§ 3. История развития административного права

Как ни парадоксально это звучит, но лишь на исходе XX столетия в российской правовой литературе прозвучал призыв административиста К. С. Вельского провести "инвентаризацию" науки административного права, выявить его первоначальные истоки, дабы найти сокрытый, если не сказать утерянный смысл этой отрасли знания(*1). Бесспорным является и мнение К. С. Вельского о том, что "честно проведенная инвентаризация "хозяйства" науки административного права покажет далеко не утешительную картину", и что "административным правом как отраслью права в 30—80-е годы был в некотором роде утерян собственный подлинный смысл, а административное право как отрасль правоведения превратилось в эти годы наполовину в квазинауку"(*2).

Автор настоящей книги, изучавший в начале 80-х гг. "советское административное право", может подтвердить, что особого интереса эта учебная дисциплина у студентов не вызывала: ее содержание сводилось к набору лозунговых терминов "коммунистической" ориентации; предмет и методы административного права страдали неопределенностью; преобладали официальная критика и непризнание "буржуазной" теории разделения властей; отсутствовало понятия "исполнительной власти"; принципы административного права оставались "мнимой" сущностью, впрочем, как и законы, регламентирующие процедуру управления и государственную службу; одним словом схоластика и бессистемность (которая, к сожалению, сохранилась в структуре этого учебного курса и по сей день). Все это создавало атмосферу "искусственности", "квазинаучности" и "формальности" в изучении "советского административного права".

Сегодня, когда административное право в Российской Федерации находится в стадии глубокой реформы, проводимой достаточно быстрыми темпами, будет небесполезно взглянуть и на исторические корни административного права, показать соотношение

См    Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 3—10. Там же. С. 4.

>>>259>>>

развития административного права в России и западноевропейских странах, выделить главные основы и факторы, обусловившие становление и дальнейшее развитие этого правового института.

Историю развития как самого административного права, так и административно-правовой науки можно проследить на примере исторического формирования административного права в западноевропейских государствах (Германии, Франции, Швеции), ибо важнейшие положения административного права этих стран, начиная с Нового времени (1500-е гг.), эпохи абсолютизма, а затем в течение всего XIX и начала XX вв. постепенно укоренялись в российской почве. Это отражено в ряде трудов русских ученых в области государственного(*1), полицейского(*2) и административного права(*3) России, посвященных различным историческим периодам, да и мировая историческая литература это также подтверждает(*4); таким образом, теоретические положения административного права европейских государств оказали прямое и весомое воздействие на развитие русской научной административной мысли. Поэтому целесообразно дать предварительный краткий анализ развития административного права в европейских государствах. Как мы убедимся далее, российское административное право проходило те же стадии развития, только в более поздние исторические периоды.

'См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. 8-е изд. Т. 1. СПб, 1914; Лазаревский Н. И. Русское государственное право. 3-е изд. Т. 1. СПб., 1913.

(*2) См.: Андреевский И. Полицейское право: В 2 т. СПб., 1871; Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное  право):   Конспект лекций.  3-е изд. Пг.,  1915; Дерюжинский В. Ф. Полицейское право: 3-е изд. СПб., 1911; Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.

(*3) См.: Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань, 1908.

(*4)  По истории развития права вообще (и публичного права в частности) в европейских странах написано множество книг (см.,  например,  перечень таких исследований в книге: Boss О. RuBland-Chronik. 2. Aufl. 1986;  Gitermann V.  Geschichte  Rufflands.  Bd.  3.   1987;  Hattenhauer H. Europaische Rechtsgeschichte. 2. Aufl. Heidelberg, 1994  S. 779—812). Далее см.. Anners E. Den Europeiske Rettens Historie. 4. Aufl. Oslo,  1991 (Аннерс Э. История европейского права. М., 1994); Stolleis M. Geschichte des bffentlichen Rechts in Deutschland. Bd. 1—2   1988—1992; Seagle W. Weltgeschichte des Rechts. 3. Aufl. MUnchen, Berlin, 1967; Tschernilow-ski S. M. Allgememe Staats- und Rechtsgeschichte. Von der Entstehung des Staates bis zum Kapitalismus. Berlin,  1980, Zippehus R. Geschichte der Staatsideen  6  Aufl. Munchen, 1989.

>>>260>>>

Административное право как правовая дисциплина и самостоятельное научное знание сформировалось в процессе пятисотлетнего исторического развития. "Полицейское право, наука полиции, наука права внутреннего управления, административное право — все это разные названия той отрасли юриспруденции, где речь идет о юридических нормах, регулирующих администрацию, и о юридических отношениях, возникающих между государством и управляемыми единицами и союзами, при осуществлении различных культурных целей"(*1). Уместным является краткое пояснение таких понятий, как "внутреннее управление", "право внутреннего управления", "наука о полиции" и "административное право" в понимании их в XIX — начале XX вв. "Внутренним управлением" считалась основанная на законе деятельность административных органов по осуществлению государственного управления, организация административных учреждений, а также формы и способы их действий(*2). Право внутреннего управления —• это государственные нормы или законы, "определяющие характер и содержание мероприятий, применяемых в целях организации условий безопасности и благосостояния"(*3), т. е. в данном случае речь идет об установлении правовых границ осуществления государственного управления. "Право внутреннего управления"(*4) и представляло собой "поли-

(*1)  Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. 3-е изд. Пг., 1915. С. 15.

(*2)  См. там же. С. 8.

' Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань, 1908. С. 1. (*1) Система права внутреннего управления в соответствии с представлениями таких видных теоретиков конца XIX в., как Л. Штейна, Г. Мей-ера, Э. Лёнинга, состояла из следующих элементов: 1) регулирование личных отношений (учет населения; право поселения п подданства, политика населения, брачное право, иммиграция и эмиграция); 2) "меры относительно общественного здравия" (санитарная и медицинская полиция); 3) полиция безопасности (общие меры предупреждения преступлений, "меры относительно обществ, собраний и печати"); 4) образование, 5) полиция нравов, 6) законодательство о бедных и благотворительность; 7) управление хозяйственной жизнью (борьба со стихийными бедствиями, пожарами, водное право, страхование; пути сообщения, деньги, весы, меры; кредит; горное дело; лесоводство, охота и рыболовство; сельское хозяйство; обрабатывающая промышленность; торговля). См.: Шеймин Н. Учебник права внутреннего управления (Полицейского права): Общая часть. СПб., 1891. С. 13—14.

>>>261>>>

цейское право". Право внутреннего управления считалось административным правом (в узком смысле). В широком смысле под административным правом понималась совокупность норм, определяющих государственную деятельность вообще, т. е. все отрасли этой деятельности; в его систему таким образом входили и финансовое, и военное, и церковное, и международное право(*1). "Существование административного права предполагает признание принципа, что вся государственная деятельность, направленная на осуществление задач управления, должна быть основана на правовых нормах, установленных или признанных государственной властью в качестве мерила дозволенного для всех участников государственного общения"(*2).

Главными предпосылками становления административного права явились (с учетом особенностей каждой исторической эпохи): обеспечение общественного благополучия (развитие экономики, финансов, хозяйства, управления) и защита общества от опасностей; создание аппарата управления и упорядочение управленческой деятельности; создание порядка управления, а затем "связывание" административной власти (административных действий и мероприятий) правовыми нормами; установление в законах взаимных прав и обязанностей граждан и государства, т. е. правовая регламентация взаимоотношений между государством (и его властью) и обществом (гражданами); определение правовым путем порядка рассмотрения возникающих между гражданами и властными государственными управленческими органами споров; обеспечение законности в сфере публичного управления. К. С. Вельский указывает на следующие три фактора, обусловившие возникновение и развитие административного права: 1) регламентация охраны общественного порядка; 2) регламентация государственного управления; 3) обеспечение реализации субъективных прав граждан(*3).

В античное время и в эпоху феодализма административное право не нашло себе места в системе научных дисциплин в силу того, что этому не способствовали социальные условия. Главная причина заключалась в отсутствии потребности в централизованном выполнении полицейских функций (по обеспече-

См.: Шеймин Н. Учебник права внутреннего управления. С. 5. Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право). С. 8. См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 10.

>>>262>>>

нию общественного порядка, а также и по обеспечению общего благосостояния) в существовавших в те эпохи поселениях, селах, крепостях и небольших городах — эти функции в том или ином виде выполнялись самими общинами.

В период средневекового феодализма административное управление осуществлялось в рамках управления леном. Административное право являлось частью ленного права и имело частно-правовую основу.

Сменившая средневековье эпоха Возрождения характеризовалась быстрым развитием экономики, хозяйства, культуры, возникновением крупных городов с соответствующей инфраструктурой, в связи с чем возникла необходимость управления ею и поддержания публичного порядка.

В западноевропейских странах административное право развивалось практически по "единому сценарию", впрочем, достаточно сложному и интересному. Например, административное право как самостоятельная отрасль права и научное познание отсутствовало в Германии до конца Священной Римской империи германской нации (слова "германской нации" были добавлены к этому названию в XV в., а сама Священная Римская империя германской нации прекратила свое существование в 1806 г.). Основы имперско-княжеского управления, заложенные в отдель-^ ных территориях в XV в., были установлены в имперских и территориальных (земельных, княжеских) положениях о полиции. Эти положения формировались при сильном воздействии имперских сословий (курфюрсты, князья), но при этом не являлись единственным источником права. Сюда же относится правотворческая деятельность отдельных владельцев (правителей) земель.

В некоторых абсолютистски управляемых государствах важным правовым источником служила воля (повеления, решения) верховного правителя (короля). В отсутствие конкретных законов в сфере управления любому положению (решению), изданному владельцами земель (правителями, королями, князьями), придавалась сила закона.

3.1. Административное право в эпоху абсолютизма

В эпоху абсолютизма существовавшие в то время государства, практически суверенные территориально, приняли абсолютизм как форму правления по французскому образцу. Он давал правителю неограниченную власть и обеспечивал жесткое

>>>263>>>

административное управление, ведение упорядоченного финансового хозяйства и формирование регулярной армии. Германское государство периода абсолютизма формально провозглашало правовую защиту как на уровне империи, так и на уровне территорий. Однако правовая "дорога" в императорский суд и в императорский совет была осложнена тем, что многие сословия в империи унаследовали привилегии и потому не подчинялись судебной юрисдикции. На отдельных территориях (в государствах) создавалась административная юрисдикция (так называемая камеральная юстиция), в чью компетенцию входило рассмотрение и разрешение административными органами дел (споров), возникающих в процессе управленческой деятельности.

В сфере правовой защиты граждан особое значение в административном праве приобрел вышедший из римского права термин "фискус"(*1). Реализация этого понятия на практике, с одной стороны, сделала возможным разъединение государственного и личного (княжеского) имущества, а с другой — подтверждала сословную структуру государства. Если гражданин жаловался на правителя (князя), то это означало, что он жаловался не на него конкретно, а на фискус, т. е. на государственную власть, и его органы. Следовательно, властные суверенные полномочия князей (правителей) переводились в разряд частноправовых отношений.

Стремительное развитие административного права в Новое время было обусловлено усилением королевской власти, которая постепенно превращалась в абсолютную власть. Это происходило во Франции, Пруссии, Швеции, России и других западноевропейских государствах. В это время с развитием городов стал формироваться самостоятельный управленческий аппарат, структура и деятельность которого основывались на нормах публич-

(*1) От термина "фискус" происходит понятие "фискальное управление". Под этим понятием в современном административном праве европейских стран понимается следующее: государство выполняет свои задачи и Функции в отношении различных субъектов права, но при этом находится с ними на одном уровне (т. е. когда отсутствуют отношения власти-подчинения) и является равноправным партнером. Это означает, что субъекты публичного управления участвуют в гражданских правоотношениях. Фискальной деятельностью является, например, заключение служебных договоров со служащими (нечиновниками), осуществление строительства дорог (улиц), приобретение и отчуждение земельных участков.

>>>264>>>

ного права. Одной из важных предпосылок его дальнейшего развития явилась церковь с ее сложнейшим механизмом управления своей недвижимой собственностью и налоговой системой. В католических странах в XVI—XVII вв. организация католической церкви часто использовалась в качестве образца для формирования органов государственного и административного управления. Имея перед собой пример церковного управления, государство принимало правовые нормы, которые регламентировали деятельность аппарата управления и чиновников, устанавливали их компетенцию и полномочия, формировали правовой контроль. Однако такое управление страдало формализмом, было весьма усложнено и противоречиво. В это же время, т. е. в средневековых Италии, Франции и Германии, более эффективно функционирующие органы управления были созданы банкирами.

Главным достижением той эпохи являлось создание полиции, обеспечивающей действенный общественный порядок. Абсолютная монархия, являвшаяся центром власти, управляла рационально и иерархично организованными органами управления, компетенция которых продолжала оставаться неопределенной и законодательно неустановленной. Подданные государства были призваны "к повиновению", так как они не обладали никакими правами, кроме особо установленных сословных привилегий или привилегий того места, где они проживали (например, привилегии городов). В то время весьма распространенной была формула французских королей, встречавшаяся в документах, касающихся организации и функционирования управления: "Так угодно нашей воле". Таким образом, административное право устанавливало привилегии администрации, а не подданных государства. Из королевских канцелярий и центральных чиновничьих аппаратов управления распространялись указы, которые в подражание римскому образцу назывались эдиктами, мандатами, рескриптами и т. д.

Практически во всех странах, входивших в Священную Римскую империю, в XVII—XVIII вв. так и не удалось создать эффективно работающих аппаратов управления. Главными причинами стали царившая в административных учреждениях атмосфера деспотизма и взяточничества и отсутствие понимания, что государственные интересы должны преобладать над местными. Несколько лучше работала в то время английская государственная администрация, поскольку она подчинялась как законодательству парламента, так и судебной власти.

>>>265>>>

Весьма значительным памятником права, а также важным социальным явлением в истории развития права стало Прусское общее земельное право от 1794 г. (или "Общее уложение для прусских провинций"), действовавшее на протяжении длительного времени. Имея общеевропейское значение, оно явилось примером кодификации права для других стран, поскольку включало в себя все важнейшие отрасли права того времени: гражданское, государственное, административное, уголовное и уголовный процесс. Одновременно это Уложение служило сводом законов сословного общества, которое устанавливало особые правила для каждого отдельного сословия; в нем также была представлена объемная кодификация публичного и частного права. Четкость изложения, упорядоченность правового материала и особая социальная значимость правил сделали Прусское общее земельное право важным правовым документом для граждан. В нем, правда, отсутствовала административно-правовая кодификация, понимаемая в современном смысле. Вместе с тем этот документ содержал ряд положений, которые имели важное значение и для административного права.

Упомянутое Уложение явилось результатом взаимодействия естественного права с правовыми достижениями эпохи Просвещения. Особенно это проявилось в вопросах социальной направленности, в систематизации применяемой юридической техники. Идеалом социальной жизни того времени считалось государство благосостояния, в котором просвещенный монарх распространял свою власть буквально на все сферы внутренней и внешней жизни государства, общества и гражданина.

Содержание материальных норм в прусском Уложении было в основном римскоправового характера, причем оно имело ту форму, какую римское право приобрело посредством модернизирования права, или другими словами, которая "посредством практики чиновничества была смешана через практику и доктрину со старогерманским правом"(*1).

Возникновение современного административного права, т. е. в нынешнем его понимании, которое включает в себя главнейшие административно-правовые принципы, обусловлено произошедшими коренными изменениями в отношениях между государством (с его административной системой и управленческим аппаратом) и гражданами (самим обществом). На определенном

•Анкере Э. История европейского права. М., 1994. С. 244.

>>>266>>>

историческом отрезке произошло перевоплощение властеотно-шения ("личного властного отношения"), характеризующего власть "господина", в правоотношение, т. е. регламентирующееся законом отношение. Таким образом, власте-управление подпало под действие законодательно установленных положений и норм. Вызревавшее в первой половине XIX в. под влиянием идей Просвещения, Великой французской революции гражданское общество требовало организации административного управления и всей государственной власти на законодательной основе, установления в административных отношениях государственных гарантий, защиты демократических прав и свобод граждан и контроля над властью, включающего действенные правовые механизмы, институты и правовые средства. Таким образом, административное право, понимаемое как юридическая материя, содержащая права и обязанности государства и граждан, становилось важнейшим фактором демократического развития второй половины XIX столетия.

С развитием управления в важную правовую отрасль превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. Конечно, с точки зрения современного административиста, едва ли можно назвать эту доктрину адекватной нынешнему уровню познания и развития административно-правовой теории. В ту историческую эпоху систематизация понятий административного права была невозможна, так как оно оставалось во многом произвольным и весьма упрощенным по форме, процедурам и способам применения. Поэтому использование терминов "камеральное право" (право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и "камеральная наука" является в данном случае предпочтительным при определении административного права того времени и при сравнении его с современным административным правом, развитие которого в XVII—XVIII вв. происходило весьма бурно во Франции, Пруссии, Голландии и Швеции. В этих странах удалась попытка сформировать сравнительно эффективное управление и административную систему. Например, шведская коллегиальная администрация, оптимально организованная в 1634 г. и включавшая пять коллегий, стала

>>>267>>>

образцом администрации и для других европейских стран(*1); во Франции(*2) быстро развивались полицейские учреждения. Во многом по шведскому образцу была организована Петром Великим^ и российская система управления (администрация). Полицейские учреждения в России, созданные Петром I, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за соблюдением санитарных требований, выполняли функции и в других сферах, включая дела семейные.

3.2. Полиция и ее роль в развитии административного права

Содержание термина "полиция" изменялось на протяжении последних пяти веков(*3). В XV—XVII вв. "полиция" означала "состояние хорошего порядка в обществе". В этом смысле данное понятие употреблялось в положениях об имперской полиции в Германии от 1530, 1548 и 1577 гг., а также в многочисленных положениях о территориальных (земельных) полициях. Иными словами, в средние века этим термином обозначались действия и

(*1) См.: Аннерс Э. История европейского права. М., 1994. С. 240. г См.: Степанов Я. О полиции как науке во Франции. Казань, 1867. Как уже указывалось выше, одной из первых крупных работ, посвященных изучению вопроса о полиции, стала книга французского ученого Н. Деламаре (N. Delamare) "Трактат о полиции". Н. Дела-маре являлся одним из известных исследователей полиции и ее деятельности. Он не определял понятие "полиция", но, перечисляя все предметы полицейской деятельности, выделял главные ее черты, т. е. те сферы общественных отношений, которые объединены полицейской деятельностью. Напомню, что в разработанной им системе ученый выделил 11 частей той материи, в которой применяется полицейская деятельность: религия; обычаи; здравоохранение; питание; публичный порядок и спокойствие (мир); дорожное хозяйство; торговля; мануфактура (производство); служебный персонал; поденная работа (т. е. работа тех, кто продавал свою рабочую силу на один день). См.: Delamare N. Traite de la Police. P., 2е ed. 1722 (c 1705 no 1738 г. эта книга была переиздана четыре раза). См. также: Sueur P. Histoire du droit publik francais XV—XVIII siecle. Bd. 1, 2. P., 1989. S. 63—64; Picard E., Drago R. La notion de police administrative. Bd. 1, 2. P., 1984. (*1) См.: Knemeyer F.-L. Polizeibegriffe in Gesetzen des 15. bis 18. Jahrhunderts Archiv des offentlichen Rechts. Band. 92. Tubingen, 1967. S. 154—180.

>>>268>>>

предписания (приказы, указы) князей (полицейская деятельность). К полиции относилось все внутреннее государственное управление. При этом все было подчинено прямому усмотрению князя и его воле; он мог использовать все имеющиеся в его распоряжении средства.

Очевидно, отсутствие деления права на частное и публичное явилось причиной "безграничных" компетенции и полномочий полиции в рамках обеспечения правового порядка в целом, а также в регулировании экономических связей и хозяйственных отношений, сбора пошлин, в определении мер, весов, цен, движения продовольственных товаров. Полиция выносила предписания относительно выполнения профессиональных обязанностей служащими, осуществления религиозных обрядов, соблюдения обычаев, заключения договоров, вопросов наследственного права и т. д.

В эпоху абсолютизма XVIII в. полицейская власть явилась важнейшей частью единой абсолютной государственной власти, персонифицированной в лице территориального князя (владельца). Полиция означала теперь не просто "состояние хорошего порядка в обществе", а полицейскую власть как право верховной власти абсолютного монарха (господина), благодаря которой через своих чиновников он мог регламентировать соответствующими постановлениями социальную жизнь своих подданных и осуществлять свои распоряжения при помощи властных, и в первую очередь, принудительных мер. Под полицией стали понимать все государственное управление, в рамках которого осуществлялась полицейская власть. Последняя была юридической сущностью абсолютной власти над подданными. Не считая иностранных (внешних) дел, военной сферы, финансов и юстиции, полицейская власть объединяла осуществляемую внутри государства государственную власть. При этом она включала в себя как законодательную, так и исполнительную власть (если бы мы говорили о современных, но не этаблированных в ту эпоху категориях разделения властей). Монарх (князь) мог издавать распоряжения и постановления как нормативного (т. е. регулирующие общие вопросы одинаковым для всех образом и обязательные к исполнению всеми подданными), так и индивидуального свойства, т. е. касающиеся конкретных вопросов и отдельных людей.

Система полиции того периода, критически проанализированная учеными более поздней исторической эпохи, была названа полицейским государством, характерные признаки которого

>>>269>>>

были выделены только в связи с открытыми в XIX столетии новыми чертами и особенностями государства; государственно-полицейская система теперь стала означать осуществление государственной власти внутри страны в отсутствие конституции, парламентского законотворчества, разделения властей, без учета гражданских прав и свобод и без учреждения судебно-правовой защиты(*1).

Термином "полиция" в ту эпоху обозначалось также всеобщее "общественное благосостояние"(*2). Наш современник может быть введен в заблуждение тем, что важнейшим достижением в развитии полицейско-правовой науки стало окончательное вытеснение либеральной эпохой второй половины XIX столетия из перечня задач и полномочий полиции "заботы об общем благосостоянии". Недоразумение может возникнуть потому, что современное социальное государство в качестве важнейшей своей цели устанавливает социальный мир, общественное благополучие, гуманизм и при необходимости социальную поддержку отдельных граждан. Однако современная полиция выполняет установленные законом задачи и функции по обеспечению безопасности и общественного порядка. Между тем в полицейском государстве XVIII столетия "содействию общему благополучию", или как это иногда называлось, "общему блаженству", придавалось только официальное наименование, а на деле обосновывалось монархическое право предписывания подданным всего и вся, опекая их в политической жизни, в хозяйственной и промысловой деятельности и даже в сфере обычаев и морали. Экономические отношения были регламентированы в интересах повышения собираемости сборов, пошлин и налогов.

Первые попытки уточнения всеобъемлющего понятия "полиция" в смысле изменения его внутреннего содержания и

(*1)  Термин  "полиция",  существовавший в теории два-три века  назад, практически невозможно сравнивать с современным определением полиции и действующим полицейским правом, выступающим в качестве самостоятельной части административного права (его особенной части). В эпоху абсолютизма полиция и полицейская деятельность рассматривались как один из главных конституционно-правовых вопросов. Едва ли возможно адекватно раскрыть понятие "полиция" той эпохи, учитывая  современное  конституционное  (государственное)  право,  и уже поэтому сегодняшнее понимание полиции и ее трактовка в предыдущие столетия совершенно не совпадают.

(*2)  См.: Habermann G. Der Wohlfahrsstaat. Die Geschichte eines Irrwegs. Frankfurt am Main; Berlin, 1997.

>>>270>>>

ограничения сферы применения властных принудительных мероприятий со стороны князей, с одной стороны, а с другой — в усилении акцента на решение в рамках полицейской деятельности задач только по защите от опасности, были сделаны в трудах И. Пюттера, а также в тексте абз. 17 § 10 (II) Прусского общего земельного права (1794 г.). Эта ярко выраженная тенденция была подтверждена также в известном "кройцберг-решении" (Kreuzberg-Urteil) прусского высшего административного суда от 1882 г., который окончательно установил, что главной задачей полиции должна стать защита общества от опасностей, обеспечение общественной безопасности и порядка. Таким образом, обеспечение и поддержка общего благосостояния населения отныне перестает быть задачей полиции.

Это решение Прусского высшего административного суда от 14 июня 1882 г., сыгравшее ключевую роль в пересмотре задач полиции, следует рассматривать в контексте развития самого термина "полиция" в западноевропейских странах. Действительно, в Пруссии коренное изменение в понимании сущности и деятельности полиции произошло не по воле законодателя, а в результате принятия судом решения. В "кройцберг-решении" административного суда объявляется недействительным и незаконным изданное полицейское распоряжение, которое ограничивало высоту новой застройки земельных участков, с тем чтобы не препятствовать обзору исторического военного памятника Победы, сооруженного в Берлине на возвышенности Кройц-берг. Высший административный суд Пруссии усмотрел в запрете на строительство действие, на совершение которого полиция не имела компетенции. Суд ограничил задачи полиции защитой безопасности и порядка. С этого времени государственно-полицейское понимание термина "полиция" окончательно прекратило существование. Решением суда ограничивалось право полицейской исполнительной власти на издание общих административных актов без разрешения на то закона и в нарушение законодательным положениям. Таким образом, важным практическим результатом данного решения административного суда стало принципиальное положение, согласно которому полиция не имеет права применять при исполнении своих задач и функций меры, направленные против свободы и собственности граждан, в отсутствие специальных законодательных основ для такого рода действий.

>>>271>>>

В середине XIX в. нормы полицейского права должны были обеспечивать общественную безопасность, порядок и борьбу с правонарушениями. Примером такого подхода к полицейскому праву является законотворческая деятельность в некоторых европейских странах. Например, в южногерманских государствах (в отличие от Пруссии) существенную роль при переходе к государственно-правовому понятию полиции в XIX в. играло законодательство. В таких государствах, как Бавария (в 1861 г.), Баден (в 1863 г.) и Вюртемберг (в 1871 г.), были изданы так называемые уголовные кодексы полиции, которые устанавливали частью уголовно-наказуемые запреты, частью полномочия по изданию распоряжений, в которых могли предусматриваться предписания о запретах или полномочия по принятию мер в каждом конкретном случае. В русской литературе также отмечается, что полицейская деятельность долгое время обозначала все формы, "в которые выливается вторжение правительства в частную или общественную жизнь"(*1). Только с XIX в. полицией стали называть правительственную деятельность, направленную на создание общих условий безопасности, которые отдельное лицо не в состоянии обеспечить себе собственными силами.

В эпоху конституционализма (конституционного государства или конституционных форм правления) сущность полиции определялась в собственном, "материальном", смысле как функция публичного управления по защите общественной безопасности и порядка и ликвидации возникающих опасных ситуаций. Это понимание осталось практически неизменным до настоящего времени. Таким образом, и сегодня полиция в материальном смысле — это государственная деятельность, направленная на защиту общества в целом и каждого гражданина в отдельности от опасностей, которые угрожают общественному порядку и прочим условиям безопасности. Однако если выполнение этой задачи сопряжено с воздействием на общество, с ограничением прав и свобод граждан, применением мер принуждения, то необходимо специальное разрешение таких действий самим законом. К полиции в "формальном" смысле относятся все государственные задачи, для выполнения которых устанавливается компетенция полицейских органов (например, преследование преступников, расследование уголовных дел).

(*1) Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. 3-е изд. Пг., 1915. С. 18.

>>>272>>>

История развития полиции России с начала XVIII в. также весьма интересна. На протяжении нескольких столетий роль, функции и организация полиции в России изменялись, однако неизменной оставалась принадлежность этого государственно-правового института как важнейшего инструмента государственного управления к государственной структуре(*1). Полицейская деятельность осуществлялась в двух основных формах, а следовательно, выделялись два вида полиции(*2):

1)   административная  полиция,   задачей  которой являлось предупреждение  опасностей и  устранение препятствий,  угрожающих отдельным отраслям деятельности. В этом смысле выделялась дорожная, фабричная, лесная и прочая полиция;

2)   полиция безопасности, целью которой являлось предупреждение опасностей,  которые  могут угрожать государству в целом, т. е. это полиция в собственном смысле слова, имеющая специальную организацию и обособленную от других ветвей управления.

Полиция как учреждение возникла впервые в 1718 г., когда в Петербурге была установлена должность генерал-полицеймейстера и определены его обязанности, заключавшиеся в обеспечении безопасности и решение задач благоустройства(*3). На следующий год законодатель впервые использовал термин "земская полиция". Следующим шагом в построении русской системы полицейских учреждений стало принятие в 1721 г. регламента и устава главного магистрата, в котором впервые определяется понятие "полиция", сущность которого состоит в следующем:

(*1) См. об истории полиции в России: Андреевский И. Е. Полицейское право. В 2 т. 2-е изд. СПб., 1874—1876; Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань, 1908; Он же. История полиции дореволюционной России: Сб. док. и материалов по ист. государства и права / Сост. В. М. Курицын, Р. С. Мулукаев, В. П. Коряков. М., 1981; Мулукаев Р. С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. М., 1964, Сизиков М. И. Политический режим и полиция в России в 40—60 гг. 18 в. // Правовые идеи и гос. учреждения (ист.-юрид. исслед.). Свердловск, 1980. С. 41—57; Сизиков М. И., Борисов А. В., Скрипилев А. Е. История полиции России (1718—1917 гг.). М., 1992, Сизиков М. И. Полицейская реформа Петра Первого // Правоведение. 1992. № 2. С. 88—96, Он же. Полиция Российской империи в середине 18 в. // ГиП. 1993. № 11. С. 120—131. - См.: Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. 3-е изд. Пг, 1915. С. 13. (*1) См.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897 С. 21.

>>>273>>>

i) полиция является городским учреждением, задачами которого являются обеспечение безопасности и благоустройства; 2) полиция подчиняется органам государственного управления; 3) задачи поли-'ции определены так широко, что они характеризуют практически все сферы правления (управления), под которыми в то время понимались вместе взятые суд, управление и "благоусмотрение".

В период 1721—1775 гг. взгляды на полицию как на учреждение, так и на решаемые ею задачи изменились. В итоге полиция заняла несоответствующее ей положение и присвоила даже законодательные функции, так как издавала общеобязательные уставы. Такое положение не могло продолжаться долго. Более того, в 1766 г. само правительство стало разделять юстицию, администрацию и полицию. Законодатель хотел четко разграничить судебную и административную сферы, выделяя из последней полицейские учреждения. Полицейские задачи стали выполнять приказы общественного призрения, земские суды, обер-полицеймейстеры, городничий, коменданты, старосты и сотские. При этом общее губернское правление было сосредоточено в руках губернаторов, над которыми стояли главнокомандующие (наместники или генерал-губернаторы).

Важнейшим специальным полицейским органом стал земский суд, которому подчинялась уездная полиция. Этот суд был подчинен губернскому правлению и состоял из капитан-исправника и двух-трех выборных заседателей от сословий. Главной его задачей являлось обеспечение "благочиния, добронравия и порядка".

В 1782 г. были изданы Устав "благочиния или полицейский", а также "Наказ управы благочиния", в которых устанавливалась организация городской полиции и формулировались многочисленные полицейские обязанности и функции. По указанному уставу в каждом городе была образована управа благочиния (полицейская управа), которая состояла из городничего, двух приставов, двух ратманов и стряпчего. Полицейская управа должна была обеспечивать благочиние, добронравие, порядок; она принуждала к исполнению законов, приводила в исполнение административные и судебные решения, следила за городским благоустройством, предупреждала и пресекала преступления и проступки, проводила следствие. В 1787 и 1797 гг. была организована сельская полиция. Таким образом, в 1797 г. на новых Условиях была организована в казенных и удельных селениях Уродская, земская и сельская полиция.

Ю п 1-

и ^-тарнлов

>>>274>>>

В 1810 г. было создано министерство полиции. На полицию возлагалось: 1) обеспечение внутренней безопасности; 2) надзор и исполнение законов всеми министерствами; 3) попечение о благоустройстве; 4) проведение следствия; 5) рассмотрение дел ("полицейский суд") о нарушении полицейских предписаний, а также по делам о малозначительных преступлениях. Такое выделение полиции в особое, самостоятельное министерство показало и отрицательные стороны, так как администрация оказалась оторванной от полиции; более того, в некоторых делах она даже подчинялась полиции. В 1819 г. правительство упразднило министерство полиции, причем большая часть компетенции упраздненного министерства была передана министерству внутренних дел, а другие полицейские полномочия — остальным министерствам. Полиция перестала быть самостоятельным учреждением, так как полностью "растворилась" в администрации.

В 1837 г. было издано новое положение о земской полиции. Главные изменения заключались в том, что уезды были разделены на станы. Руководство каждым станом было вверено особому участковому (становому) заседателю (приставу), который был обязан постоянно жить в своем стане для исполнения полицейских обязанностей. Вместе с этим он считался членом земского суда. Действующие в то время законы были дополнены также новыми положениями о степени полицейской власти, порядка осуществления действий и формах делопроизводства полиции. За губернским правлением оставались функции надзора за деятельностью полиции; оно следило, чтобы полиция не допускала медлительности, беспорядка и незаконных действий, губернское правление имело право контролировать, прекращать или отменять всякое решение или действие полиции.

Вместе с тем указанные нововведения в организации полиции не оправдали надежд законодателей. Более того, возникновение 3-го Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии до чрезвычайности усилило полицейскую расправу. Земская (уездная) полиция ничего не выиграла, а лишь проиграла от создания новой полицейской инстанции в лице становых приставов. Городская полиция не приносила надлежащей пользы вследствие нечеткого установления границ ее власти, прав и обязанностей. Все эти недостатки явились причиной полицейской реформы в 1858—1859гг., главными чертами которой явились: 1) отделение от полиции следствия; 2) отделение от полиции судебных дел (т. е. лишение права рассматривать дела

>>>275>>>

о различных нарушениях); 3) точное определение полномочий полиции в условиях чрезвычайных ситуаций; 4) увеличение денежного содержания полицейских чиновников.

В 1866 г. была существенно реформирована столичная полиция. В результате такой реформы весь город был разделен на участки, которые были вверены особому участковому приставу, имевшему двух-трех помощников. Участки разделены на околотки, в каждом из которых находилось по два околоточных надзирателя. Комплектование городской полиции происходило на основе найма. Для усиления личного состава городской полиции были установлены дежурства дворников; некоторые полицейские обязанности были возложены на домовладельцев и их управляющих; полицейскими полномочиями могли быть наделены также солдаты и казаки.

Реформа уездной полиции была начата в 1861 г. с формирования общественной полиции в лице сельских старост и волостных старшин, которые избирались крестьянскими обществами; при этом сохранялись должности сотских и десятских, которые исполняли исключительно полицейские обязанности. В 1878 г. была установлена должность полицейских урядников в качестве органов уездной полиции. В 1864 г. согласно Положения о земских учреждениях от уездной полиции отошли хозяйственные дела; за ней остались только административно-полицейские функции.

Существенная реформа губернской полиции была произведена в 1864 г. Положением о земских учреждениях, которое в значительной степени уменьшило задачи полиции в области благоустройства. В 1880 г. была создана жандармская полиция. В 1883 г. права и обязанности по управлению корпусом жандармов были распределены между министром внутренних дел и одним из его заместителей.

Все указанные постановления о городской, уездной, губернской и военной полиции во второй четверти XIX в. были дополнены еще несколькими узаконениями, касающимися права гражданской администрации и полиции призывать к содействию войска и условий применения полицией огнестрельного оружия. В I860 г. была установлена должность судебных следователей. С этого момента можно говорить и о новом соотношении между Полицией и юстицией; от полиции отпала вся следственная часть, Но оставлено производство дознания. Судебными уставами от 20 ноября 1864 г полиция лишилась так называемой судебной Компетенции; была создана судебная полиция в лице прокурорского надзора и судебных приставов.

,

>>>276>>>

3.3. Административные суды (административная юстиция)

Административные учреждения, полицейские органы и другие субъекты публичной власти могут применять в отношении частных лиц меры административного принуждения, которые могут порой существенно ограничивать права и свободы граждан. Поэтому в случае нарушения своих прав и свобод гражданин должен иметь возможность использования их эффективной правовой защиты. Важнейшим правовым институтом, позволяющим восстановить нарушенное субъективное право, является административная юстиция, историческое развитие которой происходило параллельно изменяющимся представлениям о самом государстве, его функциях и роли в обществе(*1).

В конце XIX в. административная юстиция являлась новым правовым инструментом. Административная юстиция возникает с того момента, когда правомочия органов управления начинают регулироваться законами(*2). До этого времени деятельность административных органов устанавливалась ими самостоятельно и осуществлялась часто на практике произвольно; низшие органы управления действовали только на основании инструкций. Законы, регламентирующие управленческую деятельность, более точно определили и обязанности частных лиц по отношению к администрации. Ведь главная задача административного права — это обеспечение публичных интересов посредством законодательных актов. В. А. Гаген в 1916 г. отмечал, что в правовом государстве отношения между ним и подданными должны быть урегулированы законами, в которых администрация должна "искать правила для своей деятельности, если идет речь о нарушении индивидуальных прав"(*3).

По мнению немецкого ученого Г. Аншютца, "административная юстиция есть применение административного права в интересах разрешения споров посредством особых, не принадле-

(*1)  О становлении административной юстиции см.: Лемайер К. Административная юстиция (Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство). СПб., 1905. См. также: Гаген В. А. Административная юстиция. Ростов н/Д, 1916; Куплеваский Н. Административная юстиция в Западной Европе (1. Административная юстиция во Франции). Харьков, 1879.

(*2)  См.: Шеймин Н. Учебник права внутреннего управления (Полицейского права). СПб., 1891. С. 142.

:' Гаген В. А. Административная юстиция. С. 4.

>>>277>>>

к судебной корпорации, но организованных по образцу общих судов, органов управления (административных судов) и по правилам процесса, подобным тем, которые приняты в общих судах (административный процесс по спорным делам)"(*1).

В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется следующими общими чертами(*2).

1.   Наличие  правового  спора  (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере управленческой деятельности(*3). Рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.

2.  Разрешение правового спора в рамках осуществления правосудия, т. е. административная юстиция — это судебная власть(*4).

3.  Правовая защита субъективных публичных прав граждан как одна из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.

4.  Органы административной юстиции в известной мере независимы как от других ветвей власти (иных органов управле-

(*1) Аншютц Г. Юстиция и администрация. СПб., 1907. С. 22. ! Ученые, исследовавшие проблемы административной юстиции, указывают на различные ее свойства. Например, Д. М. Чечот выделяет три общие черты административной юстиции: 1) отнесение к ее ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами, с другой (т. е. спор об административном праве); 2) создание специального органа для рассмотрения указанных спо-Р°в; 3) рассмотрение споров при соблюдении судебной процессуальной формы (см.: Чечот Д. М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). С. 29—31).

См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 115.

Следует отметить, что в литературе встречается и противоположное некие, т. е. что административная юстиция в большей мере "встроена" в систему исполнительной власти.

>>>278>>>

ния), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль за исполнительной властью, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса.

5.   Существование специальных субъектов "административ-но-юстиционного" правоотношения (граждане, органы публичного управления,  субъекты исполнительной власти, должностные лица);  должностные лица  (судьи),  рассматривающие  споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией  в  конкретных  областях  функционирования  органов исполнительной власти.

6. Административные споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью)  подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.

7.   Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела  должны  соблюдаться все  принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.).

8. Юридическим "результатом" административно-юстиционного процесса  является  признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

В отечественной литературе по государственному(*1), полицейскому(*2), административному праву(*3) России выделяется традици-

(*1)  См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. Часть Особенная. 4-е изд. СПб., 1903. С. 498—551.

(*2)  См.: Палибин М. Н. Повторительный курс полицейского права. 2-е изд. СПб., 1900. С. 33—34; Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. Пг., 1915. С. 43—47.

(*3)  См.: Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань,  1908. С.  164— 167; Корф С. А. Административная юстиция в России. Кн. 2—3. СПб., 1910. С. 284—313, 446—507.

>>>279>>>

онно три типа организации административной юстиции, т. е. административные споры разрешаются: 1) учреждениями, зависимыми в большей или меньшей степени от администрации (как во франции); 2) общими судами (как в Бельгии и Италии); 3) специальными административными судами, независимыми от администрации (как в Пруссии).

В России не существовало формально организованной и целостной системы административной юстиции. Однако ее организация строилась по французскому образцу. Роль высшего административного суда играл Первый департамент Правительствующего Сената. Он разрешал: 1) жалобы частных лиц и общественных учреждений на действия администрации; 2) недоразумения и затруднения, возникающие в разных правительственных и общественных учреждениях. На местах административная юстиция дореволюционной России была представлена такими учреждениями, как: губернские присутствия по городским и земским делам (обсуждение правильности и законности распоряжений городских и земских учреждений); губернские присутствия по воинской повинности (разрешение жалоб на соответствующие уездные присутствия); губернские акцизные управления; другие органы специальной администрации. Функции административной юстиции были закреплены в компетенции большинства административных учреждений, начиная с уездных и городских полицейских управлений и кончая Комитетом Министров и Государственным Советом.

К непосредственному ведению административных учреждений закон относил: 1) нарушения уставов казенного управления; 2) нарушение уставов общественного благоустройства и благочиния. К первой категории относились: нарушения по управлению акцизными сборами, нарушения таможенного, лесного, почтового уставов, а также правил о промыслах и торговли. Ко второй категории относились нарушения врачебного, карантинного, биржевого, ремесленного уставов, а также правил о собраниях и союзах и некоторые другие. Все недоразумения по поводу недостаточного и неточного соблюдения указанных уставов и правил подлежали административному разбирательству, в отсутствие судебных гарантий и без проведения предварительного следствия. Протоколы по поводу установленных нарушений того или иного устава, составленных административными чиновниками, имеют доказательственную силу; на их основании с виновных взыскивались штрафы. Губернские присутствия являлись одновременно

>>>280>>>

органами прямого управления и органами надзора, что выделялось современниками в качестве недостатка института русской административной юстиции(*1).

Среди способов обеспечения законности управления институт административной юстиции занимал в России почетное место. Обжалование незаконных действий органов власти и учреждений (административный иск) имел для населения особое значение только потому, что "составлял право, которому соответствует обязанность специального учреждения рассмотреть такой иск"(*2). Если выяснялось, что жалоба является обоснованной, то отменялось незаконное административное решение.

Наряду с этим были случаи, когда администрация на законных основаниях ограничивала личные права граждан (с целью, например, предупреждения и пресечения преступлений, когда основными мерами для ее достижения являлась отдача под надзор полиции, административная высылка, арест, применение оружия). В этих случаях граждане были лишены возможности защиты своих прав и неприкосновенности, кроме подачи жалобы в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), который может наложить на подчиненных лиц дисциплинарное взыскание либо освобождает их от ответственности. Такая система русской дореволюционной административной юстиции страдала существенным недостатком: рассмотрение жалобы проводилось не самым беспристрастным судьей (как правило, вышестоящее должностное лицо было заинтересовано в данном деле). Вот почему в западноевропейских государствах, особенно в Германии, были сформированы специальные административные суды, разрешающие споры между частными лицами и администрацией. Поэтому, на наш взгляд, для современного читателя представляет большой интерес история развития и современное правовое регулирование административной юстиции в Германии.

Потребность в создании в Германии самостоятельной административно-правовой подсудности, т. е. административных судов, неуклонно возрастала вплоть до начала 60-х гг. XIX в., когда обычные суды получили право судебного контроля за административными действиями. Особенно активно за это выступал Р. Гнайст, который, ссылаясь на английское конституционное право, призывал к созданию в Германии собственной ад-

(*1) См.: Белявский Н. Н, Полицейское право (Административное право). С. 47. '- Там же. С. 47.

>>>281>>>

министративной юстиции(*1). В отдельных землях Германии постепенно превращалось в реальность научное представление о правовом государстве как "государстве-юстиции" с характерным для него самостоятельным видом судебной деятельности, обеспечивающей контроль за административными действиями посредством административных судов.

"Право и закон только там могут получить истинное значение и власть, где их осуществление основывается на судебном решении". Эти слова О. Бэра из вышедшей в 1864 г. книги "Правовое государство"(*2) означают, что в Германии развитие термина "правовое государство" уже давно связывалось с требованием судебного контроля за управлением. В 60—70-е гг. XIX в. были сделаны решающие шаги по созданию судебной правовой защиты от управленческих действий. Среди немецких земель(*3), в которых стали появляться административные суды, осуществлявшие независимую административную судебную деятельность, можно назвать следующие: Баден(*4) (1863 г.), Пруссия(*5) (1872—1875 гг.), Гессен(*6) (1874— 1875 гг.), Вюртемберг (1876 г.) и Бавария (1878 г.). Правосудие в высшем административном суде Пруссии было аналогично современному контролю за управлением. Известность приобрело решение

(*1)  См.: Gneist R. Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in Deutsch-land. S. 71—73, 171—172.

(*2)  См.: Bdhr O. Der Rechtsstaat. Eine publicistische Skizze. Kassel; Go'ttin-gen, 1864. S. 12.

(*3)  По вопросу о разновидностях административной юстиции особенно в таких немецких государствах, как Баден, Пруссия и Вюртемберг см.: Trostel E. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit von der Griindung bis zum Aus-gang des Keiserreichs // VB1BW. 1988. S. 363—371.

(*4) См.: Rapp M. 100 Jahre Badischer Verwaltungsgerichtshof // Kiilz H. R., Naumann R. (Hrsg.). Staatsbiirger und Staatsgewalt. Verwaltungsrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Geschichte und Gegenwart. Karsruhe, 1963. Bd. I. S. 1—24; Walz E. 100 Jahren Verwaltungsgerichtsbarkeit in Baden // Baring M. (Hrsg.). Aus 100 Jahren Verwaltungsgerichtsbarkeit. Koln; Berlin; Mttnchen, 1963. S. 102—123.

(*5)  См.: Stump U. PreuBische Verwaltungsgerichtsbarkeit 1875—1914. Verfas-sung—Verfahren—Zustandigkeit.  Berlin,   1980;  Unruh  G.  C.  Zur  ver-fassungsrechtlichen Bedeutung der Einfiihrung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in PreuBen // JURA. 1982. S. 113—126; Egidi H. Paul Persius, der Schopfer der PreuSischen Verwaltungsgerichtsbarkeit // Baring M. (Hrsg.). Aus 100 Jahren Verwaltungsgerichtsbarkeit. Koln; Berlin; Munchen, 1963. S. 18—40.

(*6) См.: Weitzel J. 100 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Hessen // DVB1. 1975. S. 869—873.

>>>282>>>

административного суда от 14 июня 1882 г. ("Кройцберг-решение")(*1), направленное на преодоление сверхобъемного понимания деятельности государства, или "Вебер-решение" от 1893—1896 гг., отменившее полицейское распоряжение о запрещении представления одноименного спектакля Г. Хауптмана(*2).

Истоки административного правосудия находятся в начале XIX столетия(*3), а отчасти в раннем Новом времени(*4). Произошедшее в течение XIX в. кардинальное отделение публичного права от частного привело, с одной стороны, к ограничению компетенции (подсудности) обычных судов(*5), а с другой —• к возник-

(*1)  См.: Schodter H. Vom Kreuzbergurleil zur Bauregelungsverordnung // DVB1. 1975 S. 846—875.

(*2)  См.: Frege L. Der Status des PreuBischen Oberverwaltungsgerichtes und die  Standhaftigkeit  seiner  Rechtssprechung  auf  politischen  Gebiet  / H. R. Kiilz, R. Naumann (Hrsg.). Staatsbiirger und Staatsgewalt. Verwalt-ungsrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Geschichte und Gegenwart. Kacsruhe, 1963. Bd. I. S. 131—141.

(*3)  См.: Menger C.-F. Der Schutz der Grundrechte in der Verwaltungsgerichtsbarkeit / K. A. Bettermann, H. C. Nipperdey, U. Scheuner (Hrsg.). Die Grundrechte.   Handbuch   der  Theorie   und   Praxis   der  Grundrechte. Berlin, 1959. Bd. 3. 2. Hbd. S. 717, 719—721; Rufner U. Verwaltungsrechts-schutz im 19. Jahrhundert vor Einftihrung der Verwaltungsgerichtsbarkeit // DOV. 1963. S. 719—726.

(*4)  См.: Poppitz J. Die Anfange der Verwaltungsgerichtsbarkeit // AbR NF. (1943). Bd. 33. S. 158—221; Sellmann M. Der Weg zur neuzeitlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit — ihre  Vorstufen und dogmatischen Grundlagen / H. R. Kiilz, R. Naumann (Hrsg.) Staatsbiirger und Staatsgewalt Verwaltung-srecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Geschichte und Gegenwart. Karsru-he, 1963. Bd. I. S. 25—86; Rufner U. Verwaltungsrechtsschutz in PreuBen von 1789 bis 1842. Bonn, 1962; Idem. Verwaltungsschutz in PreuBen im 18 und in der ersten Halfte 19. Jahrhunderts / H. U. Erichsen, W. Hoppe, A. Mutius von (Hrsg). System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Festschrift fiir Christian-Friedrich  Menger zum  70. Geburtstag.  Koln;  Berlin;  Bonn; Munchen, 1985. S. 3—20.

^ Прогрессивным является, например, § 49 (абз. 1) Конституции Саксонии от 1831 г., в котором установлено: "Каждый считающий, что его права были нарушены актом государственного управления, может обратиться в суд". Для того чтобы усложнить применение этого судебного порядка на практике, использовалась экстенсивная оговорка закона: "Специальный закон будет устанавливать необходимые исключения и определения с тем, чтобы при осуществлении полномочий не было затруднено свободное продолжение управления". См : РоШг К. H. L. Die europaischen Verfassungen seit dem Jahre 1789 bis auf die neueste Zeit. Leipzig, 1832. Bd. I. S. 220, 228.

>>>283>>>

новению административной юстиции, т. е. к учреждению органов самоконтроля за управлением(*1); в качестве примера можно привести созданный в соответствии с § 60 Вюртембергской Конституции от 1819 г. Тайный Совет(*2) с полномочиями инстанции по рассмотрению жалоб (претензий, исков). Во многих случаях образцом служило французское контрольное учреждение в своей первоначальной форме, которое только в 1872 г. стало играть роль самостоятельного органа правосудия(*3). К включенной в систему управления административной юстиции у граждан сохранялось определенное недоверие. На этом фоне особенно заметна тенденция создания именно судебной защиты от неправомерных действий со стороны органов управления. Некоторые шаги по установлению действенного судебного контроля за управлением предпринимались и на конституционном уровне(*4). В развернувшейся в XIX в. дискуссии о введении судебного контроля за управлением в центре внимания стояли два вопроса, которые имеют важное значение и для понимания административного правосудия настоящего времени. Первый вопрос: должен ли судебный контроль за управлением осуществляться обычными судами или специально созданными административными судами? В то время как О. Бэр думал о необходимости рассмотрения этих дел обычными судами, Р. Гнайст настоятельно рекомендовал учреждать самостоятельные административные суды(*5). Уже в процессе упомянутых реформ в Бадене и Пруссии было принято решение в пользу выделения специального административно-правового судопроизводства, которое сначала распространялось на институционную сферу — область личной и деловой независимости, — как это сегодня понимается, относительно высшей инстанции, т. е. по отношению к Высшему администра-

(*1)   См:   Rufner W.  Verwaltungsgerichtsschutz  im   19.  Jahrhundert  vor Einfuhrung der Verwaltungsgerichtsbarkeit // DOV. 1963. S. 719—726.

(*2)  cm:   Reimold  K.  Der  Wtittembergische  Geheime   Rat  als  oberste Administrativjustizbehorde. Diss. Tubingen, 1985

(*3)  См.: Vedel G., Delvolve P. Droit administratif. 9. Aufl. P., 1984. S. 121— 122.

См.: Schuster R , Evers H.-U. (Hrsg). Alle deutschen Verfassungen Miinchen, 1985 S 29 ff.

См.: Gneist R. Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in Deut-schland. 2. Aufl. Berlin, 1879 S. 233 ff.; Idem. Bericht auf dem zwolften deutschen Juristentag // Verhandlungen des zwolften deutschen Juris-tentags (1875) Bd 3. S. 221—241.

>>>284>>>

тивному суду. К нему относились также допустимость судебного порядка в соответствии с энумеративным принципом(*1) (принцип дозволения выборочного обжалования административных актов в административный суд; речь идет об ограниченной подсудности административного суда, т. е. в законе устанавливается конкретный перечень споров, подсудных административному суду), который практиковался также и в Веймарской Республике(*2). Установление права на обращение в административный суд посредством фиксации в законе генеральной оговорки — основного условия, которая давала возможность обжалования в административном суде любого административного акта, было осуществлено в Германии только после Второй мировой войны(*3).

Второй вопрос был связан с целью административного судопроизводства: служит ли оно субъективной защите прав отдельных субъектов или же обеспечению объективного правопорядка? Например, южногерманская система была рассчитана на защиту субъективных публичных прав граждан, а административное судопроизводство в соответствии с прусской концепци-

(*1)   В  период  существования  конституционно-либерального  государства соблюдение права в сфере управления (самим управлением) обеспечивалось контролем только в отдельных и особо важных случаях — посредством рассмотрения судами уголовных и гражданских дел (юрисдикция общих судов). Что касается других отношений, и это обеспечивалось не в полной мере и не во всех случаях (в этом и состоит сущность энумеративного принципа), то административные акты (например, полицейские распоряжения,  запреты на предпринимательскую деятельность, различные разрешения и дозволения) подлежали формальному оспариванию не только в процессе обычного административного обжалования,  но  и  в  административных  судах,  которые  не  являлись,  конечно, в то время полностью независимыми (административные суды создавались как вид судебного контроля за управлением по французскому образцу, что являлось тогда определенным компромиссом: с одной стороны, лучше какой-нибудь контроль, отсутствовавший в полицейском  государстве,  с  другой  стороны,  предпочтительней оставалась английская общая система подсудности, т. е. когда все решения администрации можно было обжаловать в суде).

(*2)   См.:  Gra.we.rt R.  Verwaltungsrechtsschutz  in  der Weimarer Republik / H.-U. Erichsen, W. Hoppe, A. Mutius von (Hrsg.). S. 35, 51; Huber E. R. Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Bd. 6. Stuttgart; Berlin; Koln; Mainz, 1981. S. 574—575; Kimminich O. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Weimarer Republik // VB1BW. 1988. S. 371, 376.

(*3)  См.: Ule С. Н. VerwaltungsprozeBrecht. 9. Aufl. Miinchen, 1987. S. 32 ff.

>>>285>>>

ей служило, в первую очередь, средством соблюдения ненару-шимости (нерушимости) объективного правового порядка; субъективная защита прав была, напротив, второстепенной(*1). Только с вступлением в силу Основного закона Германии от 1949 г. окончательно одержала верх идея индивидуальной правовой защиты, что, конечно, не означает, что сегодня административное судопроизводство не служит обеспечению объективного правового порядка(*2).

В осуществляемой государством административной деятельности расширялась сфера правового пространства для граждан и одновременно уменьшались границы для проведения чисто полицейских мероприятий, для решения типично "полицейских" задач и реализации управленческих функций. Параллельно получила развитие и юрисдикция учреждаемых административных судов.

Создание в западноевропейских странах административных судов, т. е. административной юстиции, сыграло решающую роль и в процессе позитивного развития административного права. Например, § 182 проекта имперской конституции Германии 1849 г. устанавливал, что административно-судебная юрисдикция обеспечивается не административными органами, а специальными судами. Эта концепция была позднее осуществлена в немецких свободных ганзейских городах. Первым административным судом Пруссии стал образованный в 1863 г. суд в Бадене. В Пруссии была создана трехзвенная административно-судебная юстиция, состоящая из районного, окружного и высшего админи-

(*1)  См.:  Buhler О.,  Menger C.-F.  Der  Schutz der Grundrechte  in der Verwaltungsgerichtsbarkeit. S. 723 ff. О. Бюллер (Buhler O. Die subjek-tiven Sffentlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungs-rechtsprechung. Berlin; Stuttgart; Leipzig,  1914. S. 320), напротив, имел противоположный  взгляд  на   прусское  и  вюртембергское  административное  судопроизводство.   Как  представитель  южногерманской концепции О. Сарвея (Sarwey О. von. Das o'ffentliche Recht und die Verwaltungsrechtspflege. Tubingen, 1880. S. 407 ff) он находил общие черты между прусским и вюртембергским административным судопроизводством.

(*2)  См.: Krebs W. Subjektive Rechtsschutz und objektive Rechtskontrolle // System  des  verwaltungsgerichtlichen  Rechtsschutzes.  Festschrift  fur Christian-Friedrich Menger zum 70. Geburtstag / H.-U. Erichsen, W. Hoope, A.Mutius von (Hrsg.).  Kuln; Berlin;  Bonn;  Munchen,   1985. S.  191,  210: "Субъективная защита прав включает функцию объективного правового контроля — в первую очередь, конечно, выполняя свою функцию".

>>>286>>>

стративных судов. Особая заслуга в развитии административного права и углублении его теоретических основ принадлежит высшему административному суду, решения которого составляли платформу для дальнейшего становления административной юстиции(*1).

Таким образом, с появлением теории разделения властей, установлением конституционных форм правления, созданием административных судов, провозглашением в законах взаимных прав государства и граждан сужение понятий "полиция" и "полицейская деятельность" послужило основой, на которой происходило рождение нового административного права, регламен-

(*1) Административные суды ФРГ представляют сегодня важный инструмент судебного контроля за действиями органов управления; их деятельность основывается на вступившем в силу 1 апреля I960 г. Положении об административных судах, в которое в последующие десятилетия вносились изменения и дополнения. Административные суды рассматривают, например, дела о запрете на осуществление предпринимательской деятельности в силу недобросовестности предпринимателя, о необходимости проведения городским управлением мероприятий по борьбе с уличным шумом, о специальных званиях отдельных категорий лиц В качестве примера административного спора можно привести решение Административного суда в г. Вюрцбург (май 1997 г.), в котором впервые в Германии было признано право на предоставление политического убежища офицеру-дезертиру советской (а позже российской) армии, служившему до 1993 г. в Западной Группе войск российской армии в ФРГ. Этот офицер попытался (с успехом!) оспорить в административном суде отказ Федерального ведомства по признанию иностранных беженцев г. Нюрнберг в предоставлении ему и его семье политического убежища (т. е. в признании их политическими беженцами), так как в противном случае его ожидает в России жесткий приговор за измену Родине и разглашение государственных тайн. Административный суд усмотрел в случае высылки бывшего офицера в Россию грозящую ему опасность. Основанием для предоставления политического убежища суд счел проведение допроса бывшего офицера и его жены в 1993 г. западными спецслужбами. Избежать такого допроса не смогли еще примерно 600 бывших офицеров-дезертиров, т. е. все дезертиры после подачи просьбы об убежище подвергались подобным допросам сотрудниками разведки и контрразведки ФРГ, а также сотрудниками секретных служб США, Великобритании и Франции. См.: Moron Т. Russischer Deserteur erhalt Asyl // Frankfurter Rundschau. 1997. 14 Mai См также: Erichsen H. U. Verwaltungsrecht und Verwaltungsge-richtsbarkeit I. 2. Aufl. 1984; Sommermann K.-P. Die deutsche Verwal-tungsgerichtsbarkeit // Speyerer Forschungsberichte 106. 1991.

>>>287>>>

тирующего   управленческие   отношения   в   многочисленных государственных сферах.

Полицейское право с этого момента начинает свою новую историю, но оно отнюдь не исчезает. И сегодня в западноевропейских университетах читаются лекции по полицейскому праву, но уже как важной составной части Особенного административного права(*1).

3.4. Становление русского административного права

Русское административное право имело далеко не простую историю(*2). Так сложилось, что под влиянием многих социальных, экономических, политических и психологических факторов Россия на века осталась без административных судов, без эффективной правовой защиты от произвола чиновников, без судебного контроля за действием государственной администрации и ее должностных лиц, без развитого административного процесса. Более того, в годы советской власти административное право можно без преувеличения (с точки зрения соответствия признакам "полицейского государства" и "полицейского права") назвать административным правом эпохи "абсолютного государства", эпохи "феодализма".

(*1)  Вместе с уточнением смысла и изменением содержания понятия "полиция" происходило развитие истории полицейского права. С достаточной подробностью полицейское право разработано сегодня в ФРГ. См., например: Drews В. Allgemeines Polizeirecht (6. Aufl. von G. Wacke). Berlin; Koln; Munchen, 1952. S. 1—10; Friauf К. Н. Polizei- und Ordnungsrecht // Munch I. von, Schmidt-Afimann E. Besonderes Verwaltungsrecht. 10. Aufl. 1995. S. 97—179; Gusy C. Polizeirecht. 3. Aufl. Tubingen, 1996. S. 1—5; Gotz V. Allgemeines Polizei-  und  Ordnungsrecht.   12.  Aufl.  Gottingen,   1995. S. 15—24. Knemayer F. L. Polizei- und Ordnungsrecht. 6. Aufl. Miinchen, 1995; Lisken H., Denninger E. Handbuch des Polizeirechts. MUnchen, 1992; Rasch E. Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. 2. Aufl. Kdln; Berlin; Bonn; Munchen, 1982; Schenke W. R. Polizei- und Ordnungsrecht // Sterner U. Besonderes  Verwaltungsrecht.  5.  Aufl.  Heidelberg,   1995;  Scholler H., Schloer B. Grundzuge des Polizei- und Ordnungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland.  4.  Aufl.  Heidelberg,   1993;  Wurtenberger  T.   Polizei-  und Ordnungsrecht // Achterberg N. Puttner G. Besonderes Verwaltungsrecht II Heidelberg,   1992.

(*2)  Об истории развития российской правовой системы, российского права и российской правовой культуры и их особом содержании см.: Синю-ков В. Н., Григорьев Ф. А. Правовая система: Вопросы правореализации. Саратов, 1995. С. 16—38.

>>>288>>>

Однако те же самые политические и экономические причины обусловили — как до Великой Октябрьской социалистической революции, так и в годы существования СССР — сравнительно быстрое развитие уголовного права и уголовного процесса. Эти отрасли права были востребованы практикой "социалистического строительства" и в рамках социального заказа успешно исследовались учеными-юристами. Даже сегодня, что слабо поддается разумному объяснению, в университетах и юридических академиях уголовно-правовое образование занимает основное место, отодвигая на периферию административно-правовые науки.

Наше глубокое убеждение, что сегодня в России публичному праву должно уделяться самое пристальное внимание. Между тем развитие административного права и многих его сфер в настоящее время происходит медленно, а некоторые области вообще не вошли в поле зрения современного законодателя. Как следствие, на сегодняшний день в нашей стране отсутствуют такие подотрасли административного права, как развитой административный процесс; административная юстиция; строительное право; социальное право; муниципальное право. Словом, административное право как одна из отраслей административной науки должна активизировать научный поиск. Кстати, и чисто управленческие науки находятся в России на обочине современного развития. Между тем западноевропейская административная наука, неуклонно прогрессируя, сегодня занята обсуждением следующих вопросов: европейское административное право(*1), правовой режим управления и административного про-

(*1) См.: Everling U. Elemente eines europiiischen Verwaltungsrecht // DVB1 1983. S. 649—658; Idem. Auf dem Wege zu einem europaischen Verwaltungsrecht // NVwZ. 1987. S. 1—10, Grabitz E. Europaisches Verwal-tungsrecht-Gemeinschaftsrechtliche Grundsatze des Verwaltungsverfah-rens // NJW. 1989. S. 1776—1783; Eblers D. Die Einwirkungen des Re-chts der Europaischen Gemeinschaften auf das Verwaltungsrecht // DVB1. 1991. S. 605—613; Classen C. D. Die Europaisierung Verwaltungsrechts-barkeit. Tubingen, 1996, Schmidt-Afimann E. Deutsches und europais-ches Verwaltungsrecht // DVB1. 1993. S. 924—936. Idem. Zur Europaisierung des allgemeinen Verwaltungsrechts // Wege und Verfahren des Verfas-sungslebens. Festschrift fur Peter Lerche zum 65. Geburtstag. MUnchen, 1993. S. 513—527; Idem. Europaische Rechtsschutzgarantien — Auf dem Weg zu einem koharenten Verwaltungsrechtsschutz in Europa // Festschrift fiir R. Bern-hardt. Berlin, 1995. S. 1282—1289; Schoch F. Die Europaisierung

>>>289>>>

цесса(*1), "постиндустриальное" управление, "новое" управление, модернизация управления, "новый публичный менеджмент", "постмодернистское" управление, "постбюрократическое" управление(*2). Вернемся к истории российского права. Его развитие было подчинено византийскому влиянию эпохи поздней античности и раннего средневековья. В более поздние исторические периоды на развитие русского права оказала воздействие правовая система западноевропейских стран. Уровень права древнерусского

des Allgemeinen Verwaltungsrechts // JZ. 1995. S. 109—123; J. SchwarzeJ. (Hrsg.) Europaisches Verwaltungsrecht im Werden. Baden-Baden, 1982; Schwarze J. Europaisches Verwaltungsrecht. 2 Bande. Baden-Baden, 1988, Schweitzer M. (Hrsg.). Europaisches Verwaltungsrecht. Wien, 1991; Som-mermann K.-P. Europaisches Verwaltungsrecht oder Europaisierung des Verwaltungsrechts? // DVB1. 1996. S. 889—898; Triantafyllou D. Zur Europaisierung des subjektiven offentlichen Rechts // Die Offentliche Ver-waltung. 1997. № 5. S. 192—200.

(*1) cm. Blumel W. (Hrsg.). Das spanische Verwaltungsrecht nach dem Re-formgesetz von 1992 // Speyerer Forschungsberichte. 1996. № 153. г См.: Веуте К. von. Theorie der Politik im 20. Jahrhundert. Von der Mod-erne zur Postmoderne. Frankfurt am Main, 1991; Bischoff D., Reichard D. Vom Biirokraten zum Manager? Berlin, 1994; Fischer W., Mundhenke E. (Hrsg.). New Publik Management. Mehr Effektivitat und Effizienz in der Bundesverwaltung. Briihl, 1996; Hablutzel P., Haldemann Т., Schedle K., Schwaar K. (Hrsg.). Umbruch in Politik und Verwaltung. Ansichten und Er-fahrungen zum New Pablik Management in der Schweiz. Bern, 1995; Hill H. Gesetzgebung in der postindustriellen Gesellschaft // ZG. 1995. № 1. S. 81—88; Konig K. Zur Kritik eines neuen Offentlichen Managements. 2. Aufl // Speyerer Forschungsberichte. 1997. № 155. S. 77—104; Konig K. Die Transformation der offentlichen Verwaltungs: Ein neues Kapitel der Cerwaltungswissenschaft // Pitschas R. (Hrsg.). Verwaltungsintegration in den neuen Bundeslandern. Berlin, 1993. S. 27—35; Konig K. Modernisierung von Staat und Verwaltung: Zum Offentlichen Management. Baden-Baden, 1997; Konig K., Siedentopf H. (Hrsg.). Offentliche Verwaltung in Deutschland. Baden-Baden, 1996; Konig K., Meflmann V. Organisations- und Personalprobleme der Verwaltungstransformation in Deutschland. Baden-Baden, 1995; Kauzmin A. The Dimensions of Quality in Publik Management. Australian Perspectives and Experiences / H. Hill, H. Klages (Hrsg.). Qualitats- und erfolgsorienti-ertes Management. Berlin, 1993. S. 211—228; Pitschas R. Verwaltungsmod ernisierung und Verwaltungsrecht in "schlanken" Staat // Verwaltung und Management. 1996. S 4—15; Remermann H. Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen // Speyerer Forschungsberichte. 1995. Nr. 139, Seidmeier H., Knauf J. T. New Publik Management in der kom-numalen Verwaltung Baden-Baden, 1997.

>>>290>>>

государства того времени в целом соответствовал уровню правового развития Англии и Скандинавии. Некоторое замедление в развитии русского права по сравнению с западноевропейским объясняется разрушительным влиянием на русское общество монголо-татарского ига(*1).

Российское право традиционно относится к романо-герман-ской правовой семье. Однако в литературе можно увидеть и другое отношение к этому вопросу. В. Н. Синюков и Ф. А. Григорьев отмечают, что в литературе отсутствуют материалы и исследования, которые подтверждали бы относимость российской правовой системы к романо-германской правовой семье, и что главным критерием для подтверждения такого отнесения является набор формальных источников права и правореализационных структур, которые были примерно одинаковы и в России (СССР), и в странах римской юридической традиции(*2). Указанные авторы подчеркивают, что "практически по всем фундаментальным параметрам правовой культуры русская правовая культура демонстрирует самостоятельность и несовпадение с европейскими, американскими, мусульманскими и иными правовыми цивилизациями: духовный статус права и его источников, права человека и их соотношение с властью, природа государственности, ее национально-территориальное правовое измерение, закономерности национального правового духа, индивидуального правосознания, юридическая номинация социальных фактов свидетельствуют о том, что российская правовая система относится к самостоятельному типу правовой цивилизации"(*3). Однако закономерен вопрос: в чем же заключается самостоятельность русской правовой культуры в аспекте, например, прав человека и их отношения с властью? Возможно, что гражданин не имел реальной возможности защитить свои субъективные права, да и сами они по своим "качественным характеристикам" едва ли сравнимы с правами и свободами, установленными в европейских странах законодательным путем вместе с реальным механизмом их правовой защиты, причем гораздо раньше, чем это было сделано в России (Советском Союзе).

С нашей точки зрения, в мировой литературе найдутся материалы, подтверждающие тесное переплетение русской и

(*1)  См.: Аннерс Э. История европейского права. С. 251—259.

(*2)  См.: Синюков В. Н., Григорьев Ф. А. Правовая система: Вопросы право-

реализации. Саратов, 1995. С. 26. (*3) Там же. С. 36.

>>>291>>>

западноевропейской правовых культур. Более того, едва ли это следует выдавать за позитивные особенности отечественной правовой культуры; дело здесь не только в юридических формах, которые действительно могут объединять различное культурно-историческое и духовное содержание права, но в реальном содержании и сущности самого правового регулирования. Именно содержание правового регулирования и дает основание полагать, что институты русского права и аналогичные правовые западноевропейские институты во многом сходны не только формально, но и с точки зрения задач и целей правового регулирования.

Со времен уничтожения татарского ига в XV в. и до 1649 г. правовая система России значительно отличалась от государственного законодательства западноевропейских стран. Многие различия были обусловлены отсутствием в России разграничения между судебной и административной государственной деятельностью. В первой половине XVII в. в России стали отчетливо звучать требования установить единообразие в судебной практике, законность в отношении права собственности и равенство перед законом.

Во время царствования Петра Великого Россия достигла определенных западноевропейских стандартов в области права, организации управления и административной деятельности. С этого времени и началось преобразование русского права под влиянием романо-германского права. Существует мнение, что вхождение русского права в романо-германскую правовую семью произошло на политической основе, без учета духовных и культурно-исторических черт и традиций русского права. В связи с этим делается вывод и о том, что современное русское право существует в виде квазироманской системы, которая так и не восприняла ее исконного культурного духа, религиозно-этических традиций, политической идеологии, и что российская правовая система не укладывается в логические, идеологические, культурно-исторические рамки романо-германской правовой семьи(*1). Разумеется, едва ли стоит отрицать тот факт, что содержательное развитие Русского права не обусловливалось собственными культурными, историческими и духовными качествами русского общества. Более того, не следует настаивать и на необходимости

См.: Синюков В. Н., Григорьев Ф. А. Правовая система: Вопросы право-Реализации. С. 26—27, 36.

>>>292>>>

"постепенно адаптироваться в мысли о самостоятельности российской правовой системы, об образовании ею специфического биоценоза на правовой карте мира"(*1). Российская правовая система, безусловно, самостоятельна, как и правовая система любого суверенного государства. Не стоит тратить аргументов и на доказательство "неправоты" мнений об "отставании" русской правовой культуры, поскольку она значительно позже других вступила на путь правового развития и якобы требует нововведений западноевропейского образца и соответствующего влияния европейского права. Более чем очевидно, что любая современная национальная система имеет особенности, обусловленные историческим, духовным и социально-экономическим развитием. Однако можно задаться вопросом: возможно ли оставить без изменений национальное право в эпоху объединения не только экономических межгосударственных отношений, но и сугубо юридических, законодательных? И, кроме того, зачем радеть за истинно национальные черты и назначение русского права тогда, когда в мире все более утверждается единый демократический стандарт прав и свобод человека и гражданина, единство экономических отношений, способствующих обеспечению благосостояния общества? Ведь по-настоящему эффективна та правовая система, которая обеспечивает реальный демократический порядок, слаженное функционирование публично-правовых институтов, защиту прав и свобод граждан, высокий уровень экономического развития, дружественные отношения с другими государствами. Да и Петр I, многое перенявший у западноевропейских стран из сферы организации государственного аппарата и правовых установлений, никогда не являлся сторонником перенесения на российскую почву идей демократии, ограничения власти королей и пр.

Петр I стремился использовать опыт западных стран не только в технической и военной сферах, но и в области государственного строительства и права. Образцом для него в этом смысле являлись такие страны, как Голландия, Пруссия и Швеция. По мнению шведского ученого Э. Аннерса, использование Россией шведского права оказало воздействие и на сферу государственных принципов(*2). В 1715—1722 гг. Петр! внедрял в России

(*1)  Синюков В. Н., Григорьев Ф. А. Правовая система: Вопросы правореа-лизации. С. 26—27, 37.

(*2)  См.: Аннерс Э. История европейского права. С. 255.

>>>293>>>

шведскую систему коллегий, табель о рангах и морские артикулы, судебную систему, с тем чтобы модернизировать российскую административную и судебную системы. Изменения и дополнения в русское право вносились в тот период указами царя, который имел неограниченные полномочия нормотворческой властной деятельности.

Начатые Петром I и продолженные другими российскими самодержцами реформы были направлены, в первую очередь, на усиление военной и экономической мощи российского государства. Однако попытки создать хорошо функционирующие управленческий (административный) и судебный аппараты по образцу западноевропейских государств в XVIII в. успеха не имели. Многие мероприятия так и остались на бумаге. Например, с середины XVIII в. Екатерина II предприняла попытку кодифицировать русское право, что проявилось в создании в 1766 г. законодательной комиссии. Правда, последняя просуществовала недолго и была распущена императрицей. Главными причинами отставания России в области правового развития в XVII—XVIII вв. явились неразработанность правовой материи, отсутствие разделения права на частное и публичное, соединение в одном институте административного управления и правосудия.

Начало административному (или, точнее, полицейскому) праву как отрасли и как науке было положено Сводом законов Российской империи, в котором впервые было собрано административное законодательство(*1), но он имел и недостатки, так как включал в себя не только полицейские законы, но и этические, технические нормы, советы, научные положения.

Важно заметить, что традиционный для западной правовой системы принцип легалитета (сравнимый с современным принципом законности, принципом соблюдения оговорки закона), который мог бы ограничить авторитарную патриархальную власть царя, в России так и не был реализован на практике. Этот принцип характеризовался в европейских странах обязательностью санкционирования самого закона на совершение любого действия в сфере государственного управления и власти вообще, на издание любого нормативного акта в любой сфере отношений, особенно во взаимоотношениях государства и гражданина. Родовитая российская аристократия и созданное Петром I служилое

(*1) См.: Егоров С. А. (Рецензия) // ГиП.  1997. № 7. С. 113. Рец. на кн.: й К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.

>>>294>>>

дворянство не стремились, разумеется, ограничивать собственную власть законом и тем самым подчинить свои властные возможности какому-либо контролю.

При создании в России чиновничьего аппарата и судебных инстанций на государственные должности, как правило, назначались офицеры, получившие преимущественно военное образование и не имевшие достаточных познаний в сфере управления, государственного строительства и права. Поэтому большая часть административной работы возлагалась на не имеющих дворянского звания лиц (секретарей), которые находились в непосредственной зависимости от начальников и нуждались в их личной поддержке и протекции. Произвол в деятельности административного аппарата привел в общему низкому состоянию законности в сфере административного управления. Защита личных прав была для простых граждан делом практически невозможным. В то же время богатые сословия могли без затруднений получить все, что хотели.

Весьма широко распространилось взяточничество, постепенно перерастая в непременный атрибут "общения" граждан с административным аппаратом, чиновниками и обычными служащими(*1). Взяточничество в России уходит своими корнями в систему "кормлений", которая окончательно сформировалась во времена Московского великого княжества (XIV—XV вв.). Доверенные лица великого князя или государя, занимавшие управленческие должности в те времена, не получали жалованья из казны. Вместо этого их отправляли в города и волости, где

(*1) Очевидно, что на Руси на протяжении веков мздоимство, лихоимство, акциденции, взяточничество создавали психологию "прошения", которая подпитывала этот феномен изнутри и не давала ему исчезнуть даже при объявлении государством борьбы со взятками и посулами. В определенном смысле исторические корни современного взяточничества, да и психологии современных граждан, когда речь идет об управленческом аппарате, государственных и муниципальных служащих, лежат в распространенном у нас и ставшем типичным для русских людей слове "просить" (просить за кого-то, просить о смягчении наказания, просить незаслуженного признания, просить профессора за неподготовленного к экзамену студента и прочее). Термин "просить" укоренился в общественном сознании настолько крепко, что потребуются многие десятилетия демократического развития, чтобы гражданин, зная за собой правоту и уверенный в защите закона, с чувством собственного достоинства, перестал находиться по отношению к власти (административной и всякой государственной) в роли "просителя".

>>>295>>>

местное население было обязано содержать ("кормить") государевых посланников на весь срок службы. "Кормленщики" собирали подношения как натурой, так и деньгами: многие выплаты, судебные пошлины, пошлины за право торговли шли в их карман. Произвол и злоупотребления носили массовый характер(*1). В середине XVI в. Иван Грозный отменил систему "кормлений", установив налог в пользу казны, которая и явилась источником содержания лиц, занимавших управленческие должности. Несмотря на это, чиновничество продолжало заниматься поборами, чему способствовал жесткий контроль над всеми сферами жизни, централизованная система управления, а также отсутствие правовой защищенности "низших сословий". На протяжении всей истории в России (с меньшей или большей интенсивностью, с меньшим или большим результатом) велась борьба со взяточничеством и лихоимством. Например, Петр Великий установил в своем Указе от 24 декабря 1714 г. "О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное" жестокую ответственность за совершение этого преступления(*2). Екатерина II Указом от 18 июля 1762 г. также запрещала лихоимство со стороны чиновников. С мздоимством и лохоимством боролись Александр I и Александр П. Последний своим Указом от 3 декабря 1864 г. утвердил "Правила о порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных Товариществах и Компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях"(*3).

В начале XIX в. после войны с Наполеоном были предприняты значительные усилия по кодификации российского права. Выдающийся государственный деятель и юрист М. М. Сперанский в 20-х гг. XIX в. начал работу по систематизации российских источников права. Прежде всего это касалось бесчисленных царских указов. В 1830 г. было опубликовано собрание законов "Полное собрание законов Российской империи", начиная с кодекса 1649 г. и заканчивая 1825 г. Собрание содержало 30 920 законодательных актов, напечатанных в хронологическом порядке в 46 томах. Из основного материала были выбраны и систематизированы те законодательные акты, которые сохраняли юридическую силу; они были

См.: Боханов А. Взятка стара, как мир // АиФ. 1997. № 10.

См.: Государственная служба в России: Опыт организации и кадрового обеспечения / Под ред. Н. П. Пищулипа. Н. Новгород, 1994. С. 102. (*5) См. там же. С. 118—121.

>>>296>>>

утверждены в 1832 г. Николаем I и опубликованы. Кодекс содержал 42000 статей в 15 томах.

В правление Николая I проводилась государственная политика, направленная на поддержание строгого общественного порядка путем установления жестокой цензуры и полицейской тирании. Следовательно, практика административного права в этот период все еще отставала от западноевропейских государств. Политическая полиция (Третье отделение министерства внутренних дел) имела формальное право в административном порядке, т. е. без особых процедур, применять меры властного принуждения, заключать людей в тюрьму или отправлять в ссылку. Законодательные акты о цензуре и полиции появились в России в 1826 г. Именно в те времена появился термин "в административном порядке".

В XIX в. в России было создано множество царских указов, устанавливавших систему управления и государственную администрацию. Например, Указ Николая I от 3 июня 1837 г.(*1) "Общий наказ Гражданским Губернаторам"(*2) представляет собой

(*1)  См.: Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция / Под ред. Н. П. Пищулина. Н. Новгород, 1994. С. 94.

(*2)  В Указе Николая I от 3 июня 1837 г. "Общий наказ Гражданским Губернаторам" отмечалось:  "§ 2. Пределы власти и круг действия Гражданских Губернаторов определяются самым свойством их обязанностей. Будучи токмо исполнителями и, так сказать, сберегателями законов, они не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих, ни учреждать налогов или сборов какого либо рода, ни изменять приговоров судебных. ... Они сами ни в каком случае не могут быть судьями, или же наказывать без суда. Как хозяева вверенной им губернии, они всеми зависящими от них средствами способствуют утверждению и повышению на-роднаго в оной благосостояния;  но о необыкновенных для сего мерах представляют на разрешение высшаго начальства, коему дают подробный, в определенное время и по установленным правилам, отчет во всех своих распоряжениях и в положении дел управления и губернии вообще. § 3. При исполнении своих обязанностей, в пределах, законами для сего начертанных, Гражданские Губернаторы должны в точности сообразоваться и с порядком, для каждого рода дел установленным. Они действуют или 1) чрез председательствуемыя ими Губернския Правления, или 2) чрез особыя, учрежденныя для некоторых предметов, места; Приказы Общественного Призрения, Губернския Комиссии:  Строительную, Дорожную, Народного  Продовольствия,   Комитеты:   Оспенный,  Статистический,   Мануфактурный и земских повинностей, или наконец 3) в делах казенна-го, судебнаго и других, не входящих в круг общаго управления губернии ведомств, — прямыми от своего лица предписаниями и распоряжениями. Подробныя для сих действий правила излагаются в сем Общем Наказе".

>>>297>>>

достаточно хороший образец организации государственного управления на уровне губернских образований, устанавливая в общих чертах основы и для принципа разделения властей.

Отмена в 1861 г. крепостного права явилась наиболее важной юридической реформой эпохи. Российское административное законодательство того времени подвергалось серьезному реформированию. Это сказалось не только на организации системы • государственной власти и государственного управления, но и на реформировании гражданского и уголовного процесса. Был весьма заметен прогресс и в вопросах укрепления режима законности, несмотря на полномочия по применению принуждения "в административном порядке", которыми располагали представители управленческих органов.

В 70—80-х гг. XIX в. ученые констатировали, что административное право характеризуется недостаточной научностью и чрезмерной политизированностью; отмечалась второстепенная роль административного права в системе юридических наук; указывалось и на неопределенность основных положений административно-правовой науки.

Русское административное право как теория и как отрасль законодательства подошло к 1917 г. в том виде, который уже практически соответствовал основным положениям теории и уровню развития западноевропейского административного права. Учебники по административному праву включали в себя следующие части: внутреннее управление и право внутреннего управления; административная организация внутреннего управления; высшие и местные органы внутреннего управления; общие и специальные формы административной деятельности (исполнение административного закона, полицейское принуждение, административная юстиция); полиция безопасности, передвижения, печати, обществ и собраний; индивидуальная полиция; санитарно-меди-цинское управление; положительная государственная деятельность, направленная на охрану здоровья; деятельность государства по развитию образования; хозяйственное управление и содействие экономическому благосостоянию; управление в области промышленности и сельского хозяйства(*1).

См., например: Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. 3-е изд. Пг., 1915; Елистратов А. И. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917; Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань, 1908.

>>>298>>>

После революции 1917 г. административное право было подвергнуто отрицанию, что являлось причиной неразвитости и отсутствия практического внимания к необходимости развития административного законодательства. Вместе с тем новое государственное строительстсво требовало принятия нормативных актов] устанавливающих государственное управление. Административное право, развиваясь крайне нестабильно и противоречиво, распространялось в большей мере на управленческие отношения, оставляя за пределами своего "внимания" многие традиционные для административно-правового регулирования сферы. Более того, и сами управленческие отношения так и не получили законченного эффективного правового регулирования практически на протяжении существования советской власти.

Все советские конституции устанавливали организационную структуру государственного управления в стране; на основе конституций в различные периоды времени принимались постановления Совета Министров СССР и союзных республик, определяющие некоторые вопросы государственного и местного управления. Вместе с тем в советский период так и не были приняты основные законодательные акты, устанавливающие основу административно-правового регулирования, т. е. государственное управление как в материальном, так и в процессуальном аспектах было лишено практического нормативного установления, что играло отрицательную роль в деле укрепления режима законности управленческой деятельности.

В процессе развития советского административного права не произошло усиления и увеличения сферы правового регулирования управленческой деятельности. Следовательно, нормативные границы управленческих действий и процедуры их совершения не были регламентированы законом. Можно сказать, советское государственное управление если и было регламентировано правом, то только на уровне немногочисленных подзаконных нормативных правовых актов.

Практически все традиционные для общего административного права институты (формы и методы государственного управления, государственная служба, субъекты административного права, административное принуждение и т. д.) не характеризовались законченным правовым регулированием. Некоторые административно-правовые институты получили все же, особенно в начале 80-х гг., более или менее полноценное правовое определение; например: кодификация норм, действующих в сфере

>>>299>>>

административного принуждения и применения административной ответственности, — в 1984 г. был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Это, пожалуй, единственный позитивный пример развития административного права в советский период. В остальном практика административной деятельности подпадала под некоторые инструктивные указания, деловые обыкновения и личное усмотрение служащих, правовой статус которых также не был нормативно установлен (на них распространялось законодательство о труде). В конце 80-х — начале 90-х гг. активизировался процесс совершенствования законодательства, действующего в области государственного управления и местного самоуправления; в декабре 2001 г. принят Кодекс РФ об административных правонарушениях.