§ 4. Новые подходы к пониманию сущности и структуры современного административного права(*1)
Современное административное право как правовая отрасль и соответствующая область российского законодательства переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все его институты и сама система. Наука административного права пытается обобщить происходящие изменения, сформулировать новые положения, обосновать и предложить направления дальнейшего реформирования. Заметный интерес ученых вызывают сегодня главнейшие проблемы административного права, среди которых можно выделить следующие:
1) предмет административного права и построение его системы;
2) "семейство" административных (управленческих) наук;
3) организация и функционирование исполнительной ветви государственной власти: структурные проблемы организации системы исполнительной власти; новые цели, задачи
Осознавая особую сложность реформирования современного российского административного права и изменения его структуры, автор считает, что потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития современного административного и других отраслей публичного права.
>>>300>>>
и функции публичного управления; преобразование в системе исполнительной власти, в ее структуре и методах деятельности; установление (или разграничение) компетенции ее органов;
4) защита прав и свобод гражданина и человека; усиление судебного контроля за исполнительной властью (административная юстиция);
5) законодательное регулирование государственной и муниципальной службы;
6) формы и методы деятельности органов исполнительной власти (правовые акты управления и административные договоры);
7) юрисдикционная деятельность государственных и муниципальных органов;
8) развитие законодательства об административном процессе(*1).
Указанные проблемы административного права обусловливают целесообразность проведения дискуссии о новых подходах к определению сущности и структуры. В специальной литературе последних лет проблеме реформирования административного права посвящено немало интересных и важных материалов (статей, книг, обзоров)(*2); особо можно выделить новые идеи и предложения К. С. Вельского, посвятившего немало работ предмету и системе современного административного права(*3).
(*1) Обсуждению этих и других проблем административного права были посвящены первые Лазаревские чтения. См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1997. № 6. С. 5—33.
(*2) См., например: Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // ГиП. 1993. № 2. С. 37—45; Манохин В. М., Конин Н. М. Концепция программы курса административного права // ГиП. 1993. № 5. С. 52—68; Тихомиров Ю. А., Ноздрачев А. Ф., Пронина В. С., Хангелъдыев Б. Б., Терещенко Л. К., Петухов В. Н. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995. С. 42—70; Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // СГП. 1991. № 11. С. 35—41.
•' См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995; Он же. К вопросу о предмете административного права // ГиП. 1997. № 11. С. 14—21; Ом же. О системе административного права // ГиП. 1998. № 3. С. 5—11.
>>>301>>>
4.1. Традиционное определение предмета административного права. Понятие административного права и его предмет
Административное право представляет собой систему правовых норм, которые:
- регулируют отношения в сфере организации и функционирования публичного управления (государственного управления, местного самоуправления), в области действия органов исполнительной власти (организация и система управления, формы и методы осуществления управленческих действий и т. д.);
— определяют порядок совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур;
— гарантируют общественный порядок и общественную безопасность;
— устанавливают виды административного принуждения за отрицательные результаты управления, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, а также ответственность за совершение правонарушений в различных областях управления (ответственность органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также административная ответственность физических и юридических лиц);
— обеспечивают права, свободы и законные интересы как граждан, так и юридических лиц.
Административное право изучает административное законодательство, регламентирующее отношения в области публичного управления, взаимоотношений различных органов государства и местного самоуправления, а также в сфере совершения действий (принятия решений) по отношению к гражданам, общественным объединениям, организациям. За совершенные правонарушения в сфере управления и за нарушения установленного порядка управления законодательством устанавливается административная ответственность или применяются другие меры административного принуждения.
Непременным условием существования современного административного права является наличие хорошо структурированной и отлаженно функционирующей системы государственного Управления; административное право представляет собой специальные правовые основы управления и управленческой деятельности. Общеизвестно, что государственное управление осуществляется в любом государстве, т. е. там, где существует государственная власть, обязательно реализуется и деятельность по
>>>302>>>
управлению. Административное право разных стран имеет различное содержание, форму и систему(*1). При этом следует помнить, что административное право — продукт европейского континентального правового развития и в первую очередь — французского и немецкого административного права. Так называемая английская правовая система (англосаксонская) значительно отличается от континентального права, так как в Англии и США только в последние десятилетия наблюдаются признаки выделения административного права из права гражданского. В США, например, преобладает мнение, что административное право касается только деятельности управленческих органов и судебного расследования административных действий, т. е. оно регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, контроль судов над администрацией, детально регламентирует все аспекты взаимоотношений частных лиц и административных органов(*2).
Начало развитию административного права на европейском континенте положили два основополагающих правовых нововведения(*3): 1) установление принципа разделения властей; 2) правовая регламентация государственного управления (регламентация правовым путем управленческой деятельности, т. е. установление форм управления, порядка издания правовых актов управления, возможности обжалования действий чиновников и пр.).
Следует признать бесспорным мнение К. С. Вельского о том, что административное право существовало, существует и будет существовать в "двух "данностях" — в сфере государственного управления и в сфере общественного (полицейского) порядка"(*4)
(*1) См., например: Административное право зарубежных стран: Учеб. пособие / Под ред. А. Н. Козырина. М., 1996. - См. там же. С. 4—5.
•' В западноевропейской административно-правовой литературе анализируется теория, согласно которой общее административное право существует на "трех основах" (так называемая "трихотомия" административного права): 1) процесс управления; 2) положения о сборах (пошлинах, налогах); 3) социальный кодекс. Данная теория, по мнению германского ученого X. У. Рихтера, окончательно сформировалась в Германии с вступлением в силу Закона об административном процессе, Положения о налогах и сборах, а также Социального кодекса. См, например: Richter H. U. Die Trichotomie des Allgemeinen Verwaltungsrechts. Frankfurt; M, 1996. S. 1—6. (*4) Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 17.
>>>303>>>
и что "связь этих двух частей административного права, несмотря на автономный характер каждой, органична и несомненна: управленческое право регламентирует государственно-управленческие отношения, полицейское право — их особую разновидность: отношения в сфере общественного порядка или полицейские отношения"(*1). Эти выводы, безусловно, верны, особенно тогда, когда мы прослеживаем историю развития административного права в западноевропейских странах на протяжении последних трех столетий.
Вместе с тем современный уровень и перспективы развития административного законодательства(*2), а также новые достижения административно-правовой науки позволяют внести определенные коррективы в вышеуказанные выводы. В качестве главных новых частей общего административного права можно назвать управленческий процесс и административную юстицию (административное судопроизводство или административный процесс). Тогда административное право приобретает совсем иной, демократический смысл, так как речь идет об установленной законом системе органов исполнительной власти (публичного управления), порядке совершения управленческих действий, управленческих процедурах, административных договорах (т. е. управленческий процесс) и порядке рассмотрения судом "административных" споров граждан и органов публичной власти, органов государственного управления и их должностных лиц (административный процесс в узком смысле слова). Если административное право включает в себя полицейское право, то оно не может не включать в свою структуру и административный процесс, призванный обеспечить гражданам правовую защиту от неправомерных (или нарушающих права и свободы граждан)
(*1) Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 17—18.
(*2) О концепции развития административного законодательства см.: Тихомиров Ю. А., Ноздрачев А. Ф., Пронина В. С., Хангелъдыев Б. Б., Терещенко Л. К., Петухов В. Н. С. 42—70. Делая общие выводы, авторы этой концепции рассматривают следующие проблемы: 1) современное состояние административного законодательства и тенденции его развития (сюда входят и ближайшие задачи развития административного законодательства); 2) развитие законодательства об органах исполнительной власти; 3) законодательство о государственной службе; 4) изменения в законодательстве об управлении экономикой; 5) законодательство в межотраслевых сферах; 6) законодательство в сфере социально-культурного развития.
>>>304>>>
действий субъектов, реализующих "полицейские" функции; это является важнейшим требованием современной правовой государственности.
В связи с этим можно сделать вывод о том, что административное право не стоит ограничивать двумя сферами — "управленческой" и "полицейской" (хотя они, несомненно, занимают важнейшее положение в системе административного права). Административное право неизмеримо шире: оно нормативно определяет публичное управление, устанавливает административный порядок и соответствующий правовой режим, за нарушение которого и предусматривается ответственность, оно исследует все, что происходит в сфере государственного управления. Административное право в определенных пределах и в конкретном объеме регламентирует в правовых установлениях порядок и процедуру управления. При этом мы считаем нецелесообразным пытаться выяснить пределы, в которых административное право регулирует управленческие отношения, ибо эта отрасль права включает не только нормы административного законодательства, но и практику управления, во многих случаях лишенную правового регулирования либо полностью, либо в известных пределах.
Обобщая сказанное, следует отметить, что административное право изучает правоотношения, возникающие в области управления, и в качестве главного объекта изучения имеет управление (государственное управление) и все отношения, связанные с управлением. Административное право — это, по сути, правовая оболочка управления, управленческой деятельности, процесса управления и его организации (структуры).
Административное право — это одна из крупнейших отраслей отечественного права, представляющая собой совокупность правовых норм, которые регулируют определенную и весьма масштабную сферу общественных отношений. Эти отношения, как правило, являются управленческими; они имеют специфику и качественно однородны (т. е. характеризуются управленческим, организационным, волевым, властным и прочими началами). Таким образом, управленческие отношения обусловливают абсолютную необходимость административного права. Существует и иная точка зрения, согласно которой в административно-правовой действительности формируются охватываемые административным правом общественные отношения, которые подразделяются на государственно-управленческие и
>>>305>>>
полицейские(*1). Следовательно, государственно-управленческие отношения, возникающие в сфере государственного управления, регулируются нормами права, которое можно назвать управленческим правом(*2), являющееся подотраслью административного права(*3). Особенностью управленческого права в данном случае является то, что его нормы регламентируют отношения, в которых одной из сторон всегда выступает орган государственного управления (исполнительной власти) или должностное лицо. Однако, если следовать этой логике, то для "полицейских отношений", обладающих по сравнению с отношениями "управленческого права" более высокой степенью подчиненности, иерархичности, принудительности, властности и т. п., также должно быть характерно наличие в качестве субъекта отношения должностного лица, выступающего от имени государства или государственного органа. Таким образом, с точки зрения указанных критериев полицейские и управленческие правоотношения не отличаются друг от друга.
В основу разграничения отраслей права юридическая наука издавна кладет предмет правового регулирования(*4), т. е. круг общественных отношений, регулируемых нормами той или иной отрасли права. Каждая отрасль права имеет специфический предмет правового регулирования. Общественные отношения, которые могут иметь комплексное правовое регулирование, как правило, характеризуются следующими чертами:
1) необходимость правовой регламентации отношений с целью обеспечения решения публичных (общественных) задач и выполнения функций органов публичной власти (например, выполнение функций государства государственными служащими, применение мер административной ответственности к лицам, совершившим административные правонарушения);
(*1) См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 75.
(*2) См. там же.
(*3) Об управленческом праве как подотрасли административного права см.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 74—83. Аргументируя выделение в административном праве в качестве его подотрасли управленческое право, автор указывает, что на его основе возникают внутриаппаратные, т. е. внутриорганизационные, отношения, а также внешнеуправленческие отношения, сторонами которых выступают аппарат управления и граждане.
См., например: Синюков В. Н., Григорьев Ф. А. Правовая система: Вопросы правореализации. С. 86—87.
II Ш г~ Г **>• Старилов.
>>>306>>>
2) взаимосвязанность и наличие общих черт и характерных особенностей (например, в административном праве выделяются отношения по поводу управления, т. е. последнее является ядром всех других отношений, вокруг которого и формируются многочисленные связи и отношения);
3) стабильность и наличие определенных внутренних закономерностей (управление необходимо всегда; существуют типичные административно-правовые формы и методы управления);
4) потребность в осуществлении контроля за этими отношениями, а также за действиями или поведением субъектов права в конкретной сфере (например, осуществление судебного контроля за действиями должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);
5) установление соответствующего правового режима реализации правовых норм (например, формирование административно-правового режима реализации функций государственного управления).
Административное право — это самостоятельная публично-правовая отрасль, которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственной административной деятельностью. Посредством этой отрасли права государство регулирует систему специфических однородных общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования исполнительной власти (в сфере государственного управления и местного самоуправления), в сфере реализации уполномоченными органами и должностными лицами управленческих функций. В данном случае функция государства состоит в формировании, реализации и развитии демократических начал в управлении, что предполагает также укрепление дисциплины, организованности и порядка. В регулировании общественных отношений нормами административного права потребность возникает тогда, когда государство стремится при помощи своих специфических средств воздействовать на формирование общественных отношений, предписывая или по крайней мере разрешая вмешательство в них государственных органов управления (органов исполнительной власти).
Под административным правом обычно понимают право "администрации" ("право управления", "управленческое право")-В этом смысле каждая страна, имеющая развитую правовую систему, обладает административным правом, ибо она обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятель-
>>>307>>>
ность администрации(*1). В механизме правового воздействия административному праву принадлежит особая роль, которая заключается в том, что оно выступает необходимым инструментом управления социальными процессами в обществе. Административное право входит в систему научных и учебных дисциплин, объединяемых термином "наука управления" ("управленческая наука"). Наряду с административным правом сюда входят также, например "теория государственного управления", "общее учение об управлении", "управленческая политика", "психология управления" и т. д.
Самое простое и правильное определение предмета административного права заключается в том, что эта отрасль права регулирует общественные отношения в области государстенного (публичного) управления(*2). Мысль о том, что в основу определения понятия административного права следует положить отношения, связанные с государственным управлением, проводится еще у основателя классической юридической догматики О. Май-ера, который отмечал, что административное право создает правовой порядок в отношениях между государством и гражданами, находящимися ниже по отношению к нему и сталкивающимися с ним в процессе его административной деятельности. Соответственно между гражданами и государством, по определению ученого, складываются отношения власти—подчинения.
В окончательной формулировке административное право — это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов.
Нормы административного права регулируют организацию и процесс управления, деятельность специальных органов и организаций, а также правовую защиту граждан от неправомерных
См.: Веделъ Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 55.
См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 8. Критику такого подхода к определению предмета администра-тивного права см.: Вельский К. С. Феноменология административного пРава. С. 4—9.
И*
>>>308>>>
действий этих органов и учреждений. Такое определение соответствует той правовой трактовке, согласно которой при делении права на отрасли следует исходить прежде всего из регулируемых общественных отношений (особый предмет правового регулирования). Кроме специфики предмета правового регулирования, административное право отличается от других отраслей права особым методом регулирования (юридическим своеобразием) и, следовательно, особенностями структуры, обусловленными, в свою очередь, специальным содержанием нормативного административного материала.
Характерной особенностью административного права Российской Федерации на современном этапе является создание условий для организации и эффективного функционирования органов исполнительной власти. Фактически административное право выступает в качестве юридической формы реализации задач, целей и полномочий, возлагаемых Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством на субъектов исполнительной власти. В силу своего социального назначения административное право приобретает особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, и с этой точки зрения может рассматриваться как управленческое право.
Предметом административного права является широкий комплекс общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией функций государственного управления, с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органов управления и должностных лиц. Эти общественные отношения имеют сложный и комплексный характер, ибо, с одной стороны, управленческие отношения могут образовываться при осуществлении субъектами управления функций управленческой деятельности (например, подготовка и издание правового акта управления по конкретному вопросу), а с другой — они возникают и при нарушениях установленных административно-правовыми нормами правил поведения (например, при совершении санитарного правонарушения).
Предмет административного права можно определить исходя из следующих положений:
1) административное право регулирует управленческие отношения в соответствии с интересами государства и общества и направлено на охрану конституционных прав и свобод граждан; оно регламентирует отношения, возникающие в связи с выпол-
>>>309>>>
нением задач и функций государственно-управленческой деятельности и, следовательно, представляющие публичный (общественно-значимый) интерес. Поэтому в сферу воздействия административного права входят государственно-управленческие отношения по регулированию хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства в стране. Субъекты административного права, регулируя управленческие процессы, могут применять специфические для органов исполнительной власти методы, приемы и правовые средства;
2) административное право регулирует отношения между обеими сторонами государственно-управленческих отношений — управляющих и управляемых, которые складываются по поводу осуществления органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций;
3) административное право устанавливает виды и меры административного принуждения, используемого государством в целях предупреждения правонарушений, наказания виновных лиц за совершенные административные правонарушения, пресечения противоправных деяний и возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями. Административно-правовое регулирование имеет место лишь тогда, когда в правовых отношениях одна сторона выступает в качестве субъекта государственно-управленческой деятельности. Если же орган государственного управления совершает действия, которые не предусмотрены его компетенцией и не установлены нормативными правовыми актами, если он не использует властных распорядительных полномочий или принудительных механизмов и правовых инструментов, т. е. когда он находится практически в таком же правовом положении как и другой субъект, в отношении которого и направлены его действия, то в этом случае орган управления осуществляет деятельность, не относящуюся к сфере административно-правового регулирования. Следовательно, в данном случае этот орган управления не является субъектом административного права и потому не имеет соответствующего административно-правового статуса.
Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. В зависимости от того, каковы особенности их участников (как правило, обязательным участником Управленческих отношений является тот или иной субъект
>>>310>>>
исполнительной власти), можно выделить следующие виды управленческих отношений(*1):
а) между субъектами исполнительной власти, один из которых подчинен другому, и при этом они находятся на различных организационно-правовых уровнях;
б) между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу и находятся на одном и том же организационно-правовом уровне;
в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;
г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями;
д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор) и государственными предприятиями;
е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;
ж) между субъектами исполнительной власти и коммерческими и некоммерческими организациями;
з) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;
и) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;
к) между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями;
л) между органами исполнительной власти и гражданами;
м) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами.
Таким образом, административно-правовые отношения возникают на почве управления, организации управления, управленческой деятельности органов управления, процесса управления, административного процесса, защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов управления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Принципиальный момент состоит в том, что административное
(*1) Такую классификацию проводит в учебнике административного права Ю. М. Козлов. См.: Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права. М., 1995. С. 21.
>>>311>>>
право — это совокупность правовых норм, которыми регулируется публичное управление в государстве, в муниципальных образованиях и других публичных институтах. Иными словами, административное право регулирует отношения не только в сфере государственного управления, но и сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне — местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях. Известный германский ученый Р. Тома еще в 1910 г. указывал, что "административное право есть совокупность правовых норм, посредством которых осуществляется публичное управление в государстве, общине и объединении и при помощи которых регулируется социальное право всех находящихся в государстве политических общностей"(*1).
В отдельных случаях государство может передать свои государственно-властные полномочия общественным организациям или негосударственным организациями (таким, как общество охраны прав потребителей, частные нотариусы, аудиторские фирмы). Передача государственно-властных полномочий осуществляется на основе принятого законодательного акта, изданного правового акта управления или заключенного административного договора. В подобной ситуации негосударственные организации замещают органы государственного управления (органы исполнительной власти) в пределах государственно-властных полномочий.
В предмет административного права Российской Федерации также входят внутриорганизационные отношения в аппаратах органов представительной власти, суда и прокуратуры.
Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений:
управленческие отношения, возникающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право);
управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления;
управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие
(*1) Thoma R. Rechtsstaatsidee und Verwaltungsrechtswissenschaft // Jahrbuch des offentlichen Rechts der Gegenwart. Tubingen, 1910. Bd. IV. S. 196.
>>>312>>>
при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т. е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий;
управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры(*1);
отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления иных юрисдикционных органов о наложении на лиц административных взысканий;
управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им государством специальных государственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.
Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления (исполнительной власти). Эти отношения регулируются не только правовыми нормами, которые содержатся в федеральных законах, но и в законодательных актах субъектов Российской Федерации и многочисленных подзаконных актах (положениях, инструкциях и т. д.).
В общем массиве административно-правовых отношений доминируют отношения, связанные с организацией и функционированием государственного и муниципального управления, публичной службы (государственной и муниципальной), т. е. с той сферой, в которой активно используются такие правовые механизмы и методы, как предписания, указания, контроль, надзор, управление, властное волеизъявление, подчиненность, верность долгу службы, односторонность волеизъявления, применение методов принуждения, использование в деятельности
(*1) О функциях управления в органах прокуратуры (понятии и сущности) и их классификации (информационно-аналитическая работа, прогнозирование и планирование, организация и руководство, контроль) см.: Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997.
>>>313>>>
средств административно-правового принуждения и пр. Все эти отношения имеют управленческий характер и охватываются административно-правовым регулированием.
В системе общественных отношений административно-правового характера имеются и другие, весьма важные отношения, которые необходимы для создания целостного механизма правового регулирования административно-правовых отношений (например, общественные отношения, связанные с совершением должностных преступлений государственными или муниципальными служащими (эти отношения регламентированы нормами уголовного права); административная ответственность должностных лиц таможенных органов по таможенному праву (ст. 456 Таможенного кодекса РФ).
В зависимости от конкретных целей управленческие отношения можно подразделить на внутренние (внутриорганизаци-онные, внутрисистемные), связанные с формированием и функционированием самих управленческих структур, их подразделений и аппарата, и внешние, связанные с воздействием на объекты, непосредственно не входящие в механизм исполнительной власти.
4.2. Сущность административного права
Административное право заключает в себе сущность правовых положений, которые специфическим образом действуют на управление и в сфере управления, а именно в области: 1) организации управления; 2) процесса управления. Это, однако, не означает, что административное право применимо только по отношению к органам управления и их деятельности; оно также регулирует отношения между управлением и гражданами и другими субъектами права; т. е. определяет права и обязанности граждан, но только по отношению к управлению и в сфере управления.
Общее административное право представляет собой систему общих норм, определяющих сущность административно-правового регулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права и регулирующих четыре крупнейших блока отношений:
1) организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах;
2) управленческий процесс, т. е. порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур,
>>>314>>>
принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор;
3) административный процесс (административное судопроизводство), т. е. судебная защита граждан от действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы (рассмотрение судом жалобы гражданина на действия и решения органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Российская наука административного права определяет судебную защиту прав и свобод граждан от действий и административных актов, нарушающих права и свободы граждан, термином "административная юстиция";
4) административно-деликтное право, устанавливающее так называемые "административно-деликтные" (административно-юрисдикционные) отношения, т. е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения. Административно-деликтное право состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право (например, установление административных взысканий) и процессуальное административно-деликтное право (например, порядок наложения административных взысканий на физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения). Административно-деликтные отношения (охранительные правоотношения) могут возникать также с целью предупредительного воздействия на различные субъекты права (например, меры административно-предупредительного характера) и с целью возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.
Административно-деликтное право нельзя приравнивать к полицейскому праву или идентифицировать с ним. Думается, что формирующееся в системе правовых отраслей полицейское право — это лишь одна из важнейших частей организационно-административного права (задачи, структура, компетенция милиции или полиции и т. д.) и административно-деликтного права (применение должностными лицами мер административного принуждения, выполнение других юрис-дикционных функций). Административно-деликтное право — более широкий, более содержательный блок отношений по сравнению с правом полицейским. В нашей стране полицейское право можно определить как "милицейское право", т. е. как такую подотрасль административного права, которая регла-
>>>315>>>
ментирует отношения по организации и деятельности милиции в Российской Федерации.
Административное право содержит в качестве подотраслей кроме управленческого и полицейского (или "милицейского" права) и другие обширные сферы правового регулирования: экологическое, санитарно-эпидемиологическое, архитектурно-строительное, таможенное, налоговое, служебное право. "Полицейское право", как считает К. С. Вельский, призвано обеспечивать и защищать "общественный порядок". Однако едва ли возможно под термином "административное право" понимать только управленческое и полицейское право, даже если попытаться, как это делает К. С. Вельский, в самом широком смысле определить понятие "общественного порядка": "морально-правовое состояние общества, при котором компетентные органы исполнительной власти путем полицейского надзора обеспечивают безопасность и правомерное поведение граждан в общественных местах, свободное использование ими своих прав и свобод, а также обустройство общественных мест, благоприятствующее труду и отдыху граждан"(*1).
В истории развития административного права можно найти аналог современному "безграничному" толкованию понятия "общественный порядок": в XVII—XVIII вв. полицией, или полицейской деятельностью считалось осуществление всяких функций и полномочий, направленных на обеспечение благосостояния и спокойствия общества, т. е. порядок осуществления всякой управленческой деятельности государства и его органов (во всех сферах и областях); этот термин объединял внутреннее управление. Термин "полиция" не равнозначен термину "административное управление" (установленному порядку управления во всех сферах административной деятельности государства), причем в истории развития государственности и права термин "полиция" постоянно сужался. В XIX в. это понятие ограничивалось лишь управлением в сфере обеспечения правопорядка (защита общего правопорядка, защита граждан, общественности и самого государства от угроз и нападений). Наконец, с середины XX в. и до настоящего времени под термином "полиция" понимается лишь такая деятельность специальных государственных органов и уполномоченных должностных лиц, которая направлена на
(*1) Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 95. О масштабности категории "общественный порядок" см. с. 98—100.
>>>316>>>
обеспечение защиты общества и отдельных граждан от различных опасностей, на поддержание общественного порядка (в узком или "милицейском" смысле слова) и общественной безопасности.
В настоящее время термин "полиция" не объединяет и не раскрывает таких сфер правового регулирования и специальной деятельности, как, например, врачебная, санитарно-эпидемиологическая, строительная, налоговая, экологическая. Однако в этих областях наряду с позитивным управлением постоянно реализуются и применяются административно-принудительные функции и соответствующие правовые средства охраны. Думается, что термин "полиция" ("милиция") целесообразно использовать сегодня лишь в узком смысле, а полицейскую охранительную деятельность считать одной из многих сфер административно-правового регулирования при использовании мер административного принуждения. Такой подход, на наш взгляд, соответствует современной структуре административного законодательства, устанавливающего наряду с мерами принуждения, применяемыми органами милиции, и другие меры принудительного характера, осуществляемые административно-юрисдикци-онными органами и должностными лицами.
В условиях современного государства, современного государственного управления и современного административного права является, по нашему мнению, необоснованной идея реанимировать и абсолютизировать понятие "полицейское право"(*1). Полицейское право Российской Федерации — это практическая реальность в системе современного российского административного права, являющаяся подотраслью административного права, которая в ближайшее время (при новом подходе к структуре административного права) войдет наряду, например, со служебным правом в Особенную часть административного права.
Представляется небесспорным мнение К. С. Вельского о том, что "аппарат, на обязанности которого лежит главное бремя по охране общественного порядка и правопорядка во всех государствах, представляет собой универсальный инструмент принуждения и в большинстве стран называется "полицией"(*2). Так было в большинстве стран мира до начала XX в. Прошло время, и в социально-правовой лексикон большинства стран мира кроме термина "полиция" стали входить и другие термины,
(*1) См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 111—115.
(*2) Там же. С. 111.
>>>317>>>
обозначающие административное управление в различных сферах (в неполицейской сфере деятельности), т. е. управление, являющееся гарантией публичного порядка, правопорядка и общественной безопасности, достигаемого путем обеспечения защиты от угрожающей опасности. В этих сферах не остается места ни для полиции, ни для полицейских правоотношений. Отношения в области административной деятельности, т. е. в неполицейской сфере деятельности, являются административно-обеспечительные правоотношениями. Сюда, например, относится государственное регулирование предпринимательской деятельности и экономических отношений, борьба с болезнями, обеспечение жизнедеятельности животного мира, надзор в области строительства, архитектуры, финансовой деятельности государства и т. д.
Едва ли целесообразно доводить термин "полиция" до безграничных пределов и считать его "широким и компактным, объединяющим в одну систему все надзорно-контрольные органы, которые применяют административное принуждение и административную юрисдикцию в целях охраны общественного порядка, т. е. осуществляют полицейскую деятельность"(*1). Нелишним будет повторить, что это считалось актуальным двести лет назад. Сегодня же полицейская деятельность является не отграничивающим фактором от деятельности управленческой (так считает К. С. Вельский), а представляет собой специфический вид управленческой деятельности в сфере поддержания общественного порядка и безопасности граждан. Термин же "общественный порядок", мы не склонны как и ранее "одухотворять" и именовать "блестящей матроной"(*2), не имеющей никаких практических пределов и границ.
Категории общественного порядка и полиции действительно привлекали к себе повышенное внимание полицеистов XVIII— XIX вв. В тот период и происходило развитие научного содержания этих терминов, результатами чего стало появление в Европе нового значения термина "полиция": одна из частей государственного управления, обеспечивающая защиту общества от опасностей и беспорядков.
Как это ни странно, но совсем в иных социально-политических и экономических отношениях, т. е. в Советском Союзе, сложилось примерно такое же теоретическое (да и законода-
(*1) Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 111.
(*2) Там же. С. 90.
>>>318>>>
тельное) понимание терминов "полиция" и "общественный порядок", т. е. обеспечение общественного порядка рассматривается как часть сферы государственного управления. И дело здесь вовсе не в "одиозности" терминов "полиция", "полицейское право" или "полицейская деятельность", которые, по мнению К. С. Вельского, "стальным грифелем были вычеркнуты большевиками из административно-правового словаря"(*1). Конечно, сфера организации и функционирования полиции (милиции) настолько обширна и значима, что мысль о российском полицейском праве(*2) представляется весьма продуктивной. Даже если считать, что "полиция" в советские годы была переименована в "милицию", то в любом случае вся административно-правовая, "деликтная" действительность не исчерпывается так называемыми милицейскими правоотношениями ("полицейскими правоотношениями"(*3)). К примеру, Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г. устанавливает юрисдикцию наряду с органами внутренних дел и многочисленных других органов и должностных лиц, которые порой реализуют свои административно-юрисдикционные полномочия при разрешении весьма сложных административных дел: например, антимонопольные органы, органы Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, органы Государственной инспекции по обеспечению государственной монополии на алькогольную продукцию, органы Государственной инспекции по контролю за ценами, пограничная служба, органы Единой системы управления воздушным движением РФ, органы Комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации, органы рыбоохраны, органы госгортехнадзора, Государственная инспекция труда, органы российской транспортной инспекции, комиссии по делам несовершеннолетних, судьи районных (городских) судов, судьи военных судов, главы районной, городской, краевой, областной администрации, административные комиссии.
Идя по пути абсолютизации терминов "полиция" и "полицейские правоотношения", придется признать, что деятельность названных органов также будет являться полицейской. Однако,
(*1) Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 90.
(*2) См.: Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность // ГиП. 1995. № 6. С. 75—85; Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 111—123.
! О полицейских правоотношениях см.: Вельский К. С. Указ. соч. С. 119—123.
>>>319>>>
по нашему мнению, этот термин не вполне подходит для характеристики указанных видов административно-юрисдикционной деятельности соответствующих органов и должностных лиц. И дело не в том, что сам термин "полиция" является по "идеологическим" причинам менее привлекательным, чем, например, "милиция" (К. С. Вельский настаивает на ошибочности исключения большевиками термина "полиция" в силу их идеологических установок). Более того, в настоящее время в Российской Федерации создана федеральная служба налоговой полиции. На наш взгляд, совершенно безразлично, как следует называть соответствующие органы (полиция или милиция), и, соответственно, искать различия между "милицейскими" и "полицейскими" отношениями. Надо смотреть в корень проблемы и не сосредотачивать внимание на ничего не значащих для административной практики переименованиях.
Продолжая анализировать размышления К. С. Вельского об исторических корнях административного права, следует указать, наконец, и на то, что едва ли советская административно-правовая наука заслуживает критики за то, что монопольное положение в ней заняли такие административно-правовые институты, как органы, служба, административные акты. Эти и другие институты административного права являются важнейшими в Общем административном праве, так как любая управленческая деятельность, будь то позитивная управленческая или охранительная ("полицейская"), основывается на этих институтах и использует их потенциал на практике. Заслуживает критики, на наш взгляд, то, что указанные и другие административно-правовые институты в советские годы существовали без серьезного административно-правового регулирования, т. е. отсутствовали соответствующие законодательные акты. Именно последнее и следует считать пробелом правового регулирования, создающим на практике произвол органов и институтов "полицейского", тоталитарного государства, которым являлось и советское государство, если судить об этом принципиально.
В § 4 своей книги "Феноменология административного права", где идет речь о полицейском праве как подотрасли административного права, К. С. Вельский делает, на наш взгляд, совершенно справедливый вывод о том, что полиция является частью исполнительной власти, осуществляющей специфическое управление — охрану общественного порядка путем административ-
>>>320>>>
ного надзора(*1). В качестве окончательного вывода автор указывает, что "деятельность "полиции" как системы органов исполнительной власти, осуществляющих охрану общественного порядка путем надзора и применения мер административного принуждения, регулируется нормами административного права, в совокупности составляющими ее важную подотрасль — полицейское право". Мы бы добавили (таким образом, повторив уже сказанное), что полицейское право должно найти свое место не в Общей части административного права, а в его Особенной части наряду с другими важными подотраслями административного права, но, в отличие от нынешнего построения, структурированной по-новому.
Вывод К. С. Вельского о том, что "полицейские правоотношения — самые распространенные правоотношения в любом государстве" представляется весьма спорным, а главное, не аргументированным(*2). Так считалось два-три века назад, в эпоху господства камералистики, а позднее — в эпоху формирования самого полицейского права(*3). Такой подход позволял широко толковать понятие "полиция", из чего следовало, что все общественные отношения являлись полицейскими, так как под термином "полиция" понималось все, что способствует созданию в государстве обстановки (атмосферы) благоденствия. Существовавшая в ту эпоху полицейско-государственная система осуществляла государственную власть внутри страны в отсутствие правовых норм, конституции, парламентского законотворчества и разделения властей, игнорируя частные интересы и потребности частных лиц, без учета прав и свобод граждан, а также без возможности прибегнуть к их судебной защите. В те времена термин "полиция" являлся атрибутом государственного строительства (государственного права), т. е. если речь шла о полиции и полицейских вопросах, то это означало, что имеются в виду государственно-правовые вопросы. Сегодня трудно себе представить место подобной "полиции" в современном государственном и конституционном праве, и уже поэтому понятие полиции той
(*1) О полицейских правоотношениях см.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 114.
(*2) См., например, о современном понимании термина "полиция" в зарубежных странах: Gotz W. Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. 12. Aufl. Gottingen, 1995. S. 15—28.
ji См.: Dittrich E. Die deutschen und osterreichischen Kameralisten. Darmstadt, 1974; Sommer L. Die osterreichischen Kameralisten (in Dogmengeschichtlicher Darstellung). T. II. Wien, 1925.
>>>321>>>
эпохи не сравнимо с современным понятием полиции как части административного права.
Термин "полиция" используется сегодня во многих странах для обозначения лишь одной из областей общественной безопасности и общественного порядка, т. е. осуществление функций по защите и обеспечению общественного порядка и безопасности входит также в компетенцию многих других органов публичной власти. Происходит сокращение масштаба собственно "полицейской" деятельности полиции, т. е. из полицейской компетенции изъяты даже некоторые управленческие задачи по защите от различных опасностей. При определении понятия "полиция" ограничиваются указанием на реализацию исполнительских функций и на задачи полицейско-исполнительной деятельности. Например, в Германии после второй мировой войны в английской оккупационной зоне было установлено, что главными задачами полиции являются защита жизни и собственности, соблюдение законов и обеспечение порядка, предупреждение и раскрытие преступлений, доставление преступников в суд. Таким образом, собственно управленческие задачи и функции были от полиции отделены(*1). Более того, некоторые государственные органы не имели более права называться полицейскими (ранее они назывались, например, строительная полиция, промысловая полиция, продуктовая полиция, полиция здравоохранения и т. п.).
4.3. Дискуссия о реформе административного права
К. С. Вельский первым среди современных ученых-админи-стративистов предпринял весьма важную попытку проанализировать историю административного права, показать истоки российской административно-правовой науки. Его книга "Феноменология административного права"(*2) заслуживает самых лестных
(*1) См.: Gotz W. Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. 12. Aufl. Go'ttingen, 1995. S. 22. В русском полицейском праве также существовали такие понятия, как "полиция безопасности", "полиция промыслов", "строительная полиция"; "дорожная полиция", "санитарная и медицинская полиция", "полиция народонаселения" (см.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 133—401). М. Н. Палибин использовал такие категории, как "исполнительная полиция" и "полиция благосостояния" (см.: Палибин М. Н, Повторительный курс полицейского права. 2-е изд. СПб., 1900. С. 27—29, 119—252). См. также: Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право). Пг., 1915.
(*2) См.: .Егоров С. А. (Рецензия) // ГиП. 1997. № 7. С. 113—115. Рец. на кн.: Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.
>>>322>>>
отзывов. Однако, поднимая лозунг "Назад к первоначалам административного права, к тому, что составляло его предмет в XVIII столетии!"(*1), необходимо учитывать и современные, как российские, так и интернациональные, административно-правовые реальности. С XVIII в. "утекло много воды", и административное право претерпело такие изменения, которые не вписываются в теорию, согласно которой "административное право складывается из пропедевтики, включающей наиболее общие (логосные) административно-правовые положения, и двух подотраслей -управленческого и полицейского права. Управленческое и полицейское право выступают как две его подсистемы — регулятивная и охранительная"(*2). Охранительная подсистема и есть полицейское право. Отсюда вытекает вопрос: входит ли в охранительную подсистему административно-судебная защита прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов публичной власти? Как известно, последняя не входит в управленческое право. Где же тогда ее место в административном праве?
Следует отметить, что К. С. Вельский в более поздней работе (1997 г.) добавляет к названным двум подотраслям административного права и третью: "правовые нормы, складывающиеся в такое образование, как административная юстиция", т. е. здесь речь идет об административном процессе, в рамках которого рассматривался бы административный иск гражданина на незаконные действия дожностного лица(*3). К. С. Вельский включил в круг общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, и отношения в области административной юстиции (наряду с государственно-управленческими и так называемыми "полицейскими"(*4)). Автор указывает, что общественные отношения в области административной юстиции также составляют предмет административно-правового регулирования и являются процессуальными отношениями, которые связаны с особым порядком рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия
(*1) Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 8.
(*2) Там же. С. 124.
(*1) О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1997. № 6. С. 22. (*1) См.: Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // ГиП. 1997. № 11. С. 20—21.
>>>323>>>
должностного лица (органа государства) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного акта управления.
Таким образом, согласно К. С. Вельскому, система административного права состоит из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции(*1). На наш взгляд, административное право составляют такие обобщающие институты, как организация управления, процесс управления (управленческий процесс), административная юрисдикция и административная юстиция (административное судопроизводство). Поскольку администрация, полиция ft. юстиция представляют собой, если прибегнуть к обобщению, части одного целого — самого государства; в таком случае между ними стираются принципиальные различия.
Административное право является системой правовых принципов и норм, которые специфическим образом действуют в сфере государственного управления (организации и функционирования исполнительной власти) и регулируют отношения, складывающиеся в процессе осуществления управленческой деятельности (понятие, функции, задачи, принципы, формы и методы управления, правовые акты, административные решения и пр.), административного процесса ("позитивного" и административно-юрисдикционного) и формирования организационной структуры управления (федеральные органы государственного управления, министерства, государственные комитеты, федеральные службы, государственные должности, государственные должности государственной службы, ведомства, отделы, управления и пр.). Указанные институты и нормы входят в Общую часть современного административного права. Юридическая же регламентация управленческой деятельности при помощи специфических административно-правовых средств и инструментов в различных отраслях и сферах управления и установления ответственности за неправомерное поведение субъектов управления должна считаться Особенной частью административного права. Это становится уже очевидным и сегодня, когда в Общую часть административного права не вписываются государственная служба(*2), по-
(*1) См.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 22.
(*2) К. С. Вельский отмечает, что государственная служба (государственно-служебные отношения) не могут быть выделены из управления; институт государственной службы подчиняется законам организации, а функционирование управленческих структур (министерств, госу-
>>>324>>>
лицейское право(*1), строительное право, образовательное право(*2) (организация начального, среднего и высшего образования) и другие подотрасли права.
Такой подход к определению структуры современного административного права, конечно, не означает, что оно только фиксирует отношения между управленческими органами и устанавливает порядок их деятельности. Административное право регулирует также отношения между органами управления и гражданами (внешними субъектами административного права); оно закрепляет административно-правовой статус граждан (права, обязанности, ответственность, ограничения, запреты). Однако следует иметь в виду, что реализация установленных административным правом прав и обязанностей граждан может создавать административно-правовые отношения только тогда, когда соответствующие права и обязанности субъектов рассматриваются через призму их соотношения с управлением (с органами управления, с исполнительной властью, с так называемым "управляющим" государством вообще), т. е. когда граждане взаимодействуют с органами управления, с государственными и муниципальными служащими, с должностными лицами.
В литературе Г. А. Тумановым отмечалось, что современное административное право, исходным и базовым правовым источником которого считается Конституция РФ, является важнейшим средством обеспечения действия самой Конституции РФ по следующим причинам:
1) основная функциональная нагрузка административного права состоит в правовом регулировании исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти, а
дарственных комитетов и т. д.) немыслимо вне государственно-служебных отношений (см.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 22). Разумеется, это верно; мы лишь указываем на то, что государственная служба как правовой институт должна находиться не в Общей части административного права, а в ее Особенной части.
(*1) Полицейские отношения, по мнению К. С. Вельского, являются настолько обособленными, что могут быть выделены в самостоятельный вид общественных отношений, регулируемых нормами административного права (см.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 22).
(*1) См.: Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: задачи, структура, принцип // ЖРП. 1997. № 4. С. 41—48.
>>>325>>>
конкретно — органов власти исполнительной, органов государственного управления, т. е. административно-правовое обеспечение функционирования этих органов есть важная часть обеспечения действия Конституции;
2) практическое управление (администрирование) как внут-риорганизационное (внутриаппаратное), так и внешне ориентированное управление должно осуществляться на основе конституционных норм;
3) защита исполнительно-распорядительными органами государственной власти прав и свобод гражданина и человека, установленных Конституцией РФ;
4) функционирование органов исполнительной власти в условиях особых административно-правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение и т. д.);
5) наличие административно-деликтного права, направленного на обеспечение законного функционирования системы государственного управления и дающего возможность органам исполнительной власти (должностным лицам) применять меры административного правового принуждения (т. е. это властно-предупредительная и принудительно-карательная деятельность органов исполнительной власти);
6) административное право обеспечивает организацию и функционирование государственного аппарата, его структурных подразделений, деятельность должностных лиц, всего управленческого персонала; т. е. внутриорганизационное действие административного права также является важным средством обеспечения действия Конституции РФ(*1).
По мнению ученых, в последние годы из-за нерешенности вопроса об объеме государственного управления и его регулирования, о путях построения исполнительного аппарата отрасль административного законодательства стала "рассыпаться"; развитие ее пошло неритмично, в нее включено слишком много законодательных и иных нормативных актов(*2). Ю. А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время сомнительно рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно входящие в Особенную часть административного права, только
(*1) См.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 19—21.
(*2) См. там же. С. 23. Это мнение Ю. А. Тихомирова.
>>>326>>>
через призму управления, ибо теперь в них "возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования"(*1). В другой работе, предлагая разделить административное право на подотрасли, он подчеркивает, что при определении его предмета и системы следовало бы отказаться от традиционного деления административного права на общую и особенную части из-за их слабой нормативной структурированности; ведь как и прежде особенная часть административного права структурируется не по правовому критерию, а по экономико-управленческому, т. е. в основу ее берется классификация отраслей и сфер народного хозяйства. Все это способствует созданию отрасли права, отличающейся нечеткостью структуры, отсутствием "правовой логики" ее построения и системного упорядочения. Таким образом, по мнению Ю. А. Тихомирова, во-первых, предмет и система административного права находятся в постоянном изменении; во-вторых, абсолютизация объема управления и выделение по этому критерию в административном праве Особенной части не оправдано; в-третьих, управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства распространяются на все сферы(*2).
Действительно, нормы административного и административно-процессуального законодательства в настоящее время можно обнаружить в различных отраслях права. Это также дает возможность формировать специальные подотрасли административного права, которые можно было бы включить в построенную на принципиально новой основе Особенную часть административного права.
Констатируя, что развитие административного права идет под влиянием факторов сферы государственного управления, некоторые ученые видят в этом значительное повышение в новых условиях роли Общей части административного права; вместе с тем они указывают и на изменения, происходящие в Особенной части административного права при наличии самостоятельных дисциплин финансового, налогового, инвестиционного, информационного, экологического, муниципального права(*3). И. Л. Бачило отмечает, что предметные отрасли или подотрасли права (обра-
(*1) О некоторых актуальных проблемах административного права.
С. 23 (выступление Ю. А. Тихомирова).
(*1) Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
С. 71, 74—75, 88.
(*1) См.: О некоторых актуальных проблемах административного права.
С. 9 (выступление И. Л. Бачило).
>>>327>>>
зевательного, предпринимательского, земельного и т. д.) нуждаются в глубокой проработке с точки зрения взаимодействия административного права с гражданским. Автор констатирует, что административное право должно оформить свой статус в качестве одной из основ формирования и развития публичного права(*1).
А. Ф. Ноздрачев называет новые взгляды на развитие современного административного права "фактической отменой административного права как отрасли права, как научной и учебной дисциплины", реализацией "далеко не новых "доктрин" ликвидации административного права, диффузии предмета его регулирования", для которых, по его мнению, нет "законодательных и организационных, социальных и политических, а также экономических оснований"(*2). По нашему мнению, ни один из современных авторов, исследующих проблемы современного административного права и публикующих результаты своих исследований, не призывает к ликвидации административного права как отрасли права. С другой стороны, думается, что именно сегодня имеются социально-экономические, политические, организационные и законодательные предпосылки для реформирования административного права, для приведения его в соответствие с действующим административным законодательством.
Итак, необходимость разделения административного права на Общее и Особенное является очевидной; оно и ранее делилось таким образом. В административно-правовой литературе отмечается спорность предлагавшейся в 1940—1990 гг. системы административного права, а также указывается на отсутствие ее оптимальной системы и в настоящее время(*3). Подчеркивается
(*1) См.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 9 (выступление И. Л. Бачило).
(*2) Там же. С. 11 (выступление А. Ф. Ноздрачева).
(*3) См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 124. Ученый подчеркивает, что система административного права, построенная на основе деления всех правовых норм на две части — общую и особенную, представляет собой умозрительную конструкцию, не соответствующую структуре административного права. Автор видит глубокую взаимосвязь системы административного права с кодификационными работами и предлагает принять такие нормативные акты как Кодекс государственной службы, Полицейский кодекс (он включает в себя нормы КоАП), Административно-процессуальный кодекс, призванный регулировать отношения в области административной юстиции (см.: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1997. № 6. С. 22).
>>>328>>>
также, что оценка развития Особенной части административного права требует новых подходов(*1), которая традиционно включала правовые методы управления в разных сферах и отраслях. Обосновывается это тем, что в настоящее время эти сферы и отрасли приобретают свойства "самоорганизации", а управление становится одним из элементов развития. Предлагается даже отказаться от традиционного деления административного права на Общую и Особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Данного мнения придерживается Ю. А. Тихомиров, считающий целесообразным разбить отрасль административного права на следующие подотрасли: а) органы исполнительной власти; б) государственная служба; в) административно-правовые режимы; г) административный процесс; д) законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з) правовое регулирование нормативов(*2). По нашему мнению, полностью ликвидировать структуру административного права, состоящего из Общей и Особенной частей, нецелесообразно. Эти части должны существовать, однако их выделение должно строиться на отличных от традиционных критериях.
Если попытаться проанализировать мнение Ю. А. Тихомирова, то получается, что так называемое "организационное административное право" разрывается им на две части: органы исполнительной власти и организация государственного управления. Обе эти части (подотрасли) должны входить в ту часть Общего административного права, которую можно назвать "организационное административное право", или "организация управления". Но тогда трудно понять, на основе каких принципов могут считаться подотраслями административного права информационное право и правовое регулирование нормативов (стандартизация, метрология, качество продукции и пр.). Известно, что деятельность по стандартизации, сертификации, метрологии осуществляется специальными контрольно-надзорными органами, реализующими специальные, установленные в законе, полномочия. Поэтому данные вопросы целесообразно коротко рассмотреть в той части
(*1) См.: Тихомиров Ю. А., Ноздрачев А. Ф., Пронина В. С., Хангелъдыев Б. Б., Терещенко Л. К., Петухов В. Н. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995. С. 44.
(*2) См.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 23.
>>>329>>>
административного права, где речь идет об осуществлении управленческой деятельности, о государственном управлении и его функциях. Административно-правовые же режимы ("чрезвычайное положение", "военное положение", "таможенные режимы", "ветеринарно-карантинный режим" и др.) устанавливаются нормами соответствующих комплексных отраслей права, в которых регламентируются и указанные отношения, например в таможенном, экологическом праве.
Ученые делают предположение, что правовое регулирование отраслей и сфер управления приведет к выделению самостоятельных отраслей законодательства. Следовательно, потребуется разработка новой теории развития законодательства в экономической, социально-культурной и иной сферах и решение вопроса о том, "следует ли развивать законодательство в данных отраслях и сферах в качестве подотраслей административного права с акцентом на управление или самостоятельных отраслей законодательства"(*1). Думается, что постановка такого вопроса недопустима, ибо сама практика развития управления рождает потребность в создании той или иной теории как законодательства, так и отрасли (либо подотрасли) права. Развивать законодательство в указанных отраслях или сферах управления в качестве подотраслей административного права невозможно, так как тогда все равно будет идти речь (как, кстати это делается и сегодня) об организации и структуре управления в той или иной области. А это, как известно, относится к организационо-управ-ленческому праву, т. е. к той части административного права, которое регулирует организационно-структурные управленческие отношения. Отрицательным будет и ответ на вторую часть вопроса: развивать ли законодательство в данных сферах и качестве самостоятельной отрасли законодательства: законодательство о науке, образовании, здравоохранении и т. д.(*2) Это означает практически то же самое, о чем идет речь в первом вопросе, т. е. законодательство будет развиваться в этих отраслях и сферах в любом случае, однако не во всяком случае оно способно сформировать предпосылки для выделения соответствующих отраслей права. В некоторых случаях это возможно, когда в отрасли
(*1) Тихомиров Ю. А., Ноздрачев А. Ф., Пронина В. С., Хангелъдыев Б. Б., Терещенко Л. К., Петухов В. Н. Концепция развития административного законодательства. С. 44.
(*2) См. там же.
>>>330>>>
(или подотрасли) права будут регламентированы не только управленческие или организационные отношения: например, управление образованием отчасти может войти в школьное право, которое может стать одной из частей Особенной части административного права. Следовательно, крайне сложно (или практически невозможно) будет таким образом реформировать систему Особенной части административного права, чтобы сложились "подотрасли административного права с акцентом на управление" или "самостоятельные отрасли законодательства". Логика будет отсутствовать в каждом случае, и это можно предвидеть уже сегодня.
4.4. Система административного права
Административное право, являясь частью правовой системы России, имеет собственную внутреннюю структуру, собственную систему, характеризующуюся непосредственной связью входящих в нее административно-правовых норм (например, аттестация государственных служащих), институтов (например, институт правового акта управления) и подотраслей права (например, административно-деликтное, служебное право). Необходимо различать систему административного права, т. е. совокупность подотраслей, институтов и норм административного права, и систему административного законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов, взаимосвязанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления. Административное право и административное законодательство — неразрывные понятия; логика их взаимоотношений и обусловливает дальнейшее совершенствование механизма административно-правового регулирования.
На протяжении многих десятилетий учеными предлагается примерно одинаковая в главных чертах система административного права. Можно проанализировать с этой точки зрения учебник административного права, изданный в 1999 г. под редакцией Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова(*1). Он имеет традиционную для таких учебников структуру и состоит из двух частей — Общей и Особенной. Однако названия этих двух частей отличаются от обычно используемых в этом случае наименований: часть пер-
(*1) См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. М., 1999.
>>>331>>>
вал названа "Основные институты административного права", а часть вторая — "Организация государственного управления". Часть первая включает 22 главы, в которых подробно, с учетом современного административного законодательства, рассматривается содержание главных административно-правовых институтов. Часть вторая учебника содержит 18 глав и посвящена анализу системы государственного управления в трех важнейших сферах: экономической, социально-культурной, и административно-политической. В начале второй части учебника рассматриваются сущность организации государственного управления, вопросы соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления, понятие регионального управления, сущность межотраслевого государственного управления и его организационные формы, соотношение государственного управления и государственного регулирования. Весьма правильной, по нашему мнению, является известная "реанимация" авторами учебника в теории административного права термина "государственное управление", так как в начале 90-х гг. была предпринята попытка (либо сознательная, либо в связи с незнанием многих аксиом административного права) замены термина "государственное управление" на поня-> тие "исполнительная власть".
Шесть разделов учебника включают в себя главные структурные элементы так называемой Общей части административного права. В разделе первом под общим названием "Понятие административного права" анализируются вопросы предмета, метода и системы административного права, административно-правовые нормы и отношения, наука административного права. В раздел второй "Субъекты административного права" авторами учебника включены такие главы, как административно-правовой статус гражданина, административно-правовой статус органов исполнительной власти, административно-правовой статус государственных служащих, административно-правовой статус предприятий, учреждений и организаций. В разделе третьем "Административно-правовые формы и методы реализации исполнительной власти" рассматриваются административно-правовые формы осуществления исполнительной власти, правовые акты управления, административно-правовые методы реализации исполнительной власти и административное принуждение. В четвертом разделе "Административное правонарушение и административная ответственность" изучаются вопросы административ-
>>>332>>>
ного правонарушения, административной ответственности, административных взысканий, а также вопросы компетенции органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
В соответствии с установившимся стандартом преподавания административного права авторский коллектив учебника выделил в отдельную главу административно-правовой материал, посвященный административно-процессуальной деятельности (сущность и виды административного процесса, виды административно-процедурных производств, административная юрисдикция и производство по делам об административных правонарушений). Последний шестой раздел первой части учебника "Административное право и законность в сфере реализации исполнительной власти" включает в себя рассмотрение вопросов обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления, традиционные виды государственного контроля (президентский контроль, контроль законодательных (представительных) органов власти, контроль в системе исполнительной власти, судебный контроль), прокурорский надзор, административный надзор, административную юстицию и общественный контроль.
В учебниках административного права, вышедших в России в течение нескольких последних лет, стала анализироваться проблема административно-правовых режимов. Учебник под редакцией Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова не стал исключением: в нем также (в конце первой части) содержится глава, где исследуются сложные вопросы регулирования административно-правовых режимов. Нельзя не заметить в содержании рецензируемого учебника некоторых важных положений (частей), которые рассматриваются в нем более подробно и обстоятельно, чем в других учебниках административного права. Авторы уделили достаточное внимание, например, проблеме функций и принципов административного права, которые, с теоретической точки зрения, представляют собой базисные категории и обусловливают содержание всего административно-правового материала.
Существенным достижением данного учебника, его заслуживающим одобрения украшением является глава, написанная профессором К. С. Вельским, посвященная науке административного права (предмету, методу, системе, истории развития, современному состоянию и актуальным проблемам отечественной науки административного права). Пожалуй, это один из немногих
>>>333>>>
современных учебников административного права, который содержит столь подробную и весьма интересную историю развития административно-правовой науки. Наличие в учебнике данной главы (четвертой) позволит студентам увидеть исторические корни современной науки административного права, более глубоко понять его сущность и историческую значимость, а также познакомиться с некоторыми проблемами современного развития.
В учебнике административного права, который написал Д. Н. Бахрах(*1), наряду с традиционными обозначениями структурных элементов учебника (и, соответственно, административно-правовых институтов), появляются новые: например, "государственная администрация", "муниципальная администрация", "формы деятельности государственной администрации", "акты государственной администрации", "негласная деятельность государственной администрации", "разрешительная деятельность" в России.
При наличии практически одинаковых подходов к рассмотрению системы административного права, в литературе появляются новые идеи и положения. Актуализировалась проблема подотраслей административного права. К ним в литературе относят, например, следующие: 1) нормативно-регулятивная (предмет административного права, области правового регулирования, принципы, нормы, правонарушения); 2) органы исполнительной власти; 3) государственная служба; 4) административно-правовые режимы; 5) административный процесс, законность в управлении; 6) организация государственного управления; 7) информационное право; 8) правовое регулирование нормативов(*2). Соглашаясь в принципе с тезисом Ю. А. Тихомирова о необходимости разделения административного права на подотрасли, следует отметить, что увидеть критерии подобного разделения довольно сложно. Например, государственную службу, административный процесс и информационное право можно без труда отнести к практически уже сложившимся (учитывая сформированную за последние годы нормативную основу) подотраслям административного права, в которых четко выделяются традиционные для отраслей права черты: предмет, метод правового регулирова-
(*1) См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000.
(*2) См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 88.
>>>334>>>
ния, системность, специфика правовых норм и правоотношений, материальные и процессуальные части и пр. Однако едва ли возможно с этих же позиций рассуждать о таких подотраслях административного права, как "нормативно-регулятивная", "административно-правовые режимы" и т. д.
Подотраслями административного законодательства, по нашему мнению, являются: 1) законодательство в области организации и функционирования управления (публичного управления, исполнительной власти). Этой части законодательства соответствует часть административного права, называемая "управленческим правом" или "организационным административным правом". Сюда же входят нормы, регламентирующие управление в различных отраслях и сферах; 2) законодательство о государственной службе (служебное право); 3) законодательство в области управленческого процесса (процессуальное управленческое право или управленческие процедуры); 4) законодательство об административных правонарушениях и производстве по делам о них (администра-тивно-юрисдикционный процесс); 5) законодательство в области защиты прав и свобод гражданина и человека, законных интересов юридических лиц, а также возмещения гражданам ущерба, причиненного незаконными действиями или бездействием административных органов (административный процесс, понимаемый в смысле судебного разбирательства споров физических и юридических лиц с органами управления); 6) законодательство о милиции, налоговой полиции (полицейское или милицейское право); 7) законодательство в области образования (образовательное право); 8) законодательство о местном самоуправлении (муниципальное право). В будущем эта система административного законодательства может и непременно будет уточняться.
Часть отрасли административного права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом. Институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть: отраслевыми (например, институт правового акта управления) и межотраслевыми (например, институт административной ответственности); материальными (например, институт административно-правовых форм управления) и процессуальными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях); регулятивными (институт
>>>335>>>
государственной службы) и охранительными (институт административного принуждения); простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).
Многообразные управленческие отношения, регулируемые административным правом, группируются в отдельные блоки (комплексы) норм, правовые институты. Речь идет о выделении таких групп, которые объединяют административно-правовые нормы по признаку регулирования однородных или сходных административно-правовых отношений.
Административное право являет собой систему отдельных административно-правовых норм, институтов и подотраслей. Структурно административное право может быть представлено по-разному. Например, выделяется трехзвенная система административного права:
1) административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, которые охватывают всю систему управления (управление и исполнительная власть, принципы государственного управления, административно-правовой статус граждан и организаций, государственная служба, формы и методы управления, законность и способы ее обеспечения в системе исполнительной власти и государственного управления);
2) административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в конкретной сфере или отрасли управления (государственное управление отраслями, в межотраслевых сферах, в социально-культурной и экономической деятельности государства и его органов; управление наукой, здравоохранением, образованием, транспортом, обороной, безопасностью, внутренними и внешними делами государства, статистикой, стандартизацией, сертификацией и т. д.);
3) административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере административно-юрисдикционной деятельности (установление в нормативных актах составов административных правонарушений и ответственности за их нарушение; определение органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; регламентация принципов производства по делам об административных правонарушениях)(*1).
(*1) См.: Коренев А. П. Административное право России: Учеб. В 3 ч. М., 1996. Ч. 1. С. 30—32. См. также: Осинцев Д. В. О предмете административного
права // Российский юридический журнал. 2000. № 2. С. 67—76.
>>>336>>>
В системе Общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:
1) нормы и институты административного права, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления (организация и принципы управления, формы и методы управленческой деятельности, государственная служба и т. д.), т. е. это "организационное" административное право или нормы и институты, входящие в управленческое право;
2) правовые нормы, регламентирующие процесс управления (управленческий процесс; управленческие процедуры);
3) нормы, устанавливающие порядок судебной защиты прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления;
4) нормы и институты административно-деликтного права (в том числе административно-юрисдикционного процесса), которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения.
Административное право может быть материальным (устанавливающим статутные положения, административно-правовой статус субъектов управления и административного права, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим порядок реализации материальных норм административного права). Процессуальные нормы действуют как в управленческом административном праве (процесс принятия правовых актов управления и заключения административных договоров), так и в административно-деликт-ном праве (порядок наложения административных взысканий на юридических и физических лиц, стадии производства по делам об административных правонарушениях).
Особо следует отметить ту часть процессуального административного права, которая проявляется в рассмотрении судом в рамках установленных судебных процедур иска гражданина к публичному управлению в связи с нарушением последним прав и свобод граждан. Этот вид процесса является во многих странах традиционным и имеет длительное историческое развитие.
Общее административное право включает традиционно следующие самостоятельные административно-правовые институты:
— государственное управление и исполнительная власть (понятие, задачи, принципы и функции);
— методы государственного управления;
— формы управленческой деятельности;
>>>337>>>
— субъекты административного права;
— правовые акты управления;
— государственная служба;
— административное принуждение;
— административная ответственность;
— административный процесс;
— законность(*1) в системе исполнительной власти (государственного управления и местного самоуправления).
Правовые нормы соответствующих административно-правовых институтов регулируют отношения, распространяющиеся на все аспекты управленческой деятельности.
Нормы административного права могут быть сгруппированы и по тем областям государственного управления, в которых они регулируют отношения, например народное хозяйство (а также его отдельные отрасли), либо в отдельных сферах (стандартизация, ценообразование, государственная регистрация, отчетность и статистика и т. д.), либо в конкретных административно-правовых режимах (чрезвычайное положение, военное положение, таможенные режимы).
Соответственно выделяются нормы, позволяющие увидеть общее в механизме административно-правового регулирования (Общая часть) и особенное, касающееся отдельных областей, отраслей, сфер управления (Особенная часть). В последней конкретизируются административно-правовые нормы с учетом специфических особенностей их применения.
Административное право подразделяется также на внутреннее и внешнее. Внешнее административное право регулирует отношения (правоотношения) между управляющим государством (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой. Внешнее административное право — это наиболее важная часть административного права, включающая такие административно-правовые институты, как институт административного акта, институт административного
(*1) Весьма интересным является то, что в начале XX в. русские ученые относили такой раздел, как "обеспечение законности управления", в Особенную часть русского государственного права. В этот раздел, как правило, входили способы обеспечения законности, административная юстиция и ответственность должностных лиц. См., например: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. Часть Особенная. 4-е изд. СПб., 1903. С. 489—596.
>>>338>>>
договора, институт государственной службы, институт административной ответственности, институт принуждения, применяемого в отношении физических или юридических лиц.
Внутреннее административное право регулирует правоотношения между государством, его органами и структурными подразделениями. В рамках этого права также осуществляется управленческая деятельность, принимаются акты управления, реализуется правовой статус этих субъектов, однако они не вступают в отношения внешнего характера.
Для сравнения можно привести структуру Общей части административного права одной из европейских стран, например Германии. Система общего административного права имеет там следующие составляющие(*1).
Часть 1. Управление и административное право.
Часть 2. Основные понятия административного права.
Часть 3. Управленческие действия: Административные акты.
Часть 4. Управленческие действия: Административный договор и другие формы управления.
Часть 5. Процесс управления и исполнение актов управления.
Часть 6. Организация управления.
Часть 7. Правовое регулирование государственного возмещения ущерба.
Процесс управления является важнейшей частью административного права ФРГ и представляет собой внешнюю деятельность органов, учреждений, направленную на оценку условий, подготовку и издание административного акта, на заключение административно-правового договора. В отличие от процесса управления законодатель регламентирует и административный процесс, заключающийся в рассмотрении административными судами споров, одной из сторон которых является публичное управление. Закон об административном процессе включает в себя нормы, указывающие на область применения, компетенцию, подсудность, принципы процесса (участники процесса, исполнители, представители, расследование, доказательства, вступление в силу, срок давности, срок рассмотрения и т. д.).
Особенная часть административного права ФРГ объединяет правовые нормы, действующие для различных отраслей и сфер управления. К Особенной части административного права отно-
См : Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 11. Aufl. Mimchen, 1997.
>>>339>>>
сятся: коммунальное право, социальное право, чиновное право, полицейское право, налоговое право, школьное право, а также строительное право, экологическое право и водное право.
Одним из самых популярных учебников административного права Германии, который оказал значительное влияние на содержание позднее издававшихся учебников, является книга О. Майера "Немецкое административное право"(*1); ее первое издание датируется 1895 г., последнее — 1924 г. Этот учебник имеет следующую структуру.
1. Введение (понятие управления; административное право и административно-правовая наука).
Общая часть.
2. Историческое развитие немецкого административного права (монархическое право верховной власти; полицейское государство; правовое государство).
3. Основные черты административно-правового порядка (господство закона; источники административного права; административный акт; публичные права; административно-правовой институт и отделение от гражданского права).
4. Правовая защита по административным делам (право на иск; административное судопроизводство; стороны; виды административно-правовых споров; компетенция судов по гражданским делам в сфере управления; ответственность за неправомерные должностные действия).
Особенная часть.
5. Полицейская власть (развитие понятия полиции; границы полицейской власти; приказ полиции; разрешение полиции; полицейский штраф; полицейское принуждение; непосредственное принуждение; особенности принуждения посредством применения власти).
6. Финансовая власть (налоговое бремя (налоги); права и взаимные права, вытекающие из налогообложения; смягчение налоговой обязанности; финансовый приказ; финансовый штраф; финансовое принуждение).
Современная учебная литература по административному праву ФРГ в основном базируется на одинаковых подходах к выявлению основных частей административного права(*2). Вместе с
(*1) См.: Mayer О. Deutsches Verwaltungsrecht. 2. Aufl. Mlinchen; Leipzig, 1914.
(*2) См., например: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. Пер. с нем. М., 2000.
12*
>>>340>>>
тем встречаются и нетрадиционные подходы к рассмотрению данного вопроса. Например, в опубликованной в 1994 г. в Германии книге Р. Лёзера под названием "Система административного права" автор приводит три основных раздела административного права: 1) фундамент административного права: публичное управление как бюрократия; 2) правовой режим (порядок) управления; 3) публичное управление: организация построения(*1).
Итак, следует снова подчеркнуть, что вышеизложенная система административного права является традиционной, т. е. такой взгляд на структуру административного права разделяют большинство авторов, исследующих основополагающие проблемы административного права и предмета его правового регулирования. Однако сегодня появляются и иные точки зрения на эту проблему(*2).
4.5. Новая система административного права
В настоящее время следует говорить о другом подходе к разделению административного права; его необходимо проводить по иным основаниям, чем те, которые приняты сегодня. В основу разделения Общей и Особенной частей административного права следует положить предмет регулирования. В Общем административном праве целесообразно сгруппировать правовые нормы, которые одинаково действуют во всех сферах организации и функционирования управления. Поэтому в самом общем виде Общее административное право можно представить следующим образом:
1) понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений;
(*1) См.: Loeser R. System des Verwaltungsrecht. Bd. 1, 2. Baden-Baden, 1994.
(*2) Изучению современных проблем административного права России были посвящены проводимые в течение последних лет научно-практические конференции, "круглые" столы и научные семинары. См., например: Институты административного права России / Отв. ред. И. Л. Ба-чило, Н. Ю. Хаманева. М., 1999; Административное право Российской Федерации. Вопросы предмета и системы административного права. Административный процесс и административная юрисдикция. Вопросы государственного регулирования в сфере экономики. (По материалам конференций) / Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 2-е изд., испр. Новгород, 1999.
>>>341>>>
2) субъекты управленческих действий;
3) структура и содержание государственного управления;
4) управленческий процесс (т. е. теория управленческих действий или формы и методы государственного управления); правовой акт управления и административный договор (правовые основы, понятие и разграничение между другими правовыми договорами; значение договора между гражданами и государством; предпосылки для заключения административного договора; правовые последствия недействительности административных договоров);
5) административное принуждение;
6) административно-юрисдикционный процесс;
7) административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц;
8) возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам в административном порядке (эта часть тесно связана с гражданским правом);
9) контроль и надзор в сфере государственного управления.
Общая часть административного права объединяет те правила (нормы), принципы, понятия и правовые институты, которые применимы ко всем областям административного права; иными словами она регулирует типичное, сравнимое, общее в системе управления. В отличие от гражданского и уголовного права, Общая часть которых кодифицирована (Гражданский и Уголовный кодексы РФ), административное право не имеет такого документа. Поэтому в отсутствие такого важнейшего нормативного правового документа, как Административно-процессуальный кодекс, в котором бы правовым путем регламентировалось издание правовых актов управления, заключение административных договоров, совершение других процедурных действий административно-правового характера, едва ли можно говорить о целостности правового регулирования общих управленческих отношений.
Особенная часть современного российского административного права претерпевает значительные изменения; она наполняется новым правовым содержанием в результате развития административного законодательства. В опубликованных в последние три года учебниках по административному праву несмотря не некоторые (впрочем, непринципиальные) различия в
>>>342>>>
подходах к определению структуры Особенной его части авторы одинаково подходят к рассмотрению общих вопросов относительно структуры Особенной части этого учебного курса. Например, А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий и Ю. М. Козлов, придерживаясь традиционной точки зрения на структуру Особенной части административного права, выделяют в ней следующие элементы: 1) основы административной организации управления в современных условиях; 2) управление экономикой; 3) управление социально-культурной сферой; 4) управление административно-политической сферой и 5) административное право и законность в управлении(*1). В учебнике, изданном под редакцией Д. Н. Бахраха, Особенная часть административного права сходна по содержанию с учебником А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого и Ю. М. Козлова и состоит из трех разделов: 1) административно-правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства (безопасность, внутренние дела, деятельность милиции, пограничная безопасность, оборона и т. д.); 2) административно-правовые основы деятельности исполнительной власти по осуществлению социальной политики государства (управление образованием, наукой, культурой, здравоохранением, спортом, туризмом и т. д.); 3) административно-правовые основы деятельности исполнительной власти по осуществлению экономической политики государства(*2). Примерно такая же структура Особенной части административного права приводится и в учебнике административного права, вышедшем в 1997 г. под редакцией А. П. Коренева(*3). В учебнике Ю. А. Тихомирова особенная часть административного права включена в раздел под названием "Механизм административно-правового управления", который подразделяется на такие темы как: 1) управление: организация и функционирование; 2) государственный контроль; 3) информационное обеспечение государственного управления; 4) управление в сфере экономики; 5) организация управления в социальной сфере; 6) управление в сфере безопасности и законности; 7) управление в сфере международных отношений(*4). Таким образом, можно конста-
(*1) См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 329—632.
(*2) См.: Административное право России: Особенная часть / Под ред. Д. Н. Бахраха. М., 1997.
' См.: Административное право России / Под ред. А. П. Коренева. М., 1997. J См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 479—712.
>>>343>>>
тировать, что представления о сущности и содержании Особенной части административного права на сегодняшний день остаются традиционными. В. М. Манохин выделяет в системе административного права три части: Общую, Особенную и Специальную. Специальная часть, по его мнению, состоит из таких разделов, как обеспечение безопасности личности, общества и государства в сфере внешних сношений, внутренних дел; охрана порядка и безопасности внутри страны; оперативно-розыскная, частная детективная и охранная деятельность и т. д.(*1)
По нашему мнению, в Особенную часть административного права целесообразно объединить правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности. Такому критерию соответствуют, например, строительное право (в настоящее время в этой сфере действует множество административно-правовых законодательных актов), дорожное право (эта отрасль только формируется в России), предпринимательское право (его административно-правовая часть, т. е. административно-хозяйственное право), социальное право, школьное (образовательное) право, полицейское право, служебное право и т. д. Конечно, окончательному формированию нового Особенного административного права, т. е. выделению практически самостоятельных правовых отраслей (подотраслей административного права) должна предшествовать интенсивная и тщательная практическая деятельность как законодателей, так и ученых. Длительное время может потребоваться для принятия специальных законодательных актов, регламентирующих отношения в соответствующих сферах публичного управления. На сегодняшний день в отдельных законодательных актах более или менее урегулированы лишь некоторые области Особенной части(*2) административного права.
(*1) См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право. М., 1996. С. 307—464.
Едва ли возможно сегодня говорить с точностью обо всех составляющих Особенной части административного права, рассматриваемой нами с точки зрения указанных критериев организации. Даже в странах с развитой системой административного законодательства и устоявшейся структурой административного права подотрасли административного пРава выделяются по-разному. В данной работе предлагаются лишь некоторые возможные элементы системы Особенного административного права.
>>>344>>>
1. Муниципальное право (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; уставы муниципальных образований). Муниципальное право как отрасль права содержит такие вопросы, как: понятие и значение муниципального права; законодательные основы муниципальной деятельности; правовое положение структурных элементов местного самоуправления; классические признаки местного самоуправления (финансовая автономия, бюджет муниципального образования, самостоятельность в решении кадровых вопросов, независимость в планировании, обладание полномочиями по собственному правотворчеству и т. д.); задачи местного самоуправления; область и структура местного самоуправления; уставы муниципальных образований; контроль и надзор в системе местного самоуправления.
2. Милицейское или полицейское право. О необходимости его выделения в структуре административного права в качестве подотрасли речь идет в течение последних трех-четырех лет(*1). К. С. Вельский, обосновывая необходимость выделения подотрасли полицейского права, указывает на специфические нормы полицейского права (к ним относятся нормы, определяющие обязанности, права и ответственность "компетентных (надзорных) органов в сфере общественного порядка", а также нормы, устанавливающие права, обязанности и ответственность граждан в сфере общественного порядка(*2)) и полицейские правоотношения(*3). В качестве условий, необходимых для выделения такой подотрасли права, К. С. Вельский указывает: 1) наличие специфического предмета регулирования; 2) единый метод правового регулирования, присущий полицейскому праву, основывается на специфическом способе воздействия на человеческое поведение — на надзоре и возможности в отдельных случаях применять административное принуждение; 3) законодательная обособленность полицейского права, заключающаяся в наличии специальных нормативных актов, устанавливающих полицейскую деятельность.
(*1) См. например: Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность // ГиП. 1995. № 6. С. 75—85.
(*2) См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 115—118. (*1) См. там же. С. 119—123.
>>>345>>>
Милиция может пониматься двояко: в материальном и формальном смысле. В материальном смысле милиция — это государственная деятельность, которая направлена на обеспечение общественного порядка, общественной безопасности, защиту от угрозы нарушения общественного порядка и безопасности. В формальном смысле под милицией понимаются государственные функции, которые осуществляют органы внутренних дел. Сюда относятся не только задачи по обеспечению защиты от опасности нарушения общественного порядка, но и другая управленческая деятельность. Существуют также различные подразделения органов внутренних дел, например паспортно-визовая служба, которая занимается выдачей разрешений, паспортов, виз.
В Российской Федерации приняты многие законы, которые могут положить начало выделению и формированию ми-лицицейского права как правовой подотрасли в системе Особенной части административного права: федеральные законы "О милиции", "О федеральных органах налоговой полиции", "О внутренних войсках МВД РФ", Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Российской Федерации, Положение "О прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации", Положение о местной (муниципальной) милиции и т. д. Нормы указанных правовых актов устанавливают: задачи, структуру и виды милиции; компетенцию; права, обязанности, ответственность работников милиции; службу в милиции и порядок ее прохождения и т. д. Под общественной безопасностью понимается неприкосновенность жизни, здоровья, чести, свободы и имущества граждан; нормальное функционирование государства, его учреждений и органов. Нарушение даже одного нормативного акта потенциально создает проблемы для общественной безопасности. Общественный порядок, как правило, представляет собой совокупность правил (установленных в законах, но часто и неписанных), создающих предпосылки для нормальной социальной и этической жизни граждан. В законодательстве целесообразно определить понятие "опасности" для общественного порядка и общественной безопасности. К властным принудительным полномочиям милиции относятся, как правило: право установления личности гражданина, доставление нарушителей, привод, личный обыск, досмотр вещей, документов, багажа, применение физической силы и т. д. Сотрудни-
>>>346>>>
ки милиции имеют право применять административно-правовые меры принуждения; наложение административного взыскания в виде штрафа; меры административного пресечения. Важным правовым средством, используемым в деятельности милиции, является административный акт милицейских органов. Его можно рассматривать в качестве важнейшего инструмента деятельности органов милиции и других контрольно-надзорных органов.
3. Строительное право. Под строительным правом следует понимать систему правовых норм, которые применяются в области планирования и проведения строительства. 7 мая 1998 г. был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации(*1), который регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Этот кодекс определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов власти субъектов РФ, права и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности, роль градостроительной документации и градостроительных регламентов в регулировании использования территории Российской Федерации, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительстве. Градостроительный кодекс Российской Федерации регламентирует важнейшие отношения в области строительного дела(*2). Начало процессу создания строительного права было положено в начале 90-х гг.: приняты федеральные законы "Об архитектурной деятельности
(*1) См.: СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
(*2) В 1998 г. образовано новое специальное высшее строительное учебное заведение. См.: О Военно-техническом университете Федеральной службы специального строительства России: Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 127 // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 781. См. также: Фаршатов И. Законодательство Российской Федерации о капитальном строительстве: состояние, противоречия в развитии // ХиП. 1996. № 10. С. 71—80.
>>>347>>>
в Российской Федерации"; "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства". Важнейшей частью строительного права должно стать планирование строительства, которое включило бы в себя систему предписаний о собственно планировании строительства и его осуществлении, а также о контроле(*1) в сфере строительства, осуществляемого органами архитектурно-строительного надзора; эти нормы должны содержать детальные правоустановления по обеспечению строительства в соответствии с нормативами(*2).
4. Социальное право, уходящее своими корнями в социальное законодательство и содержащее правовые нормы последнего (федеральные законы "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации"(*3) от 7 августа 2000 г., Положение о лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 933(*4) и т. д.). Формирующаяся наука социального права призвана совершенствовать социальное законодательство(*5); в перспективе предстоит решение задачи по кодификации социального законодательства, т. е. сведению его в Социальный кодекс Российской Федерации.
5. Образовательное право (Закон Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992 г. в ред. Федерального за-
(*1) См., например: Правила подтверждения пригодности новых материалов, изделий, конструкций и технологий для применения в строительстве: Утв. постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1997 г. № 1636 // СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 138.
(*2) См., например: Положение об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности: Утв. постановлением Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. № 921 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4901.
(*3) См.: СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3348.
(*4) См.: СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4910.
(*5) О развитии германского социального права см.: Френкель Э. Б. Проблемы унификации социального права в условиях объединенной Германии // ЖРП. 1998. № 1. С. 124—130.
>>>348>>>
кона от 13 января 1996 г.(*1), Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"(*2) от 22 августа 1996 г., другие законодательные и иные нормативные правовые акты). На возможность оформления образовательного законодательства и образовательного права в самостоятельную отрасль правовой системы не раз указывалось в литературе последних лет(*3). Вместе с тем отмечается, что образовательное право является комплексной отраслью, включающей в себя нормы разных отраслей права: конституционного, трудового, административного, гражданского, финансового и других. Данные нормы не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами правового регулирования, т. е. все они регулируют единые образовательные отношения. Сами образовательные отношения с 1992 г. регулируются образовательным законодательством, выделившимся из административного законодательства(*4). Таким образом, образовательное право — комплексная отрасль публичного права, изучающая нормы образовательного законодательства, которая может стать структурной частью Особенного административного права. В настоящее время происходит
(*1) См.: Ведомости. 1992. № 30. Ст. 1797; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150. Существуют и другие нормативные акты, например: Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ // САПП РФ. 1993. № 28. Ст. 2594; Типовое положение об общеобразовательном учреждении: Утв. постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1008 (в ред. постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1996 г. № 1058) // СЗ РФ. 1994. № 19. Ст. 2221; 1996. № 38. Ст. 4430; Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении): Утв. постановлением Правительства РФ от 14 октября 1994 г. № 1168 // СЗ РФ. 1994. № 27. Ст. 2893.
(*2) См.: СЗ РФ 1996. № 35. Ст. 4135.
(*4) См.: Ермошин Г. И. Как формируется законодательство субъектов Российской Федерации в сфере образования // ЖРП. 2000. № 8. С. 50—58; Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: задачи, структура, принцип // ЖРП. 1997. № 4. С. 41—48; Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании. М., 1985.
(*4) См.: Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: задачи, структура, принцип. С. 41, 46. См. также: Он же. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. М., 1996.
>>>349>>>
интенсивное развитие законодательства об образовании как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. Соответственно развивается и теория образовательного права, изучающая законодательство об образовании и само образовательное право.
6. Служебное право(*1). Служебное право - - это право государственной службы или, точнее говоря, право публичной службы (государственной и муниципальной службы). Эта подотрасль административного права регулирует публично-служебные отношения, складывающиеся в органах публичной службы по поводу организации и функционирования публичной службы, осуществления компетенции государственных органов и органов местного самоуправления. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе(*2) происходит достаточно быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права(*3).
Предлагаемая нами Особенная часть административного права, очевидно, будет включать в себя и другие подотрасли(*4) (отрасли права). Новая система административного права в целом будет направлена, на наш взгляд, на дальнейшее развитие административного законодательства и проведение его кодификации, улучшение организационной структуры государственного управления и местного самоуправления, повышение качества управленческого труда, проведение целесообразной специализации учебного процесса в юридических учебных заведениях и повышение его эффективности.
(*1) См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996.
(*2) В 1995 г. принят ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", а в 1998 г. — ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Во многих субъектах РФ приняты собственные законодательные акты, регламентирующие государственную и муниципальную службу.
(*3) По теме государственной службы см. также: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.
(*4) См., например: Тотъев К. Ю. Антимонопольное право России. М., 1997; Он же. Конкурентное право. М., 2000. Обоснование новых комплексных отраслей российского права (как публичного, так и частного права) является в настоящее время предметом многих исследований. См., например: Сенников Н. М., Стремоухое А. В. Профсоюзное право как комплексная отрасль российского права // Правоведение. 2000. № 5. С. 82—92.
>>>350>>>
«все книги «к разделу «содержание Глав: 117 Главы: < 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. >