§ 2. К истории развития местного самоуправления в России

Административное право, изучая различные аспекты проблемы управления, включает в предмет своих исследований и такой вид социального управления, как местное самоуправле-

(*1)  См.: Бялкина Т. М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996. С. 10.

(*2)  Термин "муниципальное образование" используется законодателем и в гражданском праве. Например, этот термин содержится в ч. 2 п. 1 ст. 2 и в ст. 124—126 Гражданского кодекса Российской Федерации (Часть Общая). •' См.: СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 486.

(*4) См.: РГ. 2001. 22 февр.

>>>213>>>

ние(*1). Изучение местного самоуправления — это логическое продолжение анализа более обширной темы управления, организации и сущности государственной власти в Российской Федерации, построения исполнительной власти и осуществления ее функций, а также децентрализации управления(*2).

Конституционный принцип федерализма обусловливает практическую последовательную реализацию идеи децентрализации государственного управления. Этот метод обеспечения деятельности государственной власти должен основываться на правовых нормах, строгом разграничении предметов ведения и регулировании компетенции федеральной и региональных властей. В последние три-четыре года развитие местного самоуправления связывается с методом обеспечения целостности Российской Федерации как государства(*3).

Исполнительная власть в муниципальных образованиях осуществляется в форме местного самоуправления. Местное самоуправление — это децентрализованное государственное управление. Как справедливо (с формальной точки зрения) отмечает К. С. Вельский, местное самоуправление представляет собой вид государственного управления, при котором обеспечиваются самостоятельность местных органов и их тесная связь с данной местностью и населением(*4). Однако с точки зрения действующего законодательства, местное самоуправление нельзя рассматривать

(*1)  См.: Иванцова Г. А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2000; Постовой Н. В. Местное самоуправление: История, теория, практика. М., 1995; Мельников А. Н., Поликарпов Б. Э. Становление городского самоуправления в современной России // Правоведение. 1995. № 2. С. 56—76.

(*2)  См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАН) // ГиП.  1997. № 5. С. 24—45; Кубарков А. Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления:  Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.,  1999.

(*3)  См.: О действенности государственной власти в России: Послание Президента   Российской   Федерации  Федеральному  Собранию  Российской Федерации от 16 февраля 1995 г. // РГ. 1995. 17 февр.

См.:  Вельский  К.  С.  Феноменология  административного  права.  Смоленск, 1995. С. 44.

>>>214>>>

как государственное управление, ибо органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации); следовательно, не является государственной и власть местного самоуправления(*1). Возможна и более широкая трактовка понятия "государственное управление", а именно, управление органами не только исполнительной власти, но и местного самоуправления.

История развития системы местного самоуправления в России(*2) противоречива и насыщена проблемами. Столетиями складывалось и законодательство в России о местных органах управления и самоуправления(*3). Такая страна, как Россия с ее обширной географией, сложными политическими условиями и спецификой государственного управления, нуждалась не только в централизации государственной власти, но и в ее децентрализации, т. е. в предоставлении свободы управленческих действий местным органам самоуправления. В этом смысле большое значение имел Указ Екатерины II от 7 ноября 1775 г. "Учреждения для управления губерний", в котором обосновывалось введение губернского правления: большая территория

(*1) Критику указанного конституционного положения см.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 46.

'- По истории земства и земских учреждений в России см.: Гилъченко Л. В. Из истории становления местного самоуправления в России // ГиП. 1996. № 2. С. 142—152; Дементьев А. Н. О "системе советов" и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // ГиП. 1996. № 8. С. 112—119; Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России (XII — начало XX вв.). М., 1998; Ефремова Н. Н., Немытина М. В. Местное самоуправление и юстиция в России // ГиП. 1994. С. 126—133; Ефремова Н. Н, Лаптева Л. Е. История земства и перспективы развития местного самоуправления // ГиП. 1993. № 11; Куликов В. В. Местное самоуправление и административный надзор: исторический опыт земства // ЖРП. 2000. № 9. С. 142—152; Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Она же. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). М., 1998; Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств // Российская Федерация. 1994. № 17, Покровский М. Н. Местное самоуправление в Древней Руси // Мелкая земская единица: Сб. ст. СПб., 1906. Вып. 1. С. 210—224; Чичерова И. А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX в.: Историко-правовой анализ: Авто-реф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1995.

(*1) В качестве примеров можно привести следующие нормативные акты: Указ Петра I от 18 декабря 1708 г. "Об учреждении Губерний и о рас-

>>>215>>>

некоторых губерний, в которых не хватало людей-управляющих; медлительность, упущения и волокита в работе; длительные сроки судебного разбирательства и пр.(*1) Однако весьма противоречивый опыт подобного местного самоуправления показывает, что все попытки введения в прошлом в России местного самоуправления оказывались половинчатыми и незавершенными.

Современная теория местного самоуправления может использовать исторический опыт не только России, но и других стран. Российские теории второй половины XIX в. во многом опирались на понятия и категории, сложившиеся в немецкой правовой науке. Выделение в немецкой науке самостоятельных политического и юридического понятий "коммунального самоуправления" явилось попыткой прийти к единству исторического и логического в теоретическом осмыслении местного самоуправления, что и было воспринято российской наукой права(*2).

Анализ становления понятия местного самоуправления в российской юридической науке и обобщение различных подходов к этому предмету приводят к выводу, что российская наука в XIX в. основополагающими признаками местного самоуправления признавала следующие:

писании к ним городов"; Указ Екатерины II от 21 апреля 1764 г. "Наставление Губернаторам"; Указ Екатерины II от 7 ноября 1775 г. "Учреждения для управления губерний"; Указ Александра I от 16 августа 1802 г. "О непреступлении Губернатором пределов власти, назначенных им законами"; Указ Николая! от 18 октября 1827 г. "Об обязанности Гражданских Губернаторов объезжать один раз в году вверенный им Губернии"; Указ Николая I от 3 июня 1837 г. "Общий наказ гражданским губернаторам"; Указ Николая! от 2 января 1845 г. "Учреждение Губернских Правлений"; "Общее Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" (Раздел II. Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления"): Утверждено Александром II 19 февраля 1861 г.; "Положение о губернских и уездных земских учреждениях": Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г.; "Положение о губернских и уездных земских учреждениях": Утверждено Указом Александра III от 12 июня 1890 г., Городовое Положение (Издание 1892 г.). См.: Учреждения государственного управления в России: Опыт формирования и эволюция / Под ред. Н. П. Пищулина. Н.Новгород, 1994. С. 79—172.

(*1)  См.: Учреждения государственного управления в России. С. 83—88.

(*2)  См.:  Чичерова И. А.  Земское  и городское  самоуправление в  России второй половины XIX в. С. 9.

>>>216>>>

наличие общих интересов жителей административных единиц как основание возникновения и развития местного самоуправления;

выборность органов местного самоуправления и ответственность их перед населением;

несуверенность власти местного самоуправления внутри государственного союза и иной, чем у центральной власти, источник ее: получение местным самоуправлением властных полномочий от государства в лице центральной власти, но реализация их только местными жителями;

самостоятельное осуществление местным населением задач государственного управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий;

право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами за исключением тех, которые вверены органам центрального управления(*1).

Рассматривая историю становления в России местного самоуправления, ученые выделяют три основные теории самоуправления: общинную, общественно-хозяйственную и государственную(*2).

Теория свободной общины обосновывала отграничение местного самоуправления от государственного управления по следующим признакам:

круг общинных дел отличен от круга дел государственных;

община является субъектом специально принадлежащих ей прав, поэтому вмешательство государства в ее дела недопустимо;

должностные лица самоуправления представляют не государство, а общины или в их лице само общество.

Общественно-хозяйственная теория исходила из противоположения местного общества государству (как и теория свободной общины), но основание для этого было уже иное: противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами.

В отечественной науке был сделан вывод о преобладании в России прошлого века государственной теории самоуправления,

(*1)   См.:  Чичерова И. А.  Земское  и городское самоуправление в России второй половины XIX в. С. 9—10.

(*2)   О теориях самоуправления  в России см.:  Коркунов Н.  М.  Русское государственное  право.  Т.  2.  Часть  Особенная.  4-е  изд.  СПб.,   1903. С. 353—365.

>>>217>>>

которая видела в самоуправлении не самостоятельное заведование местным сообществом его собственными делами, а возложение на него задач государственного управления. Большинство российских ученых второй половины XIX в. рассматривали местное самоуправление как особую форму государственного управления(*1). В связи с этим служащие, выполнявшие функции органов местного самоуправления (земского или городского), по характеру деятельности на уровне местного самоуправления по сути имели статус государственных служащих. Между тем были и существенные различия, так как органы самоуправления ставились ниже государственных, а правительственные чиновники стремились направить оппозиционно настроенное дворянство на исполнение местных хозяйственных дел, не допуская его к политике. Таким образом, земские чиновники имели специфические полномочия по выполнению задач местного самоуправления. Они обладали особым статусом и, следовательно, отличались от государственных чиновников тем, что земская организация основывалась на принципах выборности представительных и исполнительных органов и их самостоятельности в очерченной законом сфере деятельности.

Местное самоуправление по российскому законодательству второй половины прошлого века делилось на две основные формы: земское и городское. Наиболее общее (и важное) значение имело земское самоуправление, так как в нем участвовало население не только уездов, но и городов (городские избирательные собрания при выборах органов земского самоуправления).

В Положении о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденном Указом Александра III от 12 июня 1890г.(*2) (гл. 5 "О порядке замещения земских должностей и условий земской службы"), устанавливалось, что "должности председателей и членов земских управ замещаются по выборам подлежащих Земских Собраний, которым предоставляется избирать и более одного лица на каждую должность". При замещении земских должностей необходимо было учитывать, чтобы на выборных должностях в одном и том же учреждении не служили одновременно лица, состоящие в первой степени родства и степенях родства: в прямой линии — без ограничения, а в боковых — до

(*1)   См.:  Чичерова И. А.  Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX в. С. 13—14.

(*2)  См.: Учреждения государственного управления в России. С. 134—146.

>>>218>>>

третьей включительно. Министр внутренних дел утверждал лиц, избранных председателями Губернских Управ. Губернатор утверждал лиц, избранных председателями Уездных Управ, и членов как Губернских, так и Уездных Управ.

На выборных должностях в земском управлении устанавливался трехлетний срок службы. Председатели и члены Земских Управ считались состоящими на государственной службе. Члены Земских Управ, не имевшие права поступать на государственную службу, в чины не производились, однако во время службы они пользовались всеми правами и преимуществами тех чинов, которые соответствовали классам занимаемых ими должностей. Председатели и члены Земских Управ за преступления и проступки по должности несли ответственность в порядке дисциплинарного производства или по приговорам уголовного суда. Дела об ответственности этих лиц возбуждались постановлениями соответствующих Земских Собраний или распоряжениями Губернатора. В порядке дисциплинарной ответственности председатели и члены Земских Управ подвергались замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удалению от должности.

Дела об ответственности подчиненных Управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложениям Губернатора или по представлениям Земских Собраний и Управ. Выборные лица подлежали ответственности за должностные преступления на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе.

Городовое Положение 1892 г.(*1) определяло порядок формирования Городской Управы и других исполнительных органов городского общественного управления. В гл. 4 этого Положения "О порядке замещения городских общественных должностей и условиях городской общественной службы" устанавливалось, что при избрании должностных лиц городского общественного управления в одном и том же учреждении не могли служить одновременно лица, состоящие в первой степени свойства и в степенях родства: в прямой линии — без ограничения, а в боковых — до третьей включительно. Относительно условий совмещения городских должностей с другими должностям-и по государственной службе соблюдались правила, содержавшиеся в ст. 170, 171 Устава о Службе по определению от Правительства. В указанных

(*1) См.: Учреждения государственного управления в России. С. 146—167.

>>>219>>>

нормативных актах определялся статус лиц, замещавших земские должности и городские общественные должности.

Таким образом, в прошлом веке многие аспекты местного самоуправления имели свое правовое регулирование, в том числе, например, и такой важнейший элемент законодательного установления местного самоуправления и системы его органов, как муниципальная служба, которая уже тогда имела отличия от службы государственной.

22 декабря 1917 г. в Письме Народного комиссариата внутренних дел "Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов" об объединении и функциях местных Советов определялось: "Все прежние органы местного управления, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты общественных организаций, волостные правления и проч. должны быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными Советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создается связанный, во всех своих частях однородный организм — республика Советов..."(*1) Как видим, под "тесной организационной зависимостью между собой" понимался тогда демократический централизм... Вся система советского государственного управления действительно строилась на принципе демократического централизма, не допускавшего введения местного самоуправления в конкретных территориях, хотя в советский период теоретическому анализу различных аспектов организации и функционирования местного управления уделялось значительное внимание(*2).

(*1)  См.: Учреждения государственного управления в России. С. 172.

(*2)  См.: Вияъямский В. С. Совершенствование организации деятельности аппарата местных Советов. Ростов н/Д, 1986; Габричидзе Б. Н. Аппарат Управления местных Советов. М., 1971; Лимаренко А. И. Организационно-инструкторский  аппарат  местных  Советов.  Львов,   1975;  Местное Управление / Под ред. П. Н. Лебедева. Л., 1987.

>>>220>>>

Интересна недавняя история развития законодательства о местном самоуправлении не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ. Последняя попытка введения в России местного самоуправления предпринимается с начала 90-х гг. В 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства"(*1), который открыл путь децентрализации государственного управления на демократической основе. Следующим шагом стал Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г., который определил местное самоуправление как особый, отличный от государственно-властных учреждений институт, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения на основе Конституции Российской Федерации, законов России, а также законов республик в ее составе.

Осенью 1993 г. Президент Российской Федерации принял ряд указов, направленных на регулирование многих вопросов местного самоуправления: "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. № 1616; "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. № 1760 (последний утвердил Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы); "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления" от 29 октября 1993 г. № 1797; "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. № 2265. Во исполнение этих указов в конце 1993 г. была подготовлена Программа первоочередных мер государственной поддержки местного самоуправления в РФ. В субъектах Российской Федерации в те годы также принимались нормативные правовые акты, организующие местное самоуправление. Например, в Воронежской области главой администрации Воронежской области 5 января 1994 г. было утверждено Положение об основах местного самоуправления в Воронежской области(*2). Затем было принято Временное положение "О системе представительных и исполнительных органов государственной власти Воронежской области"(*3).

(*1) См.: Ведомости СССР. 1990. № 16. Ст. 267. '- См.: Коммуна. 1994. 14 янв. (*1) См. там же. 12 янв.

>>>221>>>

Некоторые положения принимаемых в указанный период указов Президента Российской Федерации и нормативных актов в субъектах Российской Федерации входили в противоречие с Конституцией Российской Федерации. Это отмечалось в постановлениях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан" от 11 февраля 1994 г. и "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации" от 10 июня 1994 г.

В августе 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в связи с чем появилась возможность говорить о местном самоуправлении, зависимом не от властной вертикали, а от воли населения. Сегодня местное самоуправление — это основополагающий принцип организации власти и местного управления(*1). Местное самоуправление является глубоко демократическим институтом, так как оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в государственных органах. Решение многих вопросов "внизу" — там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления общества и государства.

Местное самоуправление является одним из проявлений народовластия, которое предполагает самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга вопросов преимущественно местного характера, напрямую связанных с жизненными интересами лю-

(*1) Важность развития в России местного самоуправления показывает и огромное внимание к этой теме политиков и государственных деятелей. См.: Положение о Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 29 мая 1997 г. № 531 // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2571; Положение об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления: Утв. Указом Президента РФ от 25 мая 1998 г. № 587 // РГ. 1998. 3 июня; Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1998 г. № 603 "О составе Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации" // Там же.

>>>222>>>

дей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений(*1). Все конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, также устанавливают и регулируют вопросы местного самоуправления, определяют организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, подчеркивая и наличие специфических особенностей(*2).

Местное самоуправление предоставляет возможность самому населению муниципального образования решать важнейшие вопросы экономической, социально-культурной и административной жизни. Основываясь на системе законодательных и иных нормативных правовых актов, местное самоуправление в условиях стабильного развития и функционирования государственной власти, государственного управления способно стать единственно верной системой организации власти на территории муниципального образования, ибо эта власть близка населению, зависима от него и легко контролируема. Правда, следует добавить, что немаловажным фактором качественного и демократичного функционирования местной власти является политическая и правовая культура населения, желание улучшить благосостояние людей и условия проживания в населенном пункте.

В теоретической литературе обсуждаются и другие точки зрения на современную систему местного самоуправления в России. Отмечается, что отделение Конституцией РФ местного самоуправления от государства и государственной власти (ст. 3, 12, 130 Конституции РФ) делается якобы ради предоставления возможности населению самостоятельно решать местные проблемы, т. е. в итоге государственная власть заканчивается на уровне субъекта Федерации. Как отмечает А. Лукьянов, на практике такое отделение провести невозможно; более того, считает ученый, именно поэтому Конституция предусматривает наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов. Автор, правда, приходит к выводу, что никто не знает как осуществлять такие права(*3). В концептуальном плане по-

(*1)   См.:  Комментарий  к  Конституции  Российской  Федерации.  М.,   1994. С. 39—41; 409—420; Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. М., 1994. С. 109—119.

(*2) См.: Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. № 21. С. 25—26.

(*3)  См.: Лукьянов А. А начинали с разрушения командно-бюрократической системы... // Российская Федерация. 1994. № 22—24. С. 11—12.

>>>223>>>

зиция А. Лукьянова представляет интерес, ибо организация основ местного самоуправления, характерная для современного российского законодательства, сравнима с системой коммунального самоуправления в странах Западной Европы прошлого века, т. е. в период установления независимости коммунального самоуправления. По мнению современных западных ученых, коммунальное самоуправление — это особое, децентрализованное государственное управление, так как общины (коммуны) являются частью государственного устройства(*1). Разумеется, нельзя отрицать важности, значимости и практической необходимости существования коммунального самоуправления для общества; да и законодатель именно в силу этих причин устанавливает институционно-правовые гарантии местного самоуправления. Коммунальное самоуправление не отличается от государственного управления ни по содержанию, ни по его функциональной комплексности, ни по значимости для общества, так как к предметам ведения местного самоуправления относятся, например, охрана окружающей природной среды, общественного порядка, развитие социально-культурной сферы, комплексное социально-экономическое развитие, обеспечение санитарного благополучия населения, энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение и канализация.

Дальнейшее развитие местного самоуправления предполагает его постоянное совершенствование. В качестве основных направлений реформы местного самоуправления в Российской Федерации на 1997—1998 гг. выделены(*2):

завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления;

обеспечение необходимых условий для создания финансово-экономической основы местного самоуправления;

осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

(*1) См.,   например: Schmidt-Aflmann E. Kommunalrecht // Milnch I. von. Schmidt-Aflmann E. (Hrsg.) Besonderes Verwaltungsrecht. 9. Aufl. Berlin; N. Y, 1992. S. 9—24.

(*2)  См.:  Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от И июня 1997 г. № 568 // СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2741. См. также: Реформа местного самоуправления в региональном измерении (по материалам из 21 региона Российской Федерации) / Под ред. С. Рыженкова, Н. Винника. М., 1999. См. также: Путин В. Нужно вернуть престиж местного самоуправления // РГ. 2001. 28 февр;  Куликов В. В.  Реформа  местного самоуправления в России: Теория и реальность // ГиП. 2000. № 11. С. 13—17.

>>>224>>>