§ 1. Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление, согласно теоретическим разработкам, входит в предмет муниципального права. В связи с этим возникает вопрос: почему вопросы муниципального управления рассматриваются в общей части административного? Едва ли возможно однозначное отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти не только с теоретической точки зрения, но и с практической. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную.

1.   Местное  самоуправление  (муниципальное  управление) представляет собой одну из форм демократии, т. е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления. Местное самоуправление — это осуществление власти, полученной от народа, посредством особых процедур.

2.  Местное самоуправление — один из главных каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне.

3.  Термин "местное самоуправление" включает понятия "управление" и "местное", указывая таким образом на его управленческую сущность.

4.  Местное самоуправление реализует важнейшие управленческие  функции посредством специальных муниципальных органов,  имея  те  же  практические  цели,  что  и  государственное управление.

5.   Муниципальное  право  регулирует  отношения  в  сфере публичного управления, т. е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления.

6.  Органы местного самоуправления обладают  административной правосубъектностью, т. е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствую-

*• Ю Старилов

>>>210>>>

щее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности.

7.   Правовая  защита   физических  и  юридических  лиц  от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом.

8.  В сфере местного самоуправления область традиционно понимаемых управленческих отношений является доминирующей, т. е. жизнедеятельность муниципального образования невозможно представить вне управленческих отношений.

9.  Органы местного самоуправления и государственного управления практически в  каждой отрасли и  сфере  публичного управления тесно взаимосвязаны(*1).

10.  Органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.

Мы разделяем мнение Г. В. Атаманчука, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему организационных связей, которые влияют на управление; следовательно, данная структура вводит в управленческие процессы различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствующие в той или иной мере в формировании и реализации государственно-управляющего воздействия(*2). Невозможно укрепить государственную власть в России без развития местного самоуправления, без сочетания разумной цен-

(*1) В учебной административно-правовой литературе указывается на необходимость учета потенциала органов местного самоуправления в управлении практически во всех отраслях и сферах государственного управления. Авторами учебников в Особенной части административного права рассматриваются, например, следующие вопросы: местное самоуправление и промышленность, сельское хозяйство, охрана природных ресурсов, торговля, финансы, налоги, внешнеэкономическая деятельность, образование, культура, наука, здравоохранение. См.: Алехин А. П., Кар-молицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 426, 435, 439, 450, 465, 469, 482, 490, 502, 512, 535, 540, 545, 563. См. также: Постановление Правительства РФ "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления" // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3282. - См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 134—135.

>>>211>>>

трализации с упрочением государственных начал в управлении на местах(*1).

Если вспомнить структуру русского административного права и отечественный опыт организации местного самоуправления в дореволюционной России, то всегда вопросы местных органов управления (или "местных установлений внутреннего управления") включались в предмет и систему административного права(*2).

Понятие местного самоуправления можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, его законодательное установление и, во-вторых, его научное определение. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 2). Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации (п. 2 ст. 2).

С теоретической точки зрения, понятие местного самоуправления удачно сформулировано Т. М. Бялкиной как специфическая, основывающаяся на государственных установлениях "организация публичной власти и управления на определенной территории или в поселении, население которых непосредственно или через создаваемые им органы, с учетом местных особенностей и

(*1) См.: Чиркин В. Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // ЖРП. 1997. № 8. С. 104. См. также: Васи-лъвв В. И. Местное самоуправление сегодня и завтра // ЖРП. 1997. № 8. С. 10—23; Бланкенагелъ А. Местное самоуправление против государственного управления // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 1. С. 127—130. См. также: Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998; Емельянов Н. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Конституционно-правовой и институциональный анализ: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1998. См.: Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань, 1908. С- 77—1135; Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. -• 56—57; Шеймин Н. Учебник права внутреннего управления (Полицейского права). СПб., 1891. С. 94—141.

>>>212>>>

традиции, самостоятельно и ответственно решает вопросы местного значения на основе собственных материальных и финансовых ресурсов"(*1). Таким образом, местное самоуправление — это управление делами муниципального образования, реализуемое силами самих граждан.

Муниципальным образованием(*2) считается городское или сельское поселение (или несколько поселений, которые объединены общей территорией; часть поселения, иная населенная территория, предусматренная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), в пределах которого осуществляется местное самоуправление, формируются выборные органы местного самоуправления, принимается местный бюджет, существует муниципальная собственность и другие экономические и финансовые основы. Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65 утверждено Положение о Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации(*3), в котором установлена процедура включения и исключения муниципального образования из Федерального реестра, ведение которого возложено на уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Приказом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации от 22 декабря 2000 г. № 49 была утверждена Инструкция о ведении Федерального реестра муниципальных образований в Российской Федерации(*4).