§ 4. Особенности организации публичной власти на территории муниципального образования

На формирование системы местного самоуправления и его институтов оказывают влияние многие особенности, характеризующие местное самоуправление как важнейшую форму орга-ни'зации публичной власти и управления на конкретной территории или в определенном населенном пункте. Такими характерными чертами являются следующие:

1. Местное самоуправление как особая публичная власть. Она организуется и осуществляется на принципиально иной основе по сравнению с федеральной государственной властью, так как население избирает подотчетные ему органы местного самоуправления. К характеристикам этой особой публичной власти следует отнести: самостоятельность власти и управления, т. е. самостоятельное решение населением вопросов местного значения; зависимость власти только от своего населения; действие власти только на конкретной территории или в пределах населен-

местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования, т. е. юридическими лицами публичного права В данном случае критику вызывает позиция законодателя, который считает юридическими лицами (субъектами) публичного права лишь органы местного самоуправления, а не сами муниципальные образования. Выборные и другие органы муниципального образования являются представителями этого муниципального образования, его "исполнителями", "распорядителями". Не случайно законодатель подчеркивает "служебную роль" органов местного самоуправления по отношению к муниципальному образованию, населению. Например, представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

>>>228>>>

ных пунктов (городов, поселков, сельских населенных пунктов, районов, округов и т. д.); осуществление власти при учете национальных и историко-культурных обычаев и традиций населения; ответственность власти и управления (а также их органов и должностных лиц) перед населением и государством; организация власти и управления на основе принципа разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления наступает перед населением в результате утраты доверия населения. Порядок и условия такой ответственности определяются уставами муниципальных образований. В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, устава муниципального образования (п. 1 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") они отвечают перед государством. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.

Если суд устанавливает факт нарушения органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации или уставов муниципальных образований, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности указанных субъектов и лиц российскому законодательству. Такое заключение суда является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

2. Самостоятельность и независимость органов местного самоуправления. Они имеют соответствующую компетенцию, кото-

>>>229>>>

рая принадлежит только им; они свободны в осуществлении принадлежащих полномочий и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления усиливается и тем, что Конституция Российской Федерации не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от самого государства(*1). Формирование органов местного самоуправления — дело населения соответствующего города или иного населенного пункта. Часть этих органов избирается населением непосредственно, другая формируется выборными органами. Главное состоит в том, что ни при каких условиях они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими. Будучи сформированными "внизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Однако они обязаны исполнять и соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Принимаемые представительными и исполнительными органами(*2) местного самоуправления решения являются столь же обязательными для исполнения, как и решения органов государственной власти. Следует заметить, что деятельность органов местного самоуправления не абсолютно "суверенна", т. е. она в определенной степени зависит от государственной власти и не является полностью обособленной от деятельности государственных органов, поскольку и наделение органов местного самоуправления властными полномочиями, и их участие в реализации государственных программ, и отведение этим органам отдельных государственных полномочий, и приобретение ими важнейших управленческих функций определяются нормативными актами органов государственной власти, т. е. федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

(*1)  См.:   Комментарий  к   Конституции  Российской   Федерации.  М.,   1994. С. 40.

См.: Васильев В. И. От Советов — к муниципалитетам: Что показал анализ регламентов муниципальных представительных органов // ЖРП. 1998. № 4/5. С. 23—35.

>>>230>>>

Российская Конституция 1993 г. впервые закрепила и другие важные положения, касающиеся народовластия и местного самоуправления, о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ); граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции РФ); они имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Часть 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации обязывает органы местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Конституцией Российской Федерации к полномочиям местного самоуправления отнесено обеспечение комплексного социально-экономического развития территорий городских и сельских поселений, рационального использования земель местных сообществ(*1).

В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

3. Особая организационная основа местного самоуправления. Организация местного самоуправления основывается на особых формах прямого волеизъявления граждан (например, местные референдумы, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление). Функционирует местное самоуправление при помощи выборных органов местного самоуправления, образуемых в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. К таким органам относятся: выборные коллегиальные органы местного самоуправления (представительные и исполнительные); глава местного самоуправле-

(*1) См.: Бурмистров А. С. Местное сообщество как субъект самоуправления // Правоведение. 2000. № 5. С. 26—42.

>>>231>>>

ния (глава муниципального образования, староста) и местная администрация, которые избираются либо населением, либо представительным органом из своего состава; полномочия этих органов и должностных лиц могут устанавливаться при помощи иных способов. К органам местного самоуправления относятся также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

4. Собственная экономическая и финансовая основа местного самоуправления, позволяющая практически решать местные вопросы. 25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской федерации"(*1), определяющий основные принципы организации местных финансов, устанавливающий источники формирования и направления использования финансовых ресурсов- местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. К финансово-экономическим средствам местного самоуправления относятся: муниципальная собственность, местный бюджет и местные налоги(*2). Часть 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации относит к полномочиям местного самоуправления самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, решение иных вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных органам местного самоуправления государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Часть 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что местное самоуправление осуществляется гражданами не только через выборные и другие органы местного самоуправления, но

(*1)  См.: СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464

(*2)  В научной литературе ученые выделяют и другие признаки местного самоуправления.   Например,   Т.   М.   Бялкина   рассматривает   семь специфических черт местного самоуправления. См.: Бялкина Т. М. Законодательство области о местном самоуправлении. С. 8—10.

>>>232>>>

и путем участия в референдуме, выборах, использования других форм прямого волеизъявления.

Вопрос о финансовых основах местного самоуправления неразрывно связан с финансовой деятельностью органов местного самоуправления. В определенном смысле финансовая деятельность органов местного самоуправления и ее основные институты являются главным предметом изучения и современного научного анализа(*1). От того, насколько правильно и эффективно будет осуществляться финансовая деятельность в муниципальных образованиях Российской Федерации, зависит и решение стоящих перед местным управлением сложных задач.

Следует отметить, что в настоящее время действует противоречивое, неполное и далекое от совершенства и целостного завершения законодательство как о местном самоуправлении, так и о самой финансовой деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем законы и иные нормативные акты должны обеспечивать достаточную финансовую автономию органов местного самоуправления и правильную практическую реализацию правовых установлений в сфере финансовой деятельности органов местного самоуправления.

С теоретической точки зрения, исследование содержания финансовой деятельности органов местного самоуправления, выявление финансово-правового статуса муниципальных образований и улучшение практики реализации компетенции органов местного самоуправления по осуществлению функций в бюджетной, налоговой и кредитной областях финансовой деятельности, определение направлений ее реформирования, совершенствования процесса реализации компетенции органов местного самоуправления в сфере финансов и кредита представляет собой в настоящее время важнейшую задачу как науки административного права, так и науки муниципального и финансового права(*2). Термины "финансовая деятельность", "финансовая деятельность государства" требуют дальнейшего научного анализа. Эти понятия являются ключевыми в теории финансового права и неоднозначно рассматриваются учеными в специальной литературе(*3). Одной из главных

(*1) См., например: Крохина Ю. А. Город как субъект финансового права:

Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1997.

' См.: Бялкина Т. М., Карасева М. В. О предметах муниципального и

финансового права // ЖРП. 1998. № 1. С. 96—100.

(*1) О финансовой деятельности государства см., например: Карасева М, В.

Финансовое правоотношение. Воронеж,  1997. С. 5—46.

>>>233>>>

целей научных исследований является выработка теоретической концепции осуществления органами местного самоуправления финансовой деятельности, направленной, в конечном счете, на решение задач местного самоуправления, обеспечение благосостояния муниципальных образований и, следовательно, на улучшение функционирования всего государства, на совершенствование российского финансового законодательства.