§ 1. Публичное право и административное право

Термин "публичное право" вошел в отечественную юридическую понятийную систему сравнительно недавно. Правовые нормы, устанавливающие устройство государства, структуру его органов, правовую систему, судоустройство и т. д., действовали и в бывшем СССР, однако существование публичного права отрицалось, а сфера публично-правовой регламентации специально не выделялась. Не входило данное понятие и в соответствующий учебный курс, и в программу университетского юридического образования. После Октябрьской социалистической революции 1917 г. деление права на публичное и частное более не проводилось, так как считалось, что оно не соответствует природе нового строя и экономических основ государства. Такой порядок не мог не повлиять отрицательно на складывающийся в СССР механизм правового регулирования: государство масштабно вмешивалось в частную жизнь граждан, не обеспечивались их демократические права и свободы, ограничивалась их правоспособность в имущественных правоотношениях.

Правовое регулирование современных общественных отношений обеспечивается нормами публичного права, в предмет которого входят: основы государственного устройства; функционирование государства и его институтов; институты гражданского общества; система и органы местного самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения.

Публичное право направлено на обеспечение и охрану общих интересов государства (всего общества); частное право охраняет интересы отдельных лиц. В число отраслей, составляющих систему частного права, входят гражданское, семейное, трудовое, торговое право и некоторые другие отрасли. Административное право как отрасль публичного права определяется прежде всего своим предметом, т. е. системой государственно-управленческих отношений, ибо

>>>247>>>

государственное управление реализуется через категории публичного интереса, потребностей, целей, стимулов и норм.

Современные политические и социально-экономические процессы значительно повышают роль государства в решении общественных задач, в обеспечении прав и свобод граждан. В течение последних десяти лет получила существенное развитие правовая система Российской Федерации, реформируются ее традиционные правовые образования, появляются новые отрасли права и публично-правовые институты. В 1995 г. в стране был опубликован первый учебник публичного права(*1).

Актуализация проблемы публичного права вызвана рядом причин, среди которых выделяются: необходимость проведения правовой реформы; глубокое изменение многих отраслей права и появление новых; развитие структуры и системы правовых отраслей; усиление роли государства в реализации планов социально-экономического развития страны.

Публичное право включает в себя отрасли, в разной степени связанные с правовым механизмом организации и функционирования самого государства и его органов: конституционное (государственное) право, административное право, уголовное право, финансовое право, процессуальное право, судоустройство, международное публичное право. Каждая отрасль имеет специфический объект и методы правового регулирования, а также особую структуру нормативного материала, изучаемого в рамках этой отрасли права.

Публичное право также распространяет свое действие на сферу организации и функционирования негосударственных учреждений — органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. В современных региональных законодательствах содержатся обширные правовые образования, входящие в публичное право. Субъекты РФ обладают правом принятия региональных законодательных актов, что устанавливается Конституцией РФ и уставами субъектов Федерации.

Изучение отрасли публичного права предполагает анализ и исследование ее сущности, специальных правовых норм, вопросов правотворчества и применения правовых норм, которые обеспечивают удовлетворение публичных интересов, регулируют деятельность субъектов, обладающих властными полномочи-

ем.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995.

>>>248>>>

ями, а также определяют взаимоотношения государственных органов (органов местного самоуправления) и граждан.

Одной из самых объемных отраслей публичного права является административное право, которое регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти. Наряду с регулирующими административному праву присущи и "полицейские" (административно-юрис-дикционные) методы воздействия на конкретных участников правоотношений. Субъекты административного права, представляющие государство и его органы, также применяют в своей деятельности принудительные механизмы и правовые средства, используют в установленных законодательством пределах административно-властные принудительные полномочия. Современный административист профессор К. С. Вельский, обосновывая свою точку зрения относительно сущности и главнейших элементов системы административного права, подчеркивает: "Именно потому, что административное право регулирует и охраняет общественный порядок, оно является наиболее важной для общества отраслью права. Большевики презирали право и фактически отказались от всех его отраслей, кроме административного и уголовного. С уголовным у них с самого начала сложились особые отношения... Административное право дважды пытались упразднить (1917—1921, 1928—1938 гг.), но безуспешно. Степень необходимости для функционирования общества превзошла идеологическую нетерпимость. Значит, это самая высокая отрасль права? Бесконечно самая высокая; самая необходимая из всех известных"(*1).

Административное право является кроме того важнейшей учебной университетской дисциплиной. В общем объеме правовых знаний, которые преподаются студентам юридических вузов западноевропейских стран, административное право занимает значительную долю(*2). Этой отрасли права посвящено немало солидных учебников и многотомных справочников(*3).

(*1)   Вельский К. С.  Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 126.

(*2)  Об административном праве зарубежных стран см.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.  Н. Козырина. М.,  1996.

(*3)  См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 16.

>>>249>>>

Административное право как учебный курс, как отрасль законодательства и как предмет научно-теоретического исследования за последние несколько лет претерпело существенные изменения. Сегодняшний этап его развития — время глубокой его реформы, пересмотра теоретических догм, сложившихся под влиянием существовавших на протяжении десятилетий политических и экономических реалий, развития новых идей и концепций, реализации международных обязательств, установления административно-правового регулирования внешнеэкономических связей, таможенного дела и, следовательно, реформирования системы административного законодательства. В специальной правовой литературе последнего времени появились статьи, посвященные отдельным аспектам теории государственного управления, вопросам местного самоуправления, проблеме прав человека в административном праве, роли общественных объединений (организаций) в государственном управлении, административному договору, административно-правовому статусу должностных лиц, военнослужащих, субъектам административного правонарушения, административно-деликтному праву, полицейскому и служебному праву.

Административное право представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами. Поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление характерны практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно с полным основанием характеризовать как центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей; словом, в этой отрасли права фокусируются многие общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования со стороны иных отраслей права (например, конституционного, уголовного, финансового, бюджетного, налогового, банковского права). Принципиально важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод (или, точнее говоря, один из методов) правового регулирования — императивный метод, метод властных предписаний. Поэтому административное право считается одной из базовых отраслей права, с одной стороны, использующей потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой — обеспечивающей публичные интересы, правовую защиту прав и свобод как

>>>250>>>

физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов.

Степень и интенсивность административно-правовой регламентации общественных отношений в разных сферах различна. Например, общественные отношения в сфере организации государственной службы, управления внутренними делами, обороной регулируются преимущественно нормами административного права. В экономической деятельности государства наряду с административными нормами действуют нормы частного права.

Развитие рыночных отношений, разделение государственной власти, построение современного правового государства, формирование эффективной исполнительной власти и системы местного самоуправления — все эти процессы вызывают насущную потребность в адекватном административно-правовом и административно-процессуальном обеспечении. Соответственно, модифицируется и административное законодательство, и, как следствие, преобразуется предмет административного права, по-новому рассматриваются его содержание, функции, принципы, институты. Например, процесс реального разделения властей в государстве таким образом воздействует на предмет этой правовой отрасли, что прежние характерные для нее меры принуждения и властного воздействия государства, сменяются инструментами формирования механизма исполнительной власти, действующего на основе принятых парламентом законов и постановлений в интересах личности и общества посредством регулирования, планирования, координации, согласования и контроля. Разумеется, принудительные меры, свойственные определенным институтам административного права, сохранятся и со временем будут усовершенствованы (например, метод властных предписаний, используемый административным правом стран Западной Европы и США).

Административное право закрепляет отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной (административной, управленческой, исполнительно-распорядительной) власти. Исполнительная власть выделена из общей структуры государственной власти не только на уровне теоретических построений, но и в законодательстве. Изучение административного права предполагает анализ системы, структуры, основных признаков и субъектов исполнительной власти, ее влияния на реальное обеспечение прав и свобод граждан, а также теории и практики государственной службы. Следует подчеркнуть, что режим законности в государстве прежде всего зависит от уров-

>>>251>>>

ня законности в управленческой (исполнительно-распорядительной) сфере.

В настоящее время происходит стремительное развитие практически всех административно-правовых институтов, таких как субъекты административного права, государственная служба, формы и методы государственного управления (административно-правовые формы, управленческие действия), административные договоры, местное самоуправление, нормативные правовые акты управления, административное принуждение и административная ответственность, административный процесс, законность и способы ее обеспечения в сфере исполнительной власти (государственном управлении и местном самоуправлении).

Развитие административно-правовой науки в течение последних нескольких лет ознаменовано появлением личностного аспекта в исследовании многих ее проблем. На первый план выходят проблемы защиты прав и свобод личности, соблюдения ее интересов при осуществлении исполнительной власти (государственного управления), создания эффективных средств защиты против нарушения органами публичной власти и их должностными лицами прав личности, разработки административного законодательства, учитывающего соответствующие международно-правовые документы.

Возникновение новых экономических условий не влечет за собой сокращения сферы регулирования управленческих отношений административными методами; изменяются лишь правовые средства и методы воздействия публичных управленческих органов на экономическую среду и связи хозяйствующих субъектов. В этих условиях административное право, как и право граж-, данское, должно обеспечивать экономическую свободу предпри-' нимателей, хозяйственных обществ, фирм, государственных предприятий, частных лиц, защищать их собственность, контролировать доходы, проводя эффективную налоговую политику, осуществлять санитарный, экологический, таможенный и другие виды административного контроля и надзора.