§ 5. Методы административного права

Предмет правового регулирования', будучи главнейшим критерием разграничения отраслей права, вместе с тем не позволяет провести окончательного разделения системы права на отдельные отрасли. Поэтому механизм правового регулирования включает в себя и методы правового регулирования, которые в совокупности с предметом правового регулирования обеспечивают более точное разграничение отраслей права, регламентирующих сходные общественные отношения(*2). По мнению В. Д. Сорокина, механизм правового регулирования общественных отношений представляет собой сложное системное образование, главными элементами которого являются: 1) единый предмет правового регулирования; 2) единый метод правового регулирования, проявляющийся в трех типах правового регулирования — гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом; 3) наличие процессуальных форм реализации метода правового регулирования; его осуществление происходит с помощью соответствующих видов юридического процесса — гражданского, административного и уголовного(*3).

Метод позволяет охарактеризовать соответствующие общественные отношения с юридической точки зрения, т. е. с позиций используемых правовых средств, приемов, способов и механизмов правового воздействия.

Методы административного права как способы воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права, которыми в сущности являются способы толкования административно-правовых норм (об этом речь пойдет в следующем параграфе).

Различные отрасли права имеют, как правило, специфические методы правового регулирования. В литературе этот вопрос анализируется в течение длительного времени. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли права — нали-

(*1) О теории правового регулирования см.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. № 4. С. 34—45.

-  О  новых  подходах  к  механизму  правового  регулирования  (включая такой элемент, как метод) см. там же. (*1) См. там же. С. 45.

>>>351>>>

чие особого юридического режима ("метода регулирования"), который во многом ориентирован на способы правового регулирования — дозволения, запреты, обязывания(*1). В сфере общественных отношений, являющихся предметом административного права, можно обнаружить действие всех упомянутых методов правового регулирования.

В отличие от традиционного отечественного теоретического подхода к проблеме методов административного (да и любой другой отрасли права), в странах Западной Европы под методами административного права понимается практическое применение права, которое дает возможность понять прошлое, настоящее и будущее в системе публичного управления в масштабе права (на уровне административного права). Общераспространенным является мнение о том, что изучение методов административного права позволяет ответить на вопрос: как осуществляет управление (управленческую деятельность) право? Ведь применение права представляет собой не простую формальную техническую процедуру: оно нацелено на обеспечение существования ценностей и структуры правовой системы(*2).

Метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов, способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения. Иногда под методом правового регулирования понимают совокупность приемов и способов регулирования человеческой деятельности(*3). Метод правового регулирования — весьма емкое понятие, характеризующееся наличием множества компонентов (порядок установления прав и юридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, степень определенности их прав и автономность их действий и др.).

В литературе существует несколько подходов к вопросу о классификации методов правового регулирования. В зависимости от сочетания различных признаков в теории права можно обнаружить три метода (типа) правового регулирования: дозволение, предписание и запрет. Дозволение связывается с гражданско-

(*1) См.: Алексеев С. С. Государство и право: Начальный курс. М., 1993. С. 83.

(*2)  См.: Loeser R. System des Verwaltungsrecht. Baden-Baden, 1994. Bd. 1, 2. S. 379.

(*3)  См.,  например:  Синюков В.  Н.,  Григорьев Ф. А.  Правовая  система: Вопросы правореализации: Учеб. пособие. Саратов, 1995. С. 88.

>>>352>>>

правовым регулированием, направленность которого выражается главным образом в первичности управомочивающих норм. Предписание выступает как административно-правовой тип регулирования. Запрет как метод регулирования имеет отношение к уголовному праву. Однако из подобной классификации типов правового регулирования отнюдь не вытекает, что дозволение присуще только гражданскому праву, предписание — административному, а запрет — уголовному. Все три типа правового регулирования можно обнаружить в различных отраслях, но решающим в одних является дозволение, в других — предписание, в третьих — запрет(*1). Так, гражданское право, будучи в основном управомочивающим, содержит и запретительные нормы, которые, однако, носят в этой отрасли вспомогательный характер. Значителен удельный вес запретительных норм и в административном праве, что даже привело к их специальной кодификации. Уголовно-правовой метод регулирования также не может быть сведен лишь к запрету(*2). Эти три типа правового регулирования в каждой отрасли права могут иметь дополнительные характеристики и выступать в качестве специфических методов.

В современной литературе особо отмечается, что в зависимости от особенностей соотношения дозволения, предписания и запрета различаются три варианта проявления единого метода правового регулирования, т. е. три типа правового регулирования соответствующих отношений. При этом каждый тип правового регулирования представляет собой "конкретный вариант единого метода, в котором один из его элементов выступает в качестве преобладающего, а два других выполняют функцию его обеспечения присущими им возможностями"(*3). Отмечается универсальность практического проявления юридического метода, состоящая во взаимодействии и взаимообеспечении трех типов правового регулирования, распространенности в конкретном методе правового регулирования некоторых свойств и признаков других способов воздействия на общественные отношения, многообразии индивидуальных черт каждого из методов правового регулирования.

(*1)   См.:   Сорокин  В.  Д.  Метод  правового  регулирования:   Теоретические проблемы. М., 1976.

(*2)  См.: Наумов А. В. Введение в уголовное право // ГиП. 1993. № 11. С. 75. ' Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 40.

>>>353>>>

В. Д. Сорокин, исследуя сущность метода правового регулирования, указывает на такую его важнейшую характерную черту, как единство метода. Автор отмечает, что метод правового регулирования является (1) инструментом государственно-властного воздействия на соответствующие общественные отношения,

(2)   обусловлен единым предметом правового регулирования и

(3)  имеет специфическую материально-правовую основу в виде установленных или санкционированных государством юридических правил (норм),  система которых и составляет российское право(*1). В. Д. Сорокин делает вывод, что особенности метода следует искать "не на уровне отрасли права, а в основании системы права — на уровне правовой нормы. Именно здесь объективно заложена своего рода всеобщая универсальность метода правового регулирования,  которая затем распространяется на всю систему российского права"(*2). Именно поэтому, по мнению автора, метод правового регулирования следует рассматривать как свойство системы права в целом.

Согласно другой классификации, в теории права выделяются два основных метода правового регулирования — императивный и диапозитивный, которые свойственны двум большим противоположным по своему характеру и назначению блокам правовых норм и правовых отраслей — публичному (административному, государственному, процессуальному и пр.) и частному (гражданскому, трудовому) праву.

Императивный метод правового регулирования - - это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Этот метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права. Например, государственно-властное регулирование организации и деятельности государственных (муниципальных) служащих обусловлено спецификой деятельности государства в сфере кадровой политики и государственной (муниципальной) службы, которые реализуют методы властных предписаний при осуществлении своих полномочий. Словом, государственная (муниципальная) служба не

(*1)  См.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 38—39.

(*2)  Там же. С. 39.

>>>354>>>

может быть организована и не в состоянии функционировать без использования метода императивных предписаний.

Диапозитивный метод (метод координации) в отличие от императивного метода предполагает юридическое равенство участников правоотношений и применяется в основном в гражданском праве (он вообще присущ отраслям частного права: гражданского, трудового, семейного). Юридическим фактом в данном случае выступает, как правило, договор, в котором сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность в случае нарушения положений договора. Диспозитивный метод характерен и для установления правового статуса государственных (муниципальных) служащих, и для осуществления ими должностных полномочий в сфере государственного (муниципального) управления. При осуществлении управленческой деятельности государственные служащие используют различные методы управления и административно-правовые формы. Задачи формирования правового демократического государства, нашедшие отражение в новой Конституции Российской Федерации, обусловливают необходимость дальнейшего развития института административно-правовых форм управления (правовых форм реализации исполнительной власти), а следовательно, уточнения научных представлений о значении и содержании этого вопроса. В последние годы, например, стала активно использоваться такая правовая форма управления, как заключение административных договоров(*1).

Публично-правовые установления направлены сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и на усиление ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации и на уровне функционирования органов местного самоуправления.

Как известно, договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного

' См.: Розенфелъд В. Г., Старилов Ю. Н. Современные проблемы формирования теории административного договора // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Воронеж, 1995. Вып. 3. Публичное право: Проблемы современного развития. С. 4—52; Они же. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 1996. № 4. С. 47—63.

>>>355>>>

права (например, гражданско-правовой договор). В сфере частного права отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое предоставляет участникам договорных отношений при заключении договора равные права.

Публичное право также реализует договорное начало как самостоятельный особый способ договорного регулирования(*1) — даже несмотря на то, что публично-правовое регулирование использует преимущественно методы нормативной ориентации и императивных предписаний, отличающиеся по своему характеру от частно-правовых методов регулирования и отчетливо отражающие в законодательных и других нормативных актах властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, которое побуждает их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов.

Эта особенность отмечалась учеными-юристами в XIX в. Принципы и институты административного права, созданные в буржуазном правовом государстве XIX и начала XX в., легли в основу политики благосостояния в современных демократических парламентских государствах. В связи с этим в этих странах возникло большое число государственных и муниципальных органов управления, направленных на решение коллективных задач и на заботу о социальной и экономической защите индивида. Поэтому в промышленно развитом обществе административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую имело большее значение для индивида, чем гражданское право(*2).

Ученые прошлого века также отмечали, что, несмотря на огромное значение административного акта как правовой формы управленческих действий, в публично-правовой сфере существуют договоры, которые выполняют функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов. Известный немецкий ученый В. Еллинек указывал на существование таких договоров (соглашений), устанавливающих права и обязанности сторон и определяющих их правовой статус. В то же время публично-правовые договоры, характеризующиеся наличием волеизъявления нескольких участников, чаще рассматривались как один из видов административных актов, издаваемых

(*1)  См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. С. 180—181.

(*2)  См.: Анкере Э. История европейского права. С. 326.

>>>356>>>

государственными и муниципальными органами и устанавливающих, изменяющих или прекращающих правовые отношения(*1).

В отличие от административного акта (правового акта управления), который к концу XIX в. благодаря известному немецкому ученому О. Майеру приобрел четкий образ правовой модели и занял в административно-правовой системе господствующее положение, административный договор долгое время игнорировался научной общественностью даже как проблема. О. Майер считал договоры между государством и гражданином в области публичного права невозможными, так как отношения государства и гражданина являются субординационными, а договор заключается между субъектами, имеющими одинаковый правовой статус и не подчиненными друг другу(*2).

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует ряд правовых средств (способов) воздействия на управленческие отношения, на поведение их участников. Эти средства называются методами правового регулирования административно-правовых отношений.

Административное право бывшего СССР, в основном регулировавшее административно-правовые отношения по исполнительной вертикали, утвердило среди ученых мнение, что доминирующим в нем является метод относторонних властных предписаний. Отмечалось, что участники управленческих отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой должен их точно и вовремя исполнить (например, предоставление и изъятие земли для целей обороны страны, прокладки коммуникаций, охраны природы, применение принудительных мер при совершении административных правонарушений и т. д.). Этот принцип сохранился и по настоящее время.

Однако в современных условиях, по мере возрастания роли административно-правовых отношений по горизонтали, вопрос о методах требует большего внимания. Например, появляется необходимость в государственном планировании, расчетах экономических нормативов, обосновывающих принятие тех или иных решений и пр. В общих чертах суть методов административного правового регулирования раскрывается перечнем следующих правовых средств:

(*1)  См.: Jellmek W. Verwaltungsrecht. 3. Aufl. 1931.

(*2)  См.: AoR. 1888. Bd. 3. S. 3 ff.

>>>357>>>

1) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях, надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме. Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностной инструкции, а также разделов законов, в которых перечисляются их обязанности. Должностные лица обязаны осуществлять установленный в различных правовых документах порядок конкретных действий: например, совершение последовательных действий по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; осуществление деятельности по контролю и надзору, лицензированию, стандартизации и сертификации товаров и услуг и т. д.; государственные служащие в пределах своих обязанностей должны своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

2)  запрещение  (ограничение) определенных действий под угрозой применения соответствующих санкций. Например, если государственные служащие не соблюдают этого положения, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного. Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, действия которых являются предметом жалобы. Виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность; государственным (муниципальным) служащим запрещено получать от физических и юридических лиц вознаграждения  (подарки,  деньги,  ссуды,  услуги,  оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и пр.), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

3)  предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме. В данном случае государственный служащий может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом, один из нескольких методов и форм деятельности. Например, начальник органа внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административного взыскания и определя-

>>>358>>>

ет в постановлении конкретную меру административного взыскания, а также ее размер либо вид (если это предусматривается законом);

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий (например, право на принесение жалобы)(*1). Как правило, это имеет место не только в процессе реализации субъективных прав, но и при осуществлении правового статуса государственных служащих, использовании предоставленных им прав и правомочий(*2). Дозволение — это предоставление государственным (муниципальным) служащим права на свои, собственные активные действия. Этот способ деятельности может использоваться государственным (муниципальным) служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы.

Таковы отличительные черты методов административно-правового регулирования управленческих отношений, нередко называемых властеотношениями. Хотя административное право властно проявляет себя во всех указанных случаях, оно предусматривает и мягкие варианты воздействия на общественные отношения и соответствующих субъектов права, что особенно важно при административно-правовых отношениях по горизонтали.

Одной из современных тенденций в развитии российского законодательства вообще, а административного — в частности является некоторое усиление роли диспозитивного метода правового регулирования, т. е. переход от императивности в управлении к таким формам регламентации, которые позволяют широко использовать и в управленческой практике договорные начала, максимально обеспечивать права и свободы граждан, гарантировать условия для проявления инициативы, творчества, предприимчивости.

(*1)  См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. В 2 ч. М., 1994. Ч. 1. С. 29.

(*2)  См. об этом: Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // СГП. 1990. № 1. С. 23—26; Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // ЖРП. 2000. № 4. С. 70—79.

>>>359>>>