§ 5. Законодательная основа местного самоуправления

В п. 1 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

Практическую нормативно-правовую регламентацию отношений, действующих в области местного самоуправления, осуществляют четыре вида нормативных актов.

1. Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации 1993 г. в гл. 8 устанавливает систему и принципы местного самоуправления. Здесь впервые местное самоуправление определяется как одна из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации. Правовое регулирование вопросов местного самоуправления входит в совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. По этой причине отсутствие в начале 90-х гг. федерального закона об общих принципах построения системы местного самоуправления тормозило развитие правовой базы местного самоуправления в субъектах Федерации. Однако в отдельных республиках, краях и областях региональные законы о местном самоуправлении(*1) принимались уже в те годы.

Конституционные положения о местном самоуправлении соответствуют стандарту, содержащемуся в Европейской хартий

(*1) См., например: Закон Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" от 28 декабря 1994 г. (в ред. законов от 17 мая и 26 октября 1995 г.) // Коммуна. 1995. 6 янв.; 20 дек. См. также: Самохвалов В. Местное самоуправление: законодательное регулирование и региональная практика // РЮ. 2000. № 6. С. 25—26.

>>>234>>>

местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.: это, например, право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); это также возможность для местных органов самоуправления самим определять свои внутренние административные структуры (п. 1 ст. 131 Конституции РФ), не нарушая общих законодательных положений; это, наконец, право на судебную защиту, которым должны обладать органы местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).

2.   Федеральные  законы,  устанавливающие общие  принципы местного самоуправления в Российской Федерации (например,  Федеральный  закон  "Об  общих  принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.). Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в  соответствии с  Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом от 28 августа 1995 г.

3.  Законы субъектов Российской Федерации, определяющие местное самоуправление на территории этого субъекта (например, Закон Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" от 28 декабря 1994 г. (в ред. законов Воронежской области от 9 июля 1999 г., 2 августа 1999 г., 5 октября 2000 г.).

Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. и ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления. Если нормы муниципального права, содержащиеся в законах, входят в противоречие с положениями Конституции Российской Федерации и положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то применяются положения последних законодательных актов.

4.  Нормативные правовые акты, принимаемые муниципальными образованиями,  самим местным самоуправлением ("местное  нормотворчество");  к ним относятся,  например,  уставы о местном самоуправлении поселения или территории. В рамках "местного нормотворчества" муниципальные образования как са-

>>>235>>>

соуправляющиеся образования могут принимать собственные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию местного самоуправления, его формы, компетенцию и иные вопросы в соответствии с местными условиями и особенностями.

Одним из важнейших нормативных актов, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, является устав муниципального образования, в котором устанавливаются вопросы организации местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). В уставе муниципального образования указываются:

границы и состав территории муниципального образования;

вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

виды и порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

>>>236>>>

условия и порядок организации муниципальной службы(*1);

экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций;

другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.