1.3. Понятие органов исполнительной власти

В современной научной и учебной правовой литературе встречаются различные мнения относительно понятия органа исполнительной власти. Например, В. М. Манохин таковым считает часть

(*1)  Ноздрачев А.  Ф. Содержание института  административно-правового регулирования экономических отношений // ГиП. 1999. № 10. С. 15.

>>>442>>>

государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования. В этом случае органы исполнительной власти получают все признаки государственного органа(*1). По мнению Д. Н. Бахраха, государственный орган как особый вид организации людей обладает следующими признаками:

а)  является автономной частью государственного аппарата;

б)  осуществляет государственные функции, реализует публичный интерес;

в)  действует от имени государства (и в то же время от своего имени);

г)  обладает собственной компетенцией;

д)  несет ответственность перед государством за результаты своей деятельности;

е)  учреждается государством;     i

ж)   имеет установленное правовое положение (структуру, организацию, деятельность)(*2).

Ю. М. Козлов под органом исполнительной власти понимает структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества(*3).

Законодатель же не устанавливает как такового понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" речь идет о системе органов

(*1)  См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 69.

(*2)  См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998. С. 14.

(*3)  См.:  Административное право:  Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 151.

>>>443>>>

исполнительной власти субъекта РФ(*1). В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: "государственные органы управления", "исполнительные органы", "исполнительные органы государственной власти" (ч. 3 Преамбулы ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в законе в одном значении).

Исполнительные органы являются составной частью всякого публичного управления, например, местного самоуправления. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его функции. При этом исполнительные органы государственных учреждений, предприятий, негосударственных образований, общественных объединений по своему правовому содержанию, полномочиям, юридическим последствиям управленческой деятельности существенно отличаются от органов государственного управления.

Каждая государственная (равно как и негосударственная) организация может осуществлять действия, достигать поставленные перед нею цели и решать соответствующие задачи только при помощи создаваемых ею органов. В системе государства создается множество государственных организаций, которые в свою очередь образуют необходимые для осуществления их деятельности органы управления.

Органы управления — это неотъемлемая часть организованного на публично-правовой основе государственного управления как на уровне РФ, так и на уровне субъектов РФ. В организационно-правовом смысле органы государственного управления представляют собой учрежденную в системе государственного управления организационную единицу, состоящую из людей (должностных лиц, государственных служащих и других сотрудников), располагающую необходимыми средствами, обладающую определенной

(*1) См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона от 8 июня 2000 г. № 91-О "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 28. Ст. 3000.

>>>444>>>

самостоятельностью и действующую для достижения целей и решения задач государства.

Орган исполнительной власти — это государственная организация, являющаяся частью системы органов государственной власти в РФ и учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Как уже было сказано, органы исполнительной власти — это органы государственного управления. Несмотря на расхождение во мнениях по этому поводу и определенную "нерешительность" (на наш взгляд, не вполне обоснованную) в использовании терминов "орган государственного управления" или "государственное управление", большинство ученых справедливо отмечают, что органы государственного управления могут считаться органами исполнительной власти(*1). Оттого, что в Конституции РФ не нашлось места терминам "государственное управление" или "органы государственного управления", практическое государственное управление не перестало постоянно и непрерывно осуществляться посредством образования и наделения соответствующей компетенцией специальных исполнительных органов государственной власти.

В качестве основных и наиболее существенных признаков органов исполнительной власти, характеризующих их административную правосубъектность (т. е. рассматривающих их как субъектов исполнительной власти), можно выделить следующие.

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов является следствием нормативного закрепления принципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти; они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государствен-

(*1) См. сноску 2 на с. 26.

>>>445>>>

ное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.

3.  Принципы деятельности органов исполнительной власти.

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а)  государственная и территориальная целостность РФ;

б)  распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

в)  верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г)  единство системы государственной власти;

д)  разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е)  разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з)  обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4.  Главная задача органа исполнительной власти — право-исполнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. С правовой точки зрения, деятельность этих органов является подзаконной. Разные органы управления имеют специальные задачи и цели своей деятельности, которые устанавливаются в положениях об этих органах государственного управления. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса. Они должны исполнять требования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ. Весьма интересно высказывание известного русского ученого юриста-административиста А. Е. Назимова: "Юридическая природа внутреннего управления сказывается в том, что действия администрации вращаются в формах, установленных законом. Этот фор-

>>>446>>>

мализм является первым условием закономерности внутреннего управления"'.

5. Содержание деятельности органов исполнительной власти.

Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер. В результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции. Органы государственного управления наделены разнообразными управленческими функциями, которые способствуют решению поставленных перед ними задач и достижению установленных целей. Орган исполнительной власти подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти и вместе с тем имеет право самостоятельно осуществлять распорядительные полномочия, издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами.

6.  Наличие организационной структуры органа, т. е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т. д.); совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.

7. Обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.). Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти. В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции они издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. Определенная в нормативных актах компетенция органов исполнительной власти устанавливает самостоятельность этих органов и одновременно отграничивает их от органов других ветвей государственной власти, негосударствен-

(*1) Цит по: Егоров С. А. Выдающийся русский юрист А. Е. Назимов // ГиП. 2000. № 2. С. 120.

>>>447>>>

ных органов, организаций, общественных объединений. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность;

б)  контрольно-надзорные функции;

в)  действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;

г)  нормотворческая деятельность;

д)  правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

Особо следует указать на различия между контрольной и надзорной функциями (контрольной и надзорной деятельностью) органов исполнительной власти: 1) между органом, осуществляющим надзорную деятельность, и поднадзорным субъектом отсутствуют отношения непосредственной подчиненности (подведомственности); 2) надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность, а также издавать распоряжения о необходимости устранения обнаруженных нарушений; 3) орган, осуществляющий надзорную деятельность, не вправе отменять незаконный правовой акт, применять меры дисциплинарной ответственности к определенным лицам; 4) в процессе осуществления контроля может проверяться целесообразоность и эффективность осуществленных мероприятий, а при надзоре — только законность совершенных управленческих действий или принятых нормативных правовых актов; 5) для контроля характерно плановое осуществление проверочных мероприятий, а для надзора проведение таких проверок по мере необходимости, в случае выяснения нарушений положений нормативных правовых актов; 6) субъекты контрольной деятельности имеют право оперативного вмешательства в осуществляемую деятельность, а надзорный орган вправе лишь констатировать обнаружившееся нарушение требований законности(*1).

Права органов исполнительной власти устанавливаются в соответствующих положениях, где также указывается возможность управляющей, регулирующей, контрольно-надзорной и принуждающей деятельности этих органов. К правам органов исполнительной власти и их должностных лиц относятся, например: право требовать от должностных лиц и граждан определенной информации; право давать обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами указания; право устанавливать запреты и ограничения; право применять меры административ-

(*1) См. также: Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4. С. 57.

>>>448>>>

ной ответственности (в данном случае речь идет о правоохранительной деятельности этих органов).

8.  Постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ. Как показывает управленческая практика исполнительной власти, государство выполняет свои задачи и осуществляет управленческие функции каждодневно и непрерывно, поэтому едва ли возможно допустить, чтобы органы исполнительной власти хотя бы на краткий период времени прекратили свое существование. Органы исполнительной власти функционируют в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий только на определенной территории, например, территории всей РФ, республики — субъекта РФ, иного субъекта РФ, региона.

9.  Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, обжалования правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти — это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой — результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.

10. Нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11. Наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования.

12.  Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.

13.  Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т. е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения.

>>>449>>>

14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Деятельность органа исполнительной власти, который по сути является разновидностью государственной организации, по справедливому замечанию Ю. М. Козлова, имеет государственно-властный характер. Тем самым он отличается от государственных учреждений и предприятий, также имеющих свои исполнительные органы, которые не наделены государственно-властными полномочиями. Компетенция таких органов учреждений и предприятий осуществляется в целях обеспечения их нормальной работы(*1).