§ 3. Муниципальное право

Муниципальное право как понятие генетически связано со следующими категориями: с одной стороны, "муниципальное образование", "муниципальный", а с другой — "система правовых норм", регулирующих образование, организацию и функционирование местного самоуправления в России. "Муниципальный" означает "местный". Определения "муниципальный" и "местный" и словосочетания с ними применяются по отношению к органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям, объектам собственности и другим объектам, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (п. 2 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Являясь одним из важнейших институтов социальной жизни, местное самоуправление представляет собой сложную систему общественных отношений экономического, социально-культурного, организационного и финансового характера. Эти отношения включают в свое содержание отношения по поводу управления, т. е. управленческие отношения. Таким образом, отношения по поводу управления становятся объектом изучения и анализа как науки управления, так и административного права, в структуру которого входит более конкретная особенная часть административного права, называемая муниципальным правом(*1). Термин "муниципальное право" уже используется самим законодателем (см., например: п. 3 ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Современная практика показывает, что муниципальное право формируется на основе Конституции РФ и Федерально-

(*1) Теоретическая важность и практическая ценность анализа вопросов местного самоуправления обусловили введение в учебные планы юридических высших учебных заведений курса "Муниципальное право", в рамках которого последовательно и детально рассматриваются проблемы организации и функционирования местного самоуправления в России. См.: Бялкина Т. М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996; Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994.

>>>225>>>

го закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в будущем должно превратиться в цельную систему законов, которая объединит десятки нормативных правовых актов. В процессе совершенствования законодательства о местном самоуправлении целесообразно учитывать и зарубежную практику, включая международно-правовые документы(*1).

Некоторые ученые разделяют мнение в том, что нормы муниципального права, выступая в качестве норм такой основной отрасли права, как государственное право, входят во вторичную правовую структуру — так называемую комплексную отрасль права(*2), регулирующую следующие виды отношений, которые складываются в системе местного самоуправления:

а)  отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;

б)  отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления и его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни;

в)  отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, и исполнения ими законодательных и правовых актов федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ;

г)  отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права  на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением

(*1) См., например: Бялкина Т., Старилов Ю. За все в ответе община: опыт местного самоуправления в Германии // Российская Федерация. 1994. № 10. С. 37—38.

(*1) См.: Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 6; Кута-фин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 10; Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. / Под ред. Ю. А. Дмитриева М., 2000. Иногда используется термин "право муниципального управления", "право местного самоуправления". См.: Таболин В. В. Право муниципального управления. М, 1997; Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. М., 1997; Четвериков В. С. Муниципальное право: Учеб. пособие. М., 2001. -• 8; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учеб. М., 1999.

>>>226>>>

на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти(*1).

Не вызывает сомнения, что тщательный, отвечающий потребностям практики анализ структуры современного публичного права России позволил бы выявить основания для отнесения муниципального права к Особенной части административного права. Однако существуют и другие мнения, которые расходятся с нашей точкой зрения. Например, Т. М. Бялкина считает, что органы местного самоуправления следует относить к субъектам муниципального, а не административного права, так как муниципальное право является самостоятельной отраслью публичного права наряду с другими отраслями публичного права — конституционным, уголовным(*2) и т. д. Однако муниципальные образования, постоянно, непрерывно и в обязательном порядке осуществляя управление, являются в первую очередь субъектами административного права, ибо последнее изучает и регламентирует отношения в сфере публичного управления(*3). С точки зрения сущности муниципального права и его внутреннего строения, муниципальные образования одновременно являются субъектами муниципального права. Задачи публичного управления в первую очередь выполняются юридическими лицами публичного права(*4) (в некоторых случаях, как было отмечено, публичное управление осуществляется и в формах частного права, и тогда его субъекты выступают в качестве субъектов частного права). Для субъектов публичного управления (а таковым явля-

(*1)  См.: Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 7.

(*2)  Бялкина Т. М. Законодательство области о местном самоуправлении. С. 32. См. также: Бартышев В. И. Практикум по муниципальному праву Российской Федерации:  Учеб. пособие. Воронеж,  1998,  Бялкина Т. М. Муниципальное право Российской Федерации:  Учеб.-методич. пособие. Воронеж,  1998.

(*1) В литературе обсуждаются вопросы отграничения муниципального от других отраслей права. См., например: Бялкина Т. М., Карасева М. В. О предметах муниципального и финансового права // ЖРП. 1998. № 1. С. 96—100.

(*4) Муниципальные образования — это в то же время субъекты гражданского права, т. е. юридические лица частного права (ст. 124 Гражданского кодекса РФ (Часть общая). Вместе с тем в ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подчеркивается, что выборные и иные органы

>>>227>>>

ется муниципальное образование) создаются их собственные органы. В соответствии со ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.