимости создания налоговых коллегий в арбитражных судах, т. е. организационного установления специализации судей в области налогового законодательства (сейчас налоговые споры рассматриваются судебными коллегиями по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений). Однако, по мнению специалистов, существующий на сегодняшний день массив собственно налоговых дел пока не позволяет создать в судах отдельные налоговые коллегии, но в любом случае следует вести речь о специализированных налоговых составах как о менее формализованном образовании в арбитражных судах внутри коллегий. По сведениям Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ В. Ф. Яковлева, административные коллегии в арбитражных судах в настоящий момент функционируют как налоговые коллегии.
В будущем вместе с развитием отраслевого публично-правового законодательства соответственно произойдет увеличение и числа жалоб (исков), направляемых в суд. Например, стремительное развитие в последние годы законодательства о государственной службе привело к возникновению подотрасли административного права — служебного права. В соответствии с п. 2 ст. 9 ФЗ от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственный служащий вправе обратиться в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисцишш-
См.: Бойкое О. В. Арбитражный суд и налоговые споры // Право. 1998. № 1. С. 25—27. Сегодня эти коллегии арбитражных судов рассматривают в большей мере споры с участием Пенсионного фонда, фондами социального страхования, занятости, обязательного медицинского страхования, таможенными органами, споры, связанные с применением законодательства о контрольно-кассовых машинах.
См.: Яковлев В. Ф. От реформирования к совершенствованию судебно-арбитражной системы, укреплению независимости судебной власти // Вести. ВАС. 1998. № 4. С. 7.
:! См., например: Российское служебное право: Сборник норм, актов: Учебное пособие / Сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1999.
>>>539>>>
парной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы. Такой же вывод подтверждает и развитие таможенного законодательства, социального, строительного, финансового и налогового права.
Формирование административного судопроизводства в специализированных судах позволит уменьшить судебно-производ-ственную нагрузку судей общих судов, а следовательно, создаст оптимальные условия работы, обеспечит качественное рассмотрение дел и вынесение законных судебных решений. Только в таких условиях может быть сформирована и судебная специализация, направленная на обеспечение качественного правоприменительного процесса в административных судах.
9. Усиление борьбы е коррупцией в системе государственной и муниципальной службы. Создание административных судов и специализированного административного судопроизводства будет способствовать борьбе с коррупцией в системе государственной службы, в органах государственной власти и местного самоуправления. На это прямо указано в докладе "Россия и коррупция: кто кого?", подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом "Информатика для демократии". В рамках укрепления судебной системы одной из основных мер общего характера (наряду с такими, как гарантии достойного обеспечения судей и всей судебной системы; совершенствование системы подготовки и отбора судей; укрепление арбитражных судов, обеспечение процедурной и информационной надежности их работы) называется развитие административной юстиции.
См.: РГ. 1998. 19 февр. См. также: Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998; Гаухман Л. Д. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией // ЖРП. 2000. № 12. С. 3—10; Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. 1998. № 4. С. 8—12; Зотова О. Комиссия Государственной Думы по борьбе с коррупцией // РЮ. 2000. № 10. С. 55; Коррупция и борьба с ней: роль законодательства // РЮ. 2000. № 12. С. 58; Ли Д. А. О методике определения сравнительного уровня коррупции в регионах России // Право и политика. 2000. № 5. С. 36—41; Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М., 1997; Он же. География организованной преступности и коррупции в России (1997—1999 гг.) // ГиП. 2000. № 11. С. 23—34; Павленко О. В. Вопросы формирования и совершенствования законодательства о борьбе с коррупцией // Рос. юридический журнал. 2000. № 2. С. 17—22, Тимергалиева О. Н. Антикоррупционное законодательство России и проблемы его осуществления // Право и политика. 2000. № 1.С. 50— 63; Шелли Луиз И. Коррупция в эпоху после Ельцина // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 2. С. 62—65.
19*
>>>540>>>
По мнению авторов доклада, в силу отсутствия административной юстиции на сегодняшний день невозможно разгрузить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией. Далее делается вывод о том, что административная юстиция ранее подменялась партийным прессингом, принимавшим различные формы, в том числе и институциализированные, например комитеты партийного контроля. Соглашаясь в принципе с мнением о необходимости развития административной юстиции, следует, однако, указать, что последнюю не следует идентифицировать, как это делается в указанном докладе, с производством по делам об административных правонарушениях. В специальной литературе также отмечалось, что административная юстиция и правосудие по административным делам различаются по способам реализации гражданином права на административную жалобу. Производство по делам об административных правонарушениях — это одна из форм административной юрисдикции, специальная процедура рассмотрения административно-правовых дел.
Одним из условий, порождающих коррупцию, авторы упомянутого доклада справедливо называют неразвитость и несовершенство законодательства, устанавливающего процедуры подготовки нормативных правовых актов и иных регулирующих и распорядительных актов; все это усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости.
Масштабы коррупции в России приняли в настоящее время угрожающий характер, что чревато опасностью уничтожения правового порядка, извращения взглядов на право и закон, ликвидации самой демократии, а следовательно, и всех реальных законных способов (в том числе и судебного контроля) обеспечения прав и свобод граждан. О коррупции много и не без оснований говорится, но действенных юридических шагов в борьбе с этим явлением так и не предпринимается (едва ли можно считать важным средством борьбы с коррупцией эпизодически издаваемые указы Президента РФ, в которых устанавливаются меры, уже нашедшие отражение в федеральных законах). О масштабности коррупции говорят следующие данные: в 1996 г. возбуждено 3688 уголовных дел, связанных с коррупцией в системе государственной службы. Самую большую часть обвиняемых по этим уголовным делам со-
См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М, 1997. С. 130—132.
>>>541>>>
ставляют работники органов государственного управления — 2625 человек; работники органов представительной власти, уличенные в коррупции, — 117; 857 человек занимали должности в правоохранительных органах. Среди нарушителей известного Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" выявлено: 77 человек в органах представительной власти, 469 — в органах государственного управления и 321 — в правоохранительных органах. Структура привлеченных к ответственности коррумпированных лиц, подлежащих преданию суду, такова: работники министерств, комитетов и структур на местах — 41,1%; сотрудники правоохранительных органов — 26,5%; работники контролирующих органов — 8,9%; работники кредитно-финансовой системы — 11,7%; работники таможенной службы — 3,2%; депутаты — 0,8%; прочие — 7,8%. Как видим, в нарушители Указа Президента о борьбе с коррупцией попали и совершившие должностные преступления лица, которые в большинстве своем являются служащими органов исполнительной власти. На усиление борьбы с коррупцией направлено и указание Генерального прокурора РФ от 12 августа 1996 г. № 49/7 "О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе". В 1995 г. выявлено 270 случаев незаконного участия в коммерческой деятельности налоговых инспекторов. В 1996г. за взяточничество было привлечено к уголовной ответственности 404 сотрудника органов внутренних дел. Большинство преступлений в таможенной службе (около 40%) совершается при одновременном получении взятки. Практически во всех этих случаях должностными лицами различного уровня нарушались права, свободы и законные интересы как физических, так и юридических лиц.
Административные суды, о необходимости которых говорилось выше, были бы ориентированы на дела по искам граждан к органам внутренних дел, таможенным органам, органам налоговой государственной службы и другим контрольно-надзорным органам, что явилось бы практическим обеспечением не только функции судебной защиты прав и свобод граждан, но и психологичес-
См.: МВД отчитывается перед гражданами России // РВ 1997 20 февр.
См. там же.
' См.: Комментарий к ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".
С. 468—470.
См.: РГ. 1998. 19 февр.
>>>542>>>
ко-предупредительной (превентивной) функции. Реальная помощь административного суда многократно усиливала бы желание граждан обращаться туда с иском о восстановлении нарушенных прав и свобод. В конечном итоге это способствовало бы сокращению числа случаев вымогательства взяток со стороны государственных и муниципальных служащих за совершение действий, которые они обязаны совершить согласно российским законам, своим служебным обязанностям и должностным инструкциям. Административные суды будут в определенной мере играть роль сдерживающего фактора на пути распространения коррупции, так как рассмотрение судами жалоб граждан и других субъектов права на незаконные действия органов публичной власти и должностных лиц позволит вскрывать потенциальные источники коррупции.
Как уже отмечалось, борьба с коррупцией немыслима без реформирования государственной и муниципальной службы. Не вдаваясь в детали несовершенства современного законодательства о государственной и муниципальной службе, следует отметить, что его недостатки и являются основной причиной распространенности в государственных и муниципальных органах коррупционных отношений. На это обращают внимание и авторы указанного доклада "Россия и коррупция: кто кого?"; по их мнению, любая антикоррупционная программа в России должна быть увязана с коренным реформированием системы государственной службы. В качестве важнейших направлений реформы государственной службы указываются: существенное увеличение денежного содержания государственных служащих; отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и "политических чиновников"; принятие этического кодекса государственного служащего; усиление роли законов в действиях государственных служащих (здесь выделяются такие меры, как: уменьшение сферы действия личного усмотрения; установление жесткого порядка взаимодействия служащих и граждан, когда гражданам всегда и полностью известны не только их права, но и обязанности чиновников; ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения); повышение престижа государственной службы.
Недостатки и противоречия законодательства о государственной и муниципальной службе усугубляются другими факторами, оказывающими влияние на взаимоотношение органов исполнитель-
См.: Старилов Ю. Н. Служебное право; Учебник. М, 1996.
>>>543>>>
ной власти, служащих и граждан. Граждане, как правило, плохо информированы о своих правах на получение услуг от администрации, а также об обязанностях чиновников, в том числе их обязанности предоставлять гражданам необходимую информацию. Чиновники порой умышленно скрывают подобную информацию, чрезмерно усложнены бюрократические процедуры принятия административных актов и удовлетворения законных интересов граждан; серьезным фактором распространения коррупционных отношений в сфере государственной службы является также произвольное применение чиновниками мер административного принуждения, провоцирующее граждан на дачу взятки.
10. Разработка и принятие административно-процессуального кодекса РФ и федерального конституционного закона "Об административных судах". Формирование административного судопроизводства логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс РСФСР необходимо "освободить" от административно-процессуальных норм, учитывая, что эти нормы имеют свою специфику. Да и законодатель (включая Президента Российской Федерации) подчеркивает сегодня необходимость скорейшего принятия административно-процессуального кодекса РФ.
В июне 1996 г. Президент РФ подписал Указ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", в заключительных положениях которого (п. 7) поручил Правительству РФ завершить в 1996 г. разработку проектов административного и административно-процессуального кодексов РФ. Затем то же самое было повторено в Указе Президента РФ от 3 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране". Закономерен вопрос: в какой связи упоминается необходимость принятия этих кодексов, которые регламентируют принципиально разные общественные отношения? Ведь если речь идет о кодексе об административных правонарушениях, то имеются в виду проблемы административных правонарушений, административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях. Если же обсуждается проблема принятия административно-процессуального кодекса, то подразумевается административная юстиция и ее процессуальное юридическое оформление. Следует отметить, что эта весьма распространенная в настоящее время ошибка допускается
>>>544>>>
как в административных актах различного уровня, так и в специальной юридической литературе.
Современный административный процесс (понимаемый как правовая форма рассмотрения судом управленческих споров и обеспечивающий защиту прав и свобод граждан) отличается по своему содержанию, юридическому характеру, назначению, целям, задачам и принципам от процесса гражданского, на основании норм которого и рассматриваются сегодня дела, возникающие из административно-правовых отношений. Вместе с тем между ними имеется и определенное сходство, обусловленное тем, что они представляют собой виды судебно-правового процесса. Главными задачами административного процесса как процессуальной формы рассмотрения споров между гражданами и публичной властью по поводу защиты субъективных публичных прав граждан являются восстановление нарушенных публичной властью и ее должностными лицами прав и свобод граждан, обеспечение правопорядка, установленного режима публичного управления, борьба с произволом должностных лиц органов государственной и муниципальной власти; главная задача гражданского процесса — восстановление законного порядка отношений в сфере частной жизни. По мнению В. А. Рязановского, граждане современного государства обладают не только субъективными гражданскими, но и субъективными публичными правами (выделено мной. — Ю. С.). "Право на публичный иск и материальное публичное право представляют самостоятельные явления общественной жизни, хотя и находящиеся в известной связи между собой, и административный
Например, Ю. А. Тихомиров, говоря о необходимости принятия федерального закона "Об административной юстиции в Российской Федерации" и ссылаясь при этом на аналогичную, по его мнению, систему таких законов, как ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражный процессуальный кодекс, полагает, что в перспективе на основе указанного закона ("Об административной юстиции в Российской Федерации") и КоАП возможно будет подготовить проект основ или кодекс административного судопроизводства. Думается, что данные законодательные акты различны по типам общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. В будущий закон "Об административной юстиции Российской Федерации" Ю. А. Тихомиров предлагает включить следующие положения: 1) задачи, порядок образования и состав административных судов; 2) подведомственность дел (а именно: рассмотрение жалоб граждан и юридических лиц на решения, действия или бездействие исполнительных органов, споров о компетенции исполнительных органов, дел об административных проступках государственных служащих). См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 791.
См.: Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 26.
>>>545>>>
процесс является самостоятельным институтом. Административный процесс имеет и самостоятельную от материального публичного права задачу".
С апреля 1993 г. в ГПК РСФСР введена специальная глава 24' "Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан". Процессуальные нормы данного кодекса имеют множество отличий от других норм гражданского процессуального права и по существу представляют собой нормы административного процессуального права. Следовательно, соответствующие нормы публичного права (административного права) должны быть обеспечены самостоятельным административным процессом.
Позиция суда в административном процессе должна быть наиболее активной, так как поиск административных актов, управленческих решений и выяснение обстоятельств совершения органами управления и государственными служащими действий, нарушающих права и свободы граждан, дадут результаты только в том случае, если они будут осуществляться судом — независимым государственным органом, имеющим на это полномочия. Гражданин не обязан доказывать неправомерность действий и решений органов управления; этим будет заниматься административный суд. Граждане, как правило, лишены возможности на равных дискутировать с органами управления по поводу того или иного решения (действия). Административный суд стал бы помощником граждан в споре с "властвующей" стороной управленческого процесса. Это подтверждает уже имеющаяся судебная практика рассмотрения дел по жалобам на действия органов управления и должностных лиц. Создание административных судов, очевидно, будет направлено на усиление внимания субъектов исполнительной власти, органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих к правам и свободам граждан и других субъектов права, а также к публично-правовым нормам, устанавливающим процесс управления. Специализированное правосудие обеспечит признание и соблюдение прав и свобод граждан, повысит ответственность публичной власти за свои действия и решения.
В современной литературе уже весьма активно обсуждается проблема создания административного процессуального кодекса.
Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 28.
В литературе на это уже давно обращалось внимание. Об" этом идет речь и в самых последних публикациях по теме об административной юстиции. См., например: Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // ЖРП. 1997. № 6. С. 19.
>>>546>>>
Например, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, указывая на увеличение административных дел в системе арбитражного правосудия, предлагает разработать и принять общий для федеральных судов общей юрисдикции и для арбитражных судов административный процессуальный кодекс, в котором следовало бы, по его мнению, сблизить процессуальные формы. Структура административного процессуального кодекса включала бы в себя общую часть и две особенные части, отражающие особенности разрешения этих споров с участием гражданина и предпринимателя. В качестве особого условия В. Яковлев отмечает, чтобы административное дело начиналось не в суде, а в соответствующем ведомстве, решение которого обжалуется. При этом в самих органах исполнительной власти (ведомствах) должны быть, по мнению В. Яковлева, сформированы специальные квазисудебные органы, призванные разрешать конфликтные ситуации и административные споры. И только в том случае, если гражданин или предприниматель не удовлетворены решениями данного административного (квазисудебного) органа в соответствующем ведомстве, они могут обратиться с жалобой в суд с целью защиты своих прав. При этом В. Яковлев уверен, что даже при такой организации в арбитражные суды будет поступать много жалоб, которые будут рассматриваться судьями указанных судов.
11. Отсутствие в административном споре отношений имущественного содержания. Следует согласиться с мнением В. В. Скито-вича, полагающего, что административные правоотношения не имеют и не могут иметь в принципе какого-либо имущественного содержания. Поэтому притязание частного лица к должностному лицу, т. е. спор об административных правах и обязанностях (субъективных публичных правах), не должно разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства, рассчитанных на защиту прав участников регулируемого гражданским законодательством имущественного, товарно-денежного оборота. Здесь, правда, нужно заметить, что на практике могут встречаться и случаи, когда административно-правовой спор может иметь и имущественное содержание или когда результаты его рассмотрения могут влечь имущественно-правовые последствия (финансово-правовые, налоговые споры, споры в области строи-
См.: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 7—8.
См.: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // ГиП. 1995. № 8. С. 28—29.
>>>547>>>
тельства, социальной защиты, государственной или муниципальной службы). Специфика спора о праве неимущественного или даже имущественного характера заключается в содержании отраслевых норм — как правило, административно-правовых, на основании которых в порядке гражданского судопроизводства будет рассматриваться соответствующее дело.
Следует уточнить, что административное правосудие также, на наш взгляд, должно основываться на исковом характере судебного производства. В современной литературе аргументы против установления искового порядка рассмотрения заявлений (жалоб, требований) административно-правового характера, как правило, не высказываются. Следует, правда, вспомнить мнение ученых — представителей науки гражданского процессуального права, которые, выступая за замену практикуемых в настоящее время форм обращения в суд, именуемых "жалобами", на "административные иски", не поддерживают идею создания специального процессуального законодательства административного судопроизводства, "поскольку кодексы об административных правонарушениях подробным образом регламентируют процедурные вопросы деятельности административной юстиции". Данное мнение является весьма противоречивым, если вспомнить, что законодательство об административных правонарушениях отличается от административной юстиции ровно настолько, насколько дело об административном правонарушении отличается от административно-правового спора, возникшего между органами исполнительной власти, с одной стороны, и физическими либо юридическими лицами — с другой. Авторами высказывается идея о создании "единого" модельного кодекса гражданского судопроизводства, в который, по их мнению, целесообразно включить нормы, регламентирующие особенности производства по гражданским и административным делам, связанным с предпринимательской деятельностью, подпадающим в настоящее время в большинстве стран СНГ под юрисдикцию арбитражных (экономических, хозяйственных) судов.
Вместе с тем надо отметить, что исковое производство наряду с характерными для любого вида судебного процесса признаками будет содержать и многочисленные особенности. Рассмотрение судом вопроса о законности различных управленческих
Лапин Б. Н., Чечина Н. А. О проблемах реформирования гражданского судопроизводства в странах Содружества Независимых Государств // Правоведение. 2000. № 4. С. 139. См. также: Шакарян М. Как долго будет "улучшаться" ГПК? // РЮ. 2001. № 2. С. 37—39.
См. там же. С. 142.
>>>548>>>
решений требует соответствующего административно-правового процессуального регулирования. Для этого и целесообразно создавать в системе российского судоустройства административные суды, которые имели бы установленную законодателем специальную подведомственность. В этих судах в рамках искового судопроизводства будут рассматриваться споры о праве — в данном случае об административном. Подобный юридический спор возникает между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти, участники которых изначально находятся в неравноправном отношении (т. е. в субординационном, подчиненном отношении). Думается, что данное обстоятельство еще более должно способствовать обеспечению возможности рассмотрения административных исков независимым судебным органом в рамках специальной ветви российского правосудия — административного правосудия. В суде участники спора приобретут равный правовой статус стороны специфического юридического процесса с правами, обязанностями, процессуальными возможностями, доказыванием и доказательствами, т. е. получат равную правосубъектность.
Здесь можно использовать и опыт европейских государств, в которых система административных судов эффективно функционирует уже продолжительное время. Западноевропейская практика рассмотрения административных дел специальными органами юстиции опирается на систематизированное административное законодательство, которое детальным образом регламентирует процесс принятия административных актов, их реализацию, процедуру обжалования в вышестоящие инстанции, права участников административного производства, статус профессиональных чиновников, их функциональные обязанности, ответственность за ненадлежащее исполнение последних и другие вопросы управленческой деятельности. Уровень правового регулирования и систематизации российского административного законодательства в этой сфере, к сожалению, невысок. Первый российский опыт судебного рассмотрения дел по жалобам граждан на действия и решения органов государственного управления и их должностных лиц (начиная с 1987 г.) показывает, что число таких дел было незначительно. Все это говорит о том, что и по сей день в России отсутствуют традиции административно-правовой судебной защиты публичных интересов (прав и свобод) частных лиц и организаций в области осуществления управленческого процесса, издания и применения норм административного права. Указанный фактор оказывает также негативное влияние на весь ход законотворческой
>>>549>>>
деятельности по формированию российской модели судебной защиты прав и свобод в области функционирования публичной власти.
12. Развитие административной юстиции в системе арбитражного судопроизводства. В предусмотренных законом случаях гражданские права могут быть защищены в административном порядке, т. е. путем направления жалобы (заявления) лица в административный орган. Принятое этим органом решение может быть обжаловано в суд. Статья 12 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что защита гражданских прав может осуществляться как судом, так и арбитражным судом путем признания недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта органа государственного управления или органа местного самоуправления. Следовательно, суд или арбитражный суд могут рассмотреть дело о признании недействительным любого изданного государственным органом или органом местного самоуправления акта ненормативного характера.
В современном арбитражном процессе, несмотря на отсутствие формального выделения законодателем видов судопроизводства, теоретически рассматриваются три процессуальные формы (три вида судопроизводства): исковое, особое и административное производство. Развитие административной юстиции в арбитражном процессе дает основания выделять в его структуре административное судопроизводство, которое может быть определено как "система норм арбитражного процессуального права, регулирующих и устанавливающих порядок осуществления правосудия по делам, возникающим из публично-правовых отношений, которые обусловлены спецификой". Возникающие из административно-правовых отношений споры представляют собой важнейшую часть арбитражного судопроизводства; в настоящее время наблюдается увеличение не только числа таких споров, но и их усложнение. Административно-правовой характер этих отношений обусловлен как необходимостью осуществления судебного контроля за действиями или решениями органов публичного управления и их должностных лиц, так и неравноправностью сторон публично-правового спора, властеотношениями между субъектами права и подчиненностью, характерной для участников административно-право-
Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 17. Судя по автореферату, можно с уверенностью предвидеть, что и сама диссертация А. В. Абсалямова представляет весьма интересное теоретическое исследование административного судопроизводства в административном процессе.
>>>550>>>
вых отношений. В связи с этим публично-правовой характер отношений, возникающих в процессе осуществления судом контрольно-надзорных полномочий, обусловливает возникновение специальных форм процессуального порядка рассмотрения и разрешения указанных споров наряду с сохранением общих правил искового производства: основания для возбуждения производства, принципы, письменная форма обращения в суд, наличие в процессе соответствующих стадий, возможность отказа от продолжения процесса и прекращения производства по делу и т. д.
К основным признакам административного судопроизводства в арбитражном процессе А. В. Абсалямов относит: 1) административное судопроизводство — это форма осуществления судебной власти арбитражными судами; 2) рассмотрение дел (административно-правовых споров) происходит по правилам искового производства; 3) регулируется нормами арбитражного процессуального права; 4) наличие специфики отношений сторон в споре, а также участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов; 5) административное судопроизводство устанавливает порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Разбирательство арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений по заявлениям заинтересованных лиц, уже несколько лет производится в исковой форме, например: финансово-правовые споры; споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления; споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок. Арбитражные суды рассматривают экономические, а также иные споры, отнесенные к их компетенции (ст. 4 ФЗ от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации"). В соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 г. арбитражными судами рассматриваются и споры, возникающие из административных правоотношений. Статья 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ определяет возможность обжалования в арбитражный
См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 11.
См. там же. С. 6.
См.: Борисова Е. А. Особенности рассмотрения дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов // Законодательство. 2000. № 4. С. 59—67.
>>>551>>>
суд издаваемых государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами ненормативных актов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам, ограничивающих или нарушающих гражданские права физических или юридических лиц.
Специфика споров, возникающих из административных правоотношений, такова, что изначально законодатель устанавливает неравенство сторон, т. е. одна из сторон в административном правоотношении реализует принадлежащие ей функции контролирующего характера; это правоотношение характеризуется властностью, распорядительностью и возможностью осуществления одной из сторон управленческих функций и полномочий по отношению к другой.
Возникающими из административных правоотношений и подведомственными арбитражному суду являются следующие споры:
об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законодательством;
о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции (в случае отсутствия прямого указания закона на возможность бесспорного (безакцептного) порядка их взыскания);
о возврате из бюджета денежных средств, списанных организациями, которые осуществляют контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта;
о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке в том случае, если по оспариваемому документу взыскиваются денежные средства, начисленные государственным или муниципальным органом, осуществляющим контрольные функции.
Указанный в ст. 22 АПК РФ перечень административных споров, вытекающих из административных правоотношений, не является исчерпывающим. Арбитражная практика свидетельствует о том, что суды рассматривают и иные споры (т. е. не перечисленные в ст. 22 АПК РФ): например, иски налоговых органов о
См.: Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 120—128; № 8. С. 68—74.
>>>552>>>
взыскании недоимки по налогу с главных управлений Центрального банка Российской Федерации в связи с их отказом как налогоплательщиков от исполнения платежных поручений налоговых инспекций, выставленных на инкассо с целью бесспорного списания недоимки. Арбитражные суды ориентируют на неуклонное соблюдение подведомственности этим судам споров, указанных в ст. 22 АПК РФ. Например, информационным письмом от 2 июля 1997 г. "О неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов" отмечено, что арбитражные суды обязаны принимать к рассмотрению поданные надлежащим образом исковые заявления антимонопольных органов по тем категориям дел, которые в соответствии с АПК РФ составляют компетенцию арбитражных судов. Подведомственность арбитражным судам споров о признании недействительными нормативных актов по искам антимонопольных органов ни материальным, ни процессуальным законом не установлена, и, следовательно, право антимонопольных органов на судебную защиту публичных интересов может быть реализовано ими путем предъявления упомянутых исков в суды общей юрисдикции. Принципиальным положением является установленная ст. 13 Гражданского кодекса РФ возможность признания судом недействительным нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
Главными критериями, позволяющими разграничить подведомственность дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами являются: а) экономический характер административного спора (т. е. когда споры связаны с экономическими отношениями или отношениями, вытекающими из предпринимательской деятельности); б) субъектный состав лиц, участвующих в деле (т. е. физические или юридические лица). В арбитражном суде может быть оспорен только ненормативный акт государственного
См.: Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вестн. ВАС. 1997. № 7. С. 122.
См.: Вестн. ВАС. 1997. № 8. С. 65—66.
Совместное постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" определило, что в случаях, когда в законодательном акте подведомственность закреплена альтернативно (суду или арбитражному суду) или когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться субъектным составом участников и характером правоотношений (См.: Вестн. ВАС. 1992. № 1. С. 84—87).
>>>553>>>
органа или органа местного самоуправления, т. е. такой акт, который: а) не содержит общих и общеобязательных правил поведения (норм права) для неопределенного круга лиц; б) является индивидуальным актом, адресованным одному или нескольким лицам; в) порождает для этих лиц гражданские права и обязанности. Реальная судебная практика исходит из того, что для признания актов государственных органов или органов местного самоуправления недействительными требуется наличие двух условий: а) изданный акт нарушает нормы права, т. е. не соответствует закону или иному нормативному правовому акту; б) акт нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы физического или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующими требованиями.
В литературе высказывается мнение о целесообразности структурирования административного судопроизводства в арбитражном процессе на отдельные специализированные правовые институты: признание нормативных актов недействительными; оспаривание действий и актов судебного пристава-исполнителя; взыскание налогов, сборов, пени и штрафов; оспаривание действий (бездействия), а также правовых актов ненормативного характера, изданных должностными лицами, органами исполнительной власти и муниципальными органами; признание не подлежащим исполнению исполнительного документа.
Споры, возникающие из административных правоотношений и рассматриваемые арбитражными судами (а следовательно, и само административное судопроизводство в арбитражном процессе), имеют следующие характерные черты:
1) специфический субъектный состав участвующих в деле сторон — граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие приобретенный в установленном порядке статус индивидуального предпринимателя, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и организации;
2) основой возникновения административно-правового спора и самого судопроизводства являются основанные на началах уп-
См. п. 6 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
См.: Витрянский В. В. Гражданский кодекс и суд // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 131.
См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 8.
>>>554>>>
равленческой организационности и публично-правового властвования административно-правовые спорные (конфликтные) отношения между физическими лицами и органами публичной власти;
3) рассмотрение таких споров ведется по правилам гражданского судопроизводства, т. е. арбитражное процессуальное законодательство не устанавливает особых правил рассмотрения этих специфических дел, возникающих между субъектами права, один из которых, осуществляя властно-распорядительные и контролирующие управленческие функции, относится к органам государства или местного самоуправления;
4) коллегиальность рассмотрения административных дел судом первой инстанции;
5) осуществляя административное судопроизводство, арбитражный суд реализует контрольные полномочия по отношению к управленческой (в том числе контрольно-надзорной) деятельности органов публичного управления;
6) немедленное исполнение судебных решений, принятых по делам о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; главным документом по исполнению является не исполнительный лист (как обычно), а само решение суда;
7) бремя доказывания законности и обоснованности принятого органами государства или местного самоуправления акта управления лежит на ответчике, т. е. на органах, принявших данный правовой акт управления;
8) рассмотрев административное дело, арбитражный суд как государственный орган правосудия принимает решение о признании (или непризнании) оспариваемого правового акта управления недействительным, т. е. такой акт не может порождать каких-либо гражданских прав и обязанностей с момента его издания (принятия), и на него нельзя ссылаться в правоприменительной практике и основывать какие-либо дальнейшие действия и решения. Таким образом, сам арбитражный суд не отменяет недействительный правовой акт управления; это может сделать государственный орган или орган местного самоуправления, принявший данный правовой акт;
9) неиспользование истцом административного порядка обжалования, т. е. первоначального направления жалобы в вышестоящий административный орган, не является основанием для утраты права на обращение в арбитражный суд с исковым заяв-
См.: Любимова Р. Н. Указ. соч. С. 127.
>>>555>>>
лением (за исключением административного порядка обжалования постановлений таможенных органов);
10) возможность установления в отдельных, определенных законом, случаях сокращенных сроков исковой давности (т. е. менее трех лет) по требованиям о признании недействительными ненормативных актов государственных и муниципальных органов.
Стремительное возрастание числа споров, возникающих из административных правоотношений и рассматриваемых арбитражными судами, является одной из причин увеличения штатной численности судей (на 250 единиц) и работников аппаратов арбитражных судов (на 1000 единиц) в Российской Федерации в 2001—2002 гг.
В случае причинения незаконными решениями органов публичной власти (государственными органами или органами местного самоуправления) убытков гражданину или юридическому лицу их возмещение производится Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями, которые в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа могут признаваться ответчиками. Пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указывает, что "в случаях предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа". При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств — за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну. Некоторые законы устанавливают ответственность и за убытки, причиненные изданием незаконного акта (например, Таможенный кодекс РФ).
С процессуальной точки зрения, возмещение истцам нанесенного вреда сопряжено с рядом сложностей и несогласованнос-
См.: Указ Президента РФ от 21 февраля 2000 г. № 428 "Об увеличении штатной численности судей и работников аппаратов арбитражных судов в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1022.
ВВС РФ. 1996. № 9.
>>>556>>>
тью правовых норм, содержащихся в разных законах. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" устанавливает, что убытки и моральный вред, нанесенные гражданину незаконными действиями (решениями), а также предоставлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом РФ порядке. Однако остается неясным, следует ли сначала выделять и разрешать жалобу в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданско-процессуального кодекса, а затем уже в обычном порядке, т. е. в отдельном исковом производстве (с оформлением отдельного искового требования) заниматься требованием о возмещении убытков и морального вреда.
Пункт 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 определяет, что требования граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если эти акты не соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, педлежат рассмотрению судами как споры по искам, так как эти споры вытекают из гражданско-правовых отношений.
В настоящее время актуализировалась проблема осуществления контроля арбитражных судов не только за индивидуальными административными актами, но и за нормативными правовыми актами управления. На повестке дня стоит вопрос о принятии федерального конституционного закона "О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу", который уже обсуждается юридической общественностью. В конце 2000 г. этот законопроект стал предметом дискуссий в рамках осуществляемого проекта ТАСИС "Юридическая защита субъектов экономической деятельности". По мнению участников обсуждения данного законопроекта, реализация его концепции позволит обеспечить более качественную судебную защиту субъектов экономической деятельности. При принятии решения по вопросу правомерности управленческого акта административного органа (или его должностного лица), основанного на нормативном подзаконном акте, арбитражные суды нередко фактически приходят к выводу о несоответствии данного нормативного правового акта иному акту, имеющему большую юридическую силу. В этом случае, вынося решение о неправомерности ин-
>>>557>>>
дивидуального административного акта, арбитражный суд оказывается некомпетентным в рассмотрении вопроса о незаконности нормативного правового акта, так как данный вопрос относится к компетенции судов общей юрисдикции. Таким образом, обращение в суд общей юрисдикции по вопросу о законности нормативного правового акта создает значительные препятствия в деле обеспечения полной судебно-правовой защиты нарушенных прав соответствующих лиц.
Следовательно, возникает вопрос о необходимости разграничения подведомственности данных категорий дел в зависимости от статуса физического лица, которое может осуществлять или не осуществлять предпринимательскую деятельность, а также в зависимости от юридического характера и правовой природы административного акта (нормативного или ненормативного). Все это приводит на практике к неопределенности в использовании правовых средств при осуществлении юридической защиты указанных лиц. Предоставление арбитражным судам более широких полномочий по осуществлению нормоконтроля, вне зависимости от связи спора с вопросами экономической деятельности и независимо от субъектного состава, могло бы быть основано на предметной компетенции арбитражных судов по разрешению споров, возникающих в сфере публичного управления.
По мнению участников обсуждения указанного законопроекта, реализация его концепции потребует доктринального или легального решения ряда вопросов, связанных с разграничением компетенции различных государственных органов и сложной федеральной системой законодательства. Такими проблемам, в частности, являются:
1) определение актов, имеющих большую юридическую силу, на основании ст. 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ;
2) соотношение полномочий арбитражных судов с полномочиями Конституционного Суда РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ и судами общей юрисдикции;
3) распределение полномочий по проверке законности нормативных актов между арбитражными судами различных уровней;
4) оценка законности подзаконного нормативного акта и его соотношения с иными нормативными актами с позиции допустимости их принятия по соответствующему предмету регулирования.
См.: Отчет Московского регионального офиса по проведению рабочей встречи в рамках реализации проекта ТАСИС "Юридическая защита субъектов экономической деятельности" (9—10 ноября 2000 г.).
>>>558>>>
В соответствии с разработанным Высшим Арбитражным Судом РФ проектом федерального конституционного закона "О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу" будут установлены полномочия арбитражных судов в РФ по проверке соответствия нормативных правовых актов иным нормативным актам, имеющим большую, чем оспариваемый нормативный акт, юридическую силу. Арбитражные суды, согласно законопроекту, смогут рассматривать дела о проверке соответствия нормативных правовых актов либо отдельных их положений, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Статья 4 анализируемого законопроекта устанавливает, что при рассмотрении дела о проверке соответствия нормативного правового акта иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд вправе:
1) признать оспариваемый нормативный правовой акт либо отдельные его положения соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;
2) признать оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, являются недействующими, не подлежат применению с момента вступления в силу решения суда и должны быть приведены в соответствие с данным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, органом, принявшим оспоренный акт. Предусматривается, что арбитражные суды будут рассматривать указанные споры по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом РФ для рассмотрения дел о признании недействительными ненормативных правовых актов.
Высший Арбитражный Суд РФ в пояснительной записке к указанному законопроекту отмечает, что предоставление арбитражным судам полномочий по проверке соответствия нормативных правовых актов иным актам, имеющим большую юридическую силу, вытекает также из правовой позиции Конституционного Суда РФ, который в своем постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П разъяснил, что ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ не исключают возможности осуществления, в том числе и арбитражными суда-
>>>559>>>
ми, проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. При этом следует иметь в виду, что законодатель уже предоставил такие полномочия арбитражным судам, например, в Законе "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ст. 29), Налоговом кодексе РФ (п. 2 ст. 138).
«все книги «к разделу «содержание Глав: 96 Главы: < 88. 89. 90. 91. 92. 93. 94. 95. 96.