§ 9. Источники административного права

Административное право состоит из большого числа различных правовых норм: законов, положений, уставов; федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. В силу многообразия административных правовых норм возникает проблема их систематизации, кодификации и инкорпорации. Теория источников административного права позволяет систематизировать эти нормативные акты.

Система источников административного права включает в себя множество элементов, представляющих собой нормативные акты, регламентирующие отношения в области государственного управления. Так как нормы административного права содержатся в разнообразных нормативных правовых актах, относящихся часто к различным отраслям права, то источником административного права может считаться любой нормативный правовой акт, содержащий положения относительно государственного управления, управленческой деятельности, организации управления, ответственности органов управления, правового статуса граждан и их отношений с субъектами государственного управления. В отличие от конституционного права, источником которого является конституция страны и несколько самых важных законов государства, регулирующих важнейшие положения этой отрасли права, административное право имеет весьма разветвленную систему правовых источников.

Источники административного права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. нормативные правовые акты. Содержанием правовых источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных актах, действующих в Российской Федерации. Сложность и масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость

>>>393>>>

принятия в этой сфере как законов, так и правовых актов управления. В современных условиях система источников административного права усложняется, так как в субъектах Российской Федерации принимаются законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.

Правовые источники административного права подразделяются на федеральные источники (принимаемые федеральными государственными органами и действующими на территории всей страны) и источники субъектов Российской Федерации (принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и действующие на территории этого субъекта).

К числу правовых источников административного права относятся:

—  Конституция Российской Федерации, Федеративный договор;

—  федеральные конституционные законы;

—  федеральные законы Российской Федерации;

—  постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания;

—  указы Президента Российской Федерации;  •

—  постановления Правительства Российской Федерации;

—  правовые акты, устанавливающие правовой статус министерств и иных органов федеральной исполнительной власти (государственных комитетов, федеральных служб, федеральных надзоров и т. д.);

—  нормативные акты министерств, государственных комитетов, федеральных служб и иных органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации источниками административного права являются:

—  законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов (конституции республик — субъектов Российской Федерации, уставы краев, областей, городов  федерального  значения,  автономной  области,  автономных округов);

—  правовые акты органов местного самоуправления и их администрации в пределах предоставленных им полномочий(*1).

(*1) Эти нормативные акты в большей мере являются источниками муниципального права. Однако до настоящего времени они рассматриваются в литературе и в качестве источников общего административного права.

>>>394>>>

Нормативные правовые акты органов федеральной исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, являясь источниками административного права, представляют собой форму реализации компетенции этих органов.

В определенной степени к источникам административного права относятся так называемые "локальные нормативные правовые акты" — нормативные акты государственных (казенных) предприятий, хотя их значимость в общей системе источников административного права становится все менее заметней. Вместе с тем источниками административного права следует считать уставы муниципальных образований, высших учебных заведений, других учреждений, предприятий и организаций.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором Российская Федерация является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы международного права, положения конкретных международных договоров, соглашений, конвенций (например, Международный пакт о гражданских и политических правах, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка).

Вопрос об источниках административного права рассматривается в каждом учебнике административного права зарубежных стран. Например, к источникам административного права Германии относятся: Основной закон ФРГ, другие формальные законы (парламентские законы), правовые положения (т. е. нормативные акты, издаваемые правительством, министрами, административными органами) и уставы (уставы общин, округов, университетов, индустриальных и торговых палат и т. д.); весьма незначительную роль играют и такие источники права как обычаи(*1). В качестве источников административного права Италии выделяются: Конституция; конституционные законы (т. е. те конституционные нормы, которые закрепляют общие начала организации и функционирования государственного управления); обычные законы (например, Закон о деятельности правитель-

(*1) См.: Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 11. Aufl. Munchen, 1997. S. 58—89.

>>>395>>>

ства и организации президиума Совета Министров; законы, определяющие правовое положение центральных органов государственного управления); обладающие силой закона правовые акты, принимаемые высшим законодательным органом власти; нормативные акты Европейского Союза. Указанные источники административного права Италии считаются первичными. К числу вторичных правовых источников относятся: президентские и правительственные декреты, решения, ордонансы и циркуляры, издаваемые главами центральных ведомств в пределах их компетенции(*1).