1.2. "Сильное государство", органы исполнительной власти и административно-хозяйственное право

В последнее время ученые, политики и должностные лица все чаще используют термин "сильное государство", подразумевая под этим цель, к которой должно стремиться российское государство. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ

>>>433>>>

от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" содержится п. 2.2' "Через укрепление власти — к сильному государству", в котором отмечается, что сильное государство — это эффективно функционирующие на основе законов государственные органы и законодательной, и исполнительной, и судебной ветвей государственной власти. Сильное государство обеспечивает достойный уровень благосостояния населения, проведение умелой экономической политики, защиту прав и свобод граждан, суверенитет, целостность страны, защиту от всяких опасностей. Для выполнения своих задач и соответствующих функций государство должно иметь целесообразно структурированную государственную власть и четкую систему государственных органов.

Важное значение придается организации, созданию структуры, разработке правовых основ деятельности и установлению компетенции системы органов исполнительной власти. С управленческой точки зрения, органам исполнительной власти принадлежит особая роль в обеспечении действия исполнительной вертикали, единства ее системы. Сильное государство посредством органов исполнительной власти осуществляет деятельность по повышению благосостояния населения, применяя формы и методы государственного управления во всех отраслях и сферах экономического, социально-культурного и административно-политического строительства. На пути к сильному государству в самой системе органов исполнительной власти предстоит еще много работы: создание единого правового пространства и верховенства федерального законодательства; осуществление нормотворческой деятельности в субъектах РФ; разработка новых нормативных правовых актов; повышение исполнительской дисциплины, осуществление контроля за деятельностью должностных лиц и государственных служащих. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу" отмечается, что расходы на государственное управление станут еще одним источником экономии бюджетных средств: "Избыточность функций государственной власти ослабляет, а не усиливает государство"(*2). Планируется уменьшить численность государственных служащих с одновременным повышением заработной платы занятых в этой сфере (следует отметить, что тезис о сокращении числа государственных служащих является "вечным" в

(*1) См.: РГ. 1999. 31 марта. См. также: Ремингтон Томас Ф. Россия и идеал "сильного государства" // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 3. С. 58—61. - См.: РГ. 2000. 3 июня.

15 Ю. Старилов.

>>>434>>>

истории развития как советской, так и постсоветской теории и практики государственного администрирования).

Сильное государство — это государство с сильной государственной властью. "Сильная государственная власть в России — это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство"(*1). Организация и деятельность всех ветвей государственной власти, а исполнительной власти в особенности, в сильном государстве основывается исключительно на законах. Поскольку исполнительная власть есть власть, применяющая законы и иные правовые акты, а также обладающая государственно-властными полномочиями, то при неправильном ее использовании могут нарушаться права и свободы граждан, наступать кризисные явления в экономике, разрастаться коррупция и увеличиваться произвол государственных служащих и должностных лиц. Общество должно иметь эффективные инструменты контроля за исполнительной властью, и сильное государство способно создавать и применять такие инструменты.

Нынешние российские проблемы во многом вызваны отсутствием единства исполнительной власти. Правовой нигилизм региональных органов власти, несоответствие конституций, уставов и законов некоторых субъектов РФ нормам Конституции РФ, а также несоблюдение региональными властями законодательства, принятого в пределах компетенции Российской Федерации, — вот главнейшие препятствия на пути к обеспечению единства системы исполнительной власти, которое устанавливается ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Государственные органы, осуществляющие властные полномочия и исполнительно-распорядительные функции, обязательно должны составлять единую систему, вертикальную подчиненность нижестоящих органов государственного управления вышестоящим. При этом законодатель подчеркивает относительность такой подчиненности, так как в субъектах Федерации могут определяться свои собственные модели системы органов исполнительной власти. В литературе отмечается, что вопросы обеспечения вертикальных связей имеют важное значение для поддержания и укрепления единой системы исполнительной власти и требуют своего детального разрешения. Более того, ученые предлагают включить в Конституцию РФ главу о системе исполнительной власти в РФ, в которой был бы определен ее структурный и функциональный состав, а также обозначена четкая основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов,

Путин В. Россия на рубеже тысячелетий // РГ. 1999. 31 дек.

>>>435>>>

которые формируют эту систему(*1). Учеными обосновывается внесение в Конституцию РФ, по их мнению, необходимых и неотложных поправок, которые способствовали бы восстановлению вертикали власти и единого правового пространства в стране(*2).

Понятие "единство" системы исполнительной власти уже давно является предметом научной дискуссии(*3). Не раз слышались и призывы к нормативной конкретизации данного термина. Как изг вестно, федеральные органы исполнительной власти на практике обязаны осуществлять руководство, координацию, контроль и другие функции государственного управления по отношению к органам исполнительной власти, созданным в субъектах РФ. Однако имеют место и взаимодействие федеральных и региональных органов в области совместного их ведения и осуществление субъектами Федерации полномочий по участию в решении вопросов в пределах ведения Федерации. Каждая отрасль и сфера государственного управления в субъекте Федерации испытывает на себе регулирующее и контролирующее воздействие со стороны соответствующих федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых устанавливаются в федеральных законах и иных нормативных правовых актах(*4). Иногда координирующими полномочиями наделяются федеральные органы исполнительной власти для осуществления деятельности других федеральных органов исполнительной власти. Например, Министерство экономики РФ определено Правительством РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, координирующего деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, связанную с обеспечением функционирования закрытых административно-территориальных образований(*5).

Содержательно исполнительная власть есть осуществление ее органами (органами государственного управления) государствен-

(*1)  См.: Институты административного права (третьи Лазаревские чтения) // ГиП. 1999. № 10. С. 6 (выступление Н. Ю. Хаманевой).

(*2) См.: Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4. С. 46—61.

•! См., например: Нарутто С. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного принципа единства системы государственной власти в Российской Федерации // Правоведение. 1999. № 4. С. 32. ' См.: Салищева Н. Г. О размежевании предметов ведения и полномочий исполнительной власти в сфере совместного ведения России и ее субъектов // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 36—41. ' См.:  постановление Правительства  РФ от  16 марта  2000 г. № 233 "О координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам функционирования закрытых административно-территориальных образований" // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1372.

15*

>>>436>>>

но-властной деятельности, специальных функций, компетенции и полномочий. Этой проблеме посвящено достаточно много книг и научных статей(*1). Авторы уделяют также внимание и соотношению понятий "исполнительная власть" и "государственное управление". После принятия Конституции РФ 1993 г. термины "государственное управление" и "органы государственного управления" как в законодательстве, так и в специальной литературе практически перестали использоваться. Можно встретить даже мнение, согласно которому "термин "государственное управление" постепенно исчезнет из лексикона российского права"(*2). Мы же считаем нецелесообразным исключать их из оборота, так как действующая на практике система государственного управления как понятие шире понятия "исполнительная власть". Государственное управление как вид государственной деятельности лишь в силу своего постоянного практического существования никогда не утратит значения и не изменит наименования.

Субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление в рамках установленной компетенции(*3). Исполнительная власть не может быть вне системы органов государственного управления, реализующих ее функции и назначение. Организация и деятельность исполнительной власти — это организация и функционирование системы ее органов, т. е. органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал(*4)).

Уже неоднократно отмечалось, что отсутствие четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих лишает граждан возможности защищать свои права, создает условия для коррупции и произвола чиновни-

(*1)  См., например: Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. И. Л. Бачило. М., 1998, Полянский И. А. Правовая природа исполнительной власти и ее место в организации государственной власти // Правоведение. 1999. № 4. С. 18—27.

(*2) Рыжов В. С. К судьбе государственного управления // ГиП. 1999. № 2. С. 22.

(*3)  Анализ теоретических вопросов компетенции см.: Игнатюк Н. А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // ЖРП. 2000. № 10. С. 22—32.

(*4)  О кадровом потенциале федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации см., например: Матирко В. И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М., 1996. С. 103—156. Изучению вопросов и проблем государственной службы посвящен основательно проработанный и хорошо изданный учебник: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999.

>>>437>>>

ков, ограничивает саму государственную власть в реализации потенциала Конституции РФ(*1).

В соответствии с принципом разделения властей функции управления (государственного управления) в государстве осуществляются специальными органами исполнительной власти, которые обеспечивают целостность государственного механизма, состоящего из различных органов государственной власти, а также исполняют решения власти законодательной и судебной (последней в том случае, если сами органы исполнительной власти нарушили закон и по решению суда обязаны исполнить то, что установлено в законе). Органы исполнительной власти — это органы государственного управления, так как они осуществляют функции государственного управления, реализуют деятельность государственного управления.

Органы исполнительной власти осуществляют государственное управление и в области так называемой хозяйственной (экономической)(*2) деятельности самого государства, т. е. в сфере действия частно-правовых положений, содержащихся в хозяйственном праве, которое является частью как частного, так и публичного права; следовательно, различают частное хозяйственное право и публичное хозяйственное, или административно-хозяйственное, право. Публично-правовые отношения, возникающие в сфере хозяйственной деятельности субъектов, следует относить к административно-хозяйственному праву.

Сильное государство способно эффективно осуществлять свою экономическую функцию, используя при этом как частно-правовые, так и публичные, т. е. административно-правовые, средства и методы регулирования экономических отношений. К сожалению, за последние десять лет, несмотря на развитие многих отраслей, подотраслей и институтов права, формированию российского административно-хозяйственного права(*3) как отрасли публичного пра-

(*1)  См.: Послание Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" // РГ. 1999. 31 марта.

(*2)  См., например: Орешин В. П. Государственное регулирование национальной экономики: Учеб. пособие. М., 1999; Тихомиров Ю. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. № 5. С. 3—6.

(*3)  Идея о необходимости формирования такой отрасли публичного права как административно-хозяйственное право автором настоящей книги уже высказывалась (см., например: Старилов Ю. Н. О сущности и новой системе административного права: Некоторые итоги дискуссии // ГиП. 2000. № 5. С. 19). Однако данная идея не нова: она обсуждается на страницах российской юридической печати. В зарубежных странах в течение последних двух десятилетий сформировался и учебный курс административно-хозяйственного права (например, в ФРГ). См. также: Административно-правовое регулирование в сфере экономики (пятые "Лазаревские чтения") // ГиП. 2001. № 11. С. 5—21.

>>>438>>>

ва практически никакого внимания не уделялось. Чтобы лет через пять можно было уверенно говорить о становлении административно-хозяйственного права, необходимо уже сегодня объединить усилия многих научных коллективов для разработки его концепции и анализа соответстветствующего российского законодательства, а также для обоснования его включения в качестве самостоятельной дисциплины в учебный план высших юридических учебных заведений.

Одним из первых к изучению института административно-правового регулирования (а именно с этого начинается само административно-хозяйственное право) приступил А. Ф. Ноздрачев, отметивший, что "наука административного права не создала целостной концепции современного административно-правового воздействия на рыночную экономику, не сформулировала четкого представления об источниках и системе административного законодательства в сфере экономики, о структуре экономических органов исполнительной власти, которые спонтанно преобразуются из отраслевых в функциональные"(*1), и особо подчеркнувший важность осознания значения и возможности административно-правового регулирования экономических отношений(*2).

Какими бы противоречивыми ни казались слова о необходимости административного правового регулирования экономических отношений в условиях рыночного хозяйствования, сильное государство обязано:

во-первых, разрабатывать и принимать законы, устанавливающие административно-правовые механизмы регламентации публично-хозяйственных отношений;

во-вторых, создавать специальные органы государственного управления, осуществляющие полномочия самого государства в сфере экономики, используя при этом особые формы и методы управления;

в-третьих, обеспечивать и защищать права и законные интересы субъектов хозяйственных отношений.

Необходимость в административно-хозяйственном праве как особой правовой материи возникает тогда, когда (сильное) государство берет на себя руководство экономическим "поведением" субъектов хозяйственных отношений и, следовательно, ответствен-

(*1) Ноздрачев А. Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений // Институты административного права (третьи Лазаревские чтения) // ГиП. 1999. № 10. С. 15. - См. там же. С. 16. См. также: Толстошеее В. В. Региональное экономическое раво России: Учебно-практическое пособие. М., 1999.

>>>439>>>

ность за состояние экономики и благосостояние граждан. Даже самое либеральное государство предоставляет в распоряжение хозяйствующих субъектов рамочные правовые предпосылки, которые обеспечивают осуществление экономических действий. В этом смысле административно-хозяйственное право должно стать неотъемлемой частью соответствующего правового порядка. Кстати заметим, что развитие административно-хозяйственного права происходило одинаковыми темпами не во всех странах. Некоторые страны вообще не имеют такой правовой отрасли (например, государства с англо-американской правовой системой), в то время как в Австрии, Швейцарии, Германии, а также в странах азиатского региона административно-хозяйственное право находится на достаточно высокой ступени развития.

В России административно-хозяйственное право находится лишь в начальной стадии своего формирования. Ошибки, сделанные в последнее десятилетие в результате проведения политики "разгосударствления", увода из-под государственного регулирования хозяйственной деятельности, необходимо исправлять сегодня кардинальными методами и в весьма сжатые сроки. Современными учеными отмечается, что "разрушение государства, включая демонтаж соответствующих инструментов регулирования экономики и дискредитацию институтов государственной власти, не менее опасно для общества, чем подавление частнособственнических и рыночных отношений. А значит, восстановление государственности — абсолютно необходимое условие развертывания действенной антикризисной политики"(*1). Функция государственного стимулирования развития производства, роста благосостояния общества, повышения качества жизни является важнейшей функцией государства в условиях современного рыночного хозяйства. Именно государство обязано создавать благоприятные условия для активизации производственной деятельности хозяйствующих субъектов, их адаптации к изменениям рыночной конъюнктуры, активно проводя при этом политику обеспечения нормального функционирования рыночной конкуренции, защиты прав физических и юридических лиц от неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц.

Научно-практической основой формирования административно-хозяйственного права является усиление государственного регулирования в системе организации и функционирования ры-

(*1) Эффективность государственного управления. Пер. с англ. / Общ. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М., 1998. С. 9.

>>>440>>>

ночного хозяйства. Учеными подчеркивается, что атрибутом современного "государства развития" является система индикативного планирования и долгосрочных государственных программ модернизации экономики, ориентированных на создание благоприятных условий роста и подъема конкурентоспособности национальной экономики в перспективных направлениях глобального научно-технического прогресса(*1). Государственное управление процессом вызревания конкурентных преимуществ является безальтернативным императивом в обстановке производственного спада и слаборазвитой пока рыночной инфраструктуры. В современной литературе выделяются три общих направления усиления проведения промышленной политики: 1) государственное стимулирование подъема конкурентоспособности промышленности (например, инвестиции в науку и новые технологии, развитие коммуникаций и информационных сетей); 2) усиление участия государства в повышении качества и совершенствовании структуры совокупного спроса (например, конкурсное распределение заказов среди предприятий и фирм на производство высокотехнологичной продукции, отладка системы сертификации изделий); 3) прямая государственная поддержка формирующихся конкурентоспособных секторов через инвестиции в инфраструктуру, привлечение иностранного капитала, стимулирование наиболее эфективных фирм и предприятий(*2).

Административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности обеспечивает осуществление специально созданными государственными органами исполнительной власти и в необходимых случаях органами местного самоуправления таких функций государственного управления, как руководство, контроль, надзор, регулирование, координация (разрешение, дозволение, лицензирование, уведомление и пр.), учет.

Различие между административным и административно-хозяйственным правом заключается в следующем: административное право есть система правовых норм, регулирующих образование и деятельность органов управления, а также отношения отдельных субъектов права к государственному управлению; административно-хозяйственное право представляет собой систему правовых норм и мер, регулирующих образование и деятельность органов управления, которые обеспечивают планирование, контроль, руководство и содействие в развитии экономических обра-

(*1)  См.: Эффективность государственного управления. С. 9—10.

(*2) См. там же. С. 10—11.

>>>441>>>

зований, а также определяющих правоотношения между участвующими в экономической жизни субъектами и органами государственного управления.

Административно-правовое регулирование экономических отношений подразделяется, по мнению А. Ф. Ноздрачева, на три вида: прямое, косвенное и региональное. В прямое административно-правовое регулирование включаются следующие элементы: 1) монопольное государственное осуществление отдельных видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность); 2) централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий; 3) управление объектами государственной собственности; 4) государственный контроль за размещением и строительством предприятий, качеством продукции, воспроизводством рабочей силы, соблюдением трудового и социального законодательства, за ценами, а также земельный и антимонопольный контроль; 5) финансовая помощь хозяйствующим субъектам посредством бюджетных средств; 6) регистрационная, лицензионная, разрешительная и уведомительная деятельность(*1). Становление и дальнейшее развитие как теории государственного регулирования в условиях современного рыночного хозяйства, так и административно-хозяйственного права будет проходить в России, очевидно, в несколько этапов: выработка политики законотворческой деятельности в области регламентации экономических отношений и "модели" государственного регулирования; принятие соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов, а также внесение изменений в уже действующие законы; анализ и обобщение практических результатов применения (действия) нормативных правовых актов в области государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов; дальнейшее совершенствование государственного управления в области экономических отношений на основе анализа выводов и предложений, полученных как практиками-управленцами, так и учеными.