§ 2. Виды органов исполнительной власти

Конституция РФ, закрепляя единую систему органов исполнительной власти в РФ, не дает их полного перечня; неясны конституционные термины "система" и "структура"(*1) федеральных органов исполнительной власти, отсутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов о федеральных органах исполнительной власти. Ликвидация этих пробелов позволила бы на уровне субъектов Федерации разработать и внедрить различные модели их управленческих органов; при этом законы и положения о всех звеньях управления обязательно должны включать в себя все элементы их правового статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность, организацию работы(*2).

Со своей стороны, действующие нормативные акты (указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты) предполагают наличие целостной системы органов исполнительной власти (например, федеральные органы исполнительной власти: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные служ-

(*1)  Термины "система" и "структура" федеральных органов исполнительной власти уже стали традиционными и используются как в нормативных актах, так и в других документах. См., например: Послание Президента РФ от 30 марта  1999 г. "Россия на рубеже эпох" // РГ.  1999. 31 марта.

(*2) См. там же.

>>>454>>>

бы, российские агентства, федеральные надзоры России, иные органы(*1)).

В Российской Федерации создано множество органов исполнительной власти, различающихся по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, по роли и масштабу деятельности, по сферам и отраслям управления, по порядку принятия решений, по способу образования, по характеру компетенции, в связи с чем представляется важным вопрос классификации этих органов. В зависимости от критерия, который кладется в основу классификации, можно выделить следующие виды органов исполнительной власти.

1. По уровню нахождения органа в системе исполнительной власти в РФ или в зависимости от федеративного государственного устройства РФ — это:

а)  федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты и др.);

б)  органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

Для данного раздела классификации важнейшее значение имеет установление территориальных границ, в рамках которых тот или иной орган исполнительной власти может осуществлять государственно-властные полномочия. Традиционно в этом случае говорят о территориальном масштабе деятельности соответствующих органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление на территории всей Российской Федерации, могут создавать свои территориальные органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ (хотя их деятельность осуществляется в соответствующих субъектах РФ), а также территориально-региональные органы исполнительной власти, компетенция которых распространяется на территорию нескольких

(*1) Авторы учебника по административному праву Ю. М. Козлов и А. П. Алехин указывают, что нормативные акты последнего времени к органам исполнительной власти относят образования (многие службы, агентства, надзоры), которые таковыми не являются. Они лишь имеют в своем составе органы, выполняющие функции исполнительной власти. Например, Федеральный горный и промышленный надзор представляет собой весьма сложную организационную систему. Однако надзор, как отмечают авторы, — это не орган исполнительной власти, а функция. См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М, 1994. Ч. 1. С. 105—106.

>>>455>>>

субъектов РФ (экономический район, военный округ; соответственно можно говорить об органах управления в соответствующем экономическом районе, органах военного управления).

В этой связи уместно упомянуть такой принцип организации и деятельности органов исполнительной власти, как федерализм(*1). Федеративное устройство РФ базируется на ее государственной целостности, единстве системы органов государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов. Федерализм предполагает не только разграничение предметов ведения, но и обеспечение единства экономической, политической и территориальной организации федеративного государства, закрепление соответствующих механизмов интеграции его субъектов(*2). Принцип федерализма способствует формированию единой системы органов исполнительной власти, предполагающей как непосредственную подчиненность нижестоящих органов вышестоящим, так и известную самостоятельность, которая обеспечивается действующим законодательством. Именно с учетом принципа федерализма следует разрабатывать основные критерии распределения полномочий федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также определять основы взаимодействия и порядок разрешения споров и коллизий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ(*3).

К ведению РФ относится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их образования, организации и деятельности. Конституционные положения определяют также предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, в том числе установление общих принципов организации системы органов исполнительной власти. Конституции и уставы субъектов РФ устанавливают предметы ведения, относящиеся к их собственной компетенции; важное значение здесь имеет право субъекта РФ

(*1)  См., например: Эбзеев Б. С. Российский федерализм: историческое развитие и современность // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 3—18.

(*2)  См.: Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности // ЖРП. 1999. № 11. С. 9; Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // ЖРП. 1999. № 11. С. 22—35.

(*3)  См.: Институты административного права (третьи Лазаревские чтения) // ГиП. 1999. № 10. С. 6 (выступление Н. Ю. Хаманввой).

>>>456>>>

определять систему органов исполнительной власти в субъекте РФ, порядок их образования, организации и функционирования.

2. По субъекту, в ведении которого находится право формировать (учреждать) органы исполнительной власти, различают две группы органов:

а) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы. Решающим правом формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти обладает в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами Президент РФ. Председатель Правительства РФ предлагает для утверждения Президенту РФ кандидатуры различных должностных лиц;

б) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самими субъектами РФ на основании положений Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Право образования этих органов отнесено к ведению субъектов РФ. В субъектах РФ устанавливается различный порядок формирования органов исполнительной власти. В республиках исполнительные органы учреждаются высшими должностными лицами этих республик, т. е. президентами. В других субъектах РФ главы администраций формируют структуру администрации (отраслевые и функциональные органы: департаменты, главные управления, управления, отделы), образуют правительство и утверждают его структуру. Главы администраций субъектов РФ в случае образования правительства субъекта РФ могут являться также и председателями этого правительства.

Органы исполнительной власти, формируемые в субъектах РФ, могут находиться в так называемом двойном подчинении, т.е. подчиняться не только президентам, главам администраций, но и соответствующим федеральным органам исполнительной власти. Например, управления внутренних дел МВД РФ, действующие в субъекте РФ, подчиняются и главе администрации, и министру (министерству) внутренних дел РФ. Разрабатывая концепцию административной реформы, некоторые ученые предлагают установить принцип двойного подчинения для федеральных территориальных органов исполнительной власти, находящихся в непосредственном ведении Правительства РФ, т. е. они должны быть подчинены вышестоящему федеральному органу и органу исполнительной власти общей компетенции субъекта РФ. Следо-

>>>457>>>

вательно, они должны иметь двойной статус, т. е. являться федеральными органами по вопросам федерального ведения и одновременно органами администрации субъекта РФ по всем остальным полномочиям и предметам ведения(*1). В литературе можно встретить упоминания о создании в субъектах РФ местных (территориальных) органов исполнительной власти (префектура в Москве, администрация управленческих округов в Свердловской области)(*2). Данные факты справедливо подвергаются критике, так как ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не содержат положений о подобных органах(*3).

3. По способу и процедуре формирования (учреждения) органов исполнительной власти различаются:

а)  органы, руководители которых (главы исполнительной власти) избираются населением соответствующей территории (например, президенты и председатели правительств республик, главы администраций краев и областей, городов федерального значения);

б)  органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами (глава государства, президент) или главами исполнительной власти (президент, глава администрации). Формирование таких органов происходит как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Например, Президент РФ своим Указом от 17 августа 1999 г. № 1062 утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, в которой предусматривается создание нового федерального органа исполнительной власти, например, российского агентства по боеприпасам. Затем Правительство РФ принимает постановление от 6 августа 1999 г. № 906 "Вопросы Российского агентства по боеприпасам", в котором устанавливается: место и назначение данного исполнительного органа, его функции; перечень государственных предприятий и организаций, находящихся в его ведении; указание министерству финансов и министерству экономики внести изменения в ведомственную структуру расходов федерального бюджета (в том числе в части расходов на содержание центрального аппарата Агентства), а также предусмотреть при формировании проекта федерального бюджета на следующий год выделение Агентству соответствующих ассигнований; предельная численность работников центрального

(*1)  См.: Институты административного права (третьи Лазаревские чтения) // ГиП. 1999. № 10. С. 14 (выступление А. Ф. Виноградова)

(*2)  См.: Бахрах Д. Н., Казанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998. С. 19.

(*3)  См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. С. 152—153.

>>>458>>>

аппарата Агентства; количество заместителей генерального директора Агентства и численность коллегии; обеспечение Агентства необходимой связью, и информационными ресурсами; место и адрес размещения Агентства; закрепление за Агентством определенных площадей в административных зданиях; необходимость разработки предложений о финансировании мероприятий, связанных с подготовкой помещений, укомплектованием их необходимым инвентарем и оргтехникой. Затем Правительство РФ своим постановлением утверждает Положение о Российском агентстве по боеприпасам, в котором детально регламентируются его основные задачи, функции, структура, полномочия генерального директора Агентства, образование коллегии Агентства и другие необходимые положения. Руководители большинства органов исполнительной власти назначаются на должность президентами (Президентом РФ и президентами республик — субъектов РФ) и главами администраций (например, краев и областей). Посредством назначения и заключения трудового договора (контракта) замещаются в органах исполнительной власти и иные государственные должности государственной службы.

Следует отметить, что органы исполнительной власти могут:

—  учреждаться как новые органы;

—  создаваться на базе реорганизованных органов;

— ликвидироваться с передачей их функций другим органам;

—  ликвидироваться вместе с их функциями в случае, если отпала необходимость в осуществлении соответствующих функций и полномочий (такое происходит сравнительно редко и, как правило, в условиях кардинального реформирования системы государственного управления).

Образование органа государственного управления характеризуется следующими признаками: нормативное установление необходимости или возможности учреждения органа управления; субъект образования органа управления; положение об органе управления, в котором устанавливаются его наименование, подчиненность, организация, компетенция, структура, территориальный масштаб деятельности, возможность создания территориальных органов управления, порядок формирования персонала управления, замещения должности руководителя; источники финансирования.

Порядок образования органов исполнительной власти называется государственно-распорядительным(*1), так как они формируются государством и государственными органами путем принятия

(*1) См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 82—83.

>>>459>>>

соответствующих решений, которые носят государственно-властный обязательно-распорядительный характер. Необходимо отличать порядок образования органа исполнительной власти (принятие уполномоченным субъектом решения о создании такого органа или о реорганизации органов управления и формировании на их основе других, а также принятие соответствующего положения о них) от способа замещения должности руководителя органа управления (избрание, назначение) и государственных служащих, занимающих государственные должности государственной службы (заключение трудового контракта и издание приказа о назначении на должность). 4. По организационно-правовым формам различаются:

а)  правительства (советы министров, которые имеют статус правительств), например, Правительство РФ, правительство республики, города федерального значения, края, области;

б)  министерства (федеральные, республиканские, некоторых областей — субъектов РФ);

в)  государственные комитеты (федеральные и республиканские);

г)  федеральные комиссии, российские агентства, федеральные службы и федеральные надзоры (они имеют свои территориальные органы государственного управления);

д)  администрации;

е)  мэрии;

ж)  департаменты, управления, главные управления, комитеты, отделы; они образуются в качестве структурных подразделений как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ.

Как показывает практика последних лет, органы исполнительной власти могут быть организованы и в других организационно-правовых формах.

Федеральные органы исполнительной власти делятся на две группы:

а) центральные органы федеральной исполнительной власти (федеральные министерства, российские агентства и т. д.), которые осуществляют свои полномочия на всей территории РФ. В нормативных правовых актах используется термин "центральные органы управления"; например, Указом Президента РФ от 16 июля 1997 г. определены центральные органы военного управления Вооруженных Сил РФ(*1);

(*1) См. также: Инструкция о порядке применения в центральных органах военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации отдельных норм постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 1999 г. № 1233. Утв. приказом Министра обороны РФ от 28 декабря 1999 г. № 614 // РГ. 2000. 17 февр.

>>>460>>>

б) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие свои полномочия на определенной части территории (региона, субъекта РФ).

Нормативные акты, устанавливающие правовой статус этих органов, указывают и на организационно-правовую форму организации и деятельности конкретных органов исполнительной власти. Во многом эти наименования зависят и от местных условий, традиций, исторического развития территорий, на которых они образованы и осуществляют государственное управление.

Как правило, правительства образуются на федеральном уровне в наиболее крупных субъектах Федерации (Правительство РФ, Москвы, Санкт-Петербурга и т. д.). Однако и в некоторых областях — субъектах РФ созданы и действуют их правительства (например, правительство Саратовской и Ярославской области).

Органы исполнительной власти других организационно-правовых форм создаются и функционируют на различных уровнях. Различие между организационно-правовыми формами всех органов исполнительной власти возможно определить, анализируя нормативные акты, устанавливающие их административно-правовой статус (например, закон о правительстве, положение о конкретном министерстве или государственном комитете, об организации и деятельности администрации области).

Нормативное определение организационно-правовых форм органов исполнительной власти (или органов государственного управления) впервые было введено Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти", который установил, что организационно-правовыми формами центральных органов федеральной исполнительной власти являются: министерство РФ, государственный комитет РФ, комитет РФ, федеральная служба, российское агентство и федеральная испекция. Впоследствии Указом Президента РФ от 12 ноября 1992 г. № 1356 "О государственных надзорных органах" упомянутый перечень был дополнен федеральным надзором.

В нормативных актах и в научных работах используется термин "ведомство". Однако данное понятие не имеет конкретного содержания, оно не отражает специальных конкретных признаков, по которым его можно было бы отличить от других органов. В одном случае ведомство — это органы отраслевого и межотраслевого управления (министерства, государственные комитеты); в другом — специальные их подразделения (комитеты, главные управления). Термин "ведомство", на наш взгляд, можно приме-

>>>461>>>

нять, указывая на неопределенный перечень органов исполнительной власти и их структурных подразделений. Но этот термин может иметь и обобщающее значение, включающее в себя различные министерства, государственные комитеты, комитеты и т. д. В этом смысле в нормативном порядке данный термин не используется. Вместе с тем в специальной литературе подчеркивается целесообразность использования терминов "ведомства" (сейчас это, например, "федеральные службы", "российские агентства") и "центральные органы управления" (в настоящее время "федеральные органы исполнительной власти"), что "упростило бы понимание терминологии служащими, а также населением"(*1).

Некоторые авторы понятие "административное ведомство" традиционно анализируют при рассмотрении структурных вопросов системы органов исполнительной власти (государственной администрации). Например, Д. Н. Бахрах выделяет следующие признаки ведомства(*2):

1)  каждое ведомство имеет определенные, нормативно установленные цели и задачи (производственные, социальные и пр.), которые устанавливаются вышестоящими государственными органами;

2)  административное ведомство имеет сложную структуру, включающую несколько организаций;

3)  каждое ведомство построено иерархично, по линейному признаку, нижестоящие организации подчинены вышестоящим, и последние несут ответственность за их деятельность;

4)  ведомство представляет собой экономико-правовую общность.

Каждое ведомство состоит из трех блоков: производственного, обслуживающего и административного(*3).

Администрации представляют собой органы исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов. Их органами или структурными подразделениями являются главные управления, управления, отделы, департаменты. Конкретные перечни и организационно-правовые формы органов и структурных подразделений администрации устанавливаются соответствующими субъектами Федерации самостоятельно. Однако на этот счет имеются конкретные рекомендации. Например, в приложе-

(*1)  Пронина В. С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // ЖРП. 1998. № 2. С. 31.

(*2)  См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 73.

(*3)  См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). С. 12—13.

>>>462>>>

нии к постановлению Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 490 "О некоторых мерах по усилению координации деятельности министерств и ведомств Российской Федерации, Советов Министров республик в составе Российской Федерации, администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения" установлена примерная структура органов краевой, областной администрации: а) управления: юстиции, внутренних дел, финансовое, по вопросам инвестиций, сельского хозяйства; б) комитеты: по архитектуре и строительству, по экономике и прогнозированию, по управлению государственным имуществом, по вопросам обороны, мобилизационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бедствий, по промышленности, по торговле, по внешнеэкономическим связям, по пищевой и перерабатывающей промышленности, по поддержке предпринимательства, по земельным ресурсам и землеустройству, по использованию и охране недр и экологии, по жилищному и коммунальному хозяйству, по транспорту, связи и дорожному строительству, по образованию, по научно-технической политике, по культуре, по туризму, по здравоохранению, по вопросам женщин, семьи и демографической политики, по физической культуре и спорту, по делам молодежи, по национальным вопросам, по социальной защите населения, по труду и занятости населения, по печати и информации, по кинофикации; в) отделы: записи актов гражданского состояния, архивный.

При создании, реорганизации и ликвидации министерствами и ведомствами РФ их территориальных органов целесообразно решать связанные с этим вопросы во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Среди органов администраций краев, областей можно выделить отраслевые и межотраслевые органы — в зависимости от того, территориальным органом какого федерального органа исполнительной власти является этот орган или структурное подразделение.

Часто органы исполнительной власти и их структурные подразделения имеют одну и ту же форму. Например, Департамент налоговой полиции РФ как центральный орган федеральной исполнительной власти; департамент ценных бумаг, находящийся в структуре Министерства финансов РФ. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты обладают значительной самостоятельностью в руководстве отраслями, осуществлении специализированных функций. Отдельные департаменты имеют строго установленную компетенцию, содержащуюся в нормативных ак-

>>>463>>>

тах (например, Положение о Департаменте ветеринарии, утвержденное постановлением Правительства РФ(*1)).

5. В зависимости от характера компетенции (или содержания деятельности) выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и особой (специальной) компетенции.

Органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности (управления) по всем основным-вопросам их деятельности. Этим органам принадлежит так называемая общая компетенция, т. е. они могут решать общие вопросы социального, экономического, культурного, административно-политического строительства на соответствующей территории. Органы общей компетенции, как правило, являются коллегиальными: правительства, администрации субъектов РФ.

Органы отраслевой компетенции осуществляют управление подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные и республиканские министерства и образуемые ими иные отраслевые органы государственного управления, например, Министерство путей сообщения, Министерство юстиции, МВД РФ. В субъектах РФ также создаются органы отраслевого управления, выступающие структурными образованиями (например, администраций) и осуществляющие деятельность в рамках конкретной отрасли управления.

Органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функции для всех или для большинства отраслей и сфер деятельности (управления). Орган исполнительной власти межотраслевой компетенции учреждается с целью обеспечения координации в управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности. Традиционно к органам межотраслевой компетенции относят государственные комитеты, например, Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму, Государственный таможенный комитет РФ. Существуют органы межотраслевой компетенции, выполняющие функции координации только в одной конкретной сфере; например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии координирует управление процессами, связанными с установлением и контролем за соблюдением и применением стандартов в стране. Федеральные органы исполнительной власти межотраслевой компетенции образуют территориальные органы, которые считаются органами межотраслевой компетенции на уровне субъекта РФ.

САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4537.

>>>464>>>

Органы исполнительной власти особой (или специальной)

компетенции учреждаются для осуществления преимущественно одной и той же функции государственного управления; к таковым относятся органы, осуществляющие исполнительную, контрольно-надзорную, регулятивную, регистрационно-разрешительную функции (например, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности). Одновременно эти органы обеспечивают реализацию государственной политики в соответствующих сферах государственного управления. Органы особой (специальной) компетенции осуществляют как отраслевое, так и межотраслевое функциональное (надведомственное) государственное управление. Эти органы имеют в своем подчинении как предприятия и учреждения, находящиеся в их подчинении, так и структурные образования (учреждения), непосредственно подчиняющиеся другим органам исполнительной власти и входящие в их структуру в качестве самостоятельных подразделений. Например, Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ входит в систему Министерства здравоохранения РФ и объединяет органы и организации, действующие в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Входящие в систему государственной санитарно-эпидемиологической службы организации осуществляют государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства; обеспечивают методическое руководство работой по гигиеническому воспитанию и образованию граждан; разрабатывают и утверждают санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы; координируют деятельность специальных служб федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих ведомственный санитарно-эпидемиологический надзор за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия в войсках и на специальных объектах.

6. По порядку принятия управленческих решений (правовых актов управления) органы исполнительной власти классифицируются на коллегиальные и единоначальные. Иногда этот критерий сравнивается с порядком разрешения органами подведомственных вопросов и споров.

Коллегиальные органы, реализуя предоставленную и установленную для них в нормативном акте компетенцию, принимают управленческие решения (нормативные акты, приказы, распоряжения) большинством голосов. Коллегиальными органами управления являются правительства, государственные комитеты, федеральные комиссии, администрации субъектов РФ. Коллегиальность позволяет более эффективно решать наиболее важные вопросы деятельности органов исполнительной власти, когда не-

>>>465>>>

обходимо глубоко проанализировать вопрос, подойти к нему с разных сторон, учесть результаты экспертизы и т: д. Демократизм в принятии решений и разрешении спорных проблем должен обеспечивать и более эффективное управление. Однако коллегиальность принятия решений не должна создавать почвы для безответственности. Как правило, коллегиальный орган должен нести ответственность за негативные последствия принятого управленческого решения, а в решениях всегда определяется конкретное должностное лицо, осуществляющее контроль за исполнением решения, за руководством порученными участками деятельности.

Единоначальные органы управления возглавляются их руководителями, которым и принадлежит ведущая роль в принятии и осуществлении решений. Единоначалие так же важно в системе управления, как и коллегиальность, оно позволяет в необходимых случаях быстро и оперативно решить тот или иной вопрос. Единоначалие повышает персональную ответственность руководителей за принимаемые решения и за результаты работы в целом, создает возможность для использования индивидуальных способностей и опыта руководителей. Единоначальные органы исполнительной власти могут быть органами как общей, так и отраслевой компетенции (министерства, федеральные службы, российские агентства и многие другие органы государственного управления).

Единоначалие эффективно тогда, когда оно не перерастает во всевластие, единовластие, подавление инициативы, авторитарность. Для нормально функционирующей системы государственного управления характерно оптимальное сочетание коллегиальности и единоначалия в организации и осуществлении управления, выражающееся иногда в образовании в этих органах коллегии, например, в министерствах, российских агентствах и других органах. Как правило, в коллегию входит руководитель органа (председатель коллегии), его заместители, а также руководители структурных подразделений, представители других федеральных органов исполнительной власти, ведущие ученые и специалисты. Являясь сугубо совещательным органом, коллегия рассматривает на своих заседаниях наиболее важные вопросы деятельности исполнительного органа, его структурных подразделений, подбора и расстановки кадров, социально-экономического развития предприятий и организаций, находящихся в ведении этого органа, а также другие вопросы, относящиеся к его компетенции. Коллегии способствуют оперативному решению конкретных вопросов, более качественному, всестороннему и квалифицированному их обсуждению. Руководитель органа использует рекомендации колле-

16 Ю. Старилов

>>>466>>>

гий и претворяет их в жизнь приказами или распоряжениями. Как правило, председателями коллегий являются руководители органов управления, которые подписывают принятое на коллегии решение, а затем реализуют его,А устанавливая необходимый контроль за исполнением.

В литературе встречаются и иные критерии классификации органов исполнительной власти. Например, в зависимости от правовой основы образования(*1) различаются органы, создаваемые на основе: а) конституций; б) текущего законодательства; в) подзаконных актов. Иногда законодатель использует терминологию, которая также позволяет говорить о соответствующей классификации органов исполнительной власти, например, "органы, составляющие централизованную систему". В ст. 20 ФЗ от 17 июля 1999 г. "Об основах охраны труда в Российской Федерации" отмечается, что государственный контроль и надзор за соблюдением требований охраны труда осуществляется федеральной инспекцией труда — единой федеральной централизованной системой государственных органов, хотя точного понятия "централизованная система" не устанавливается. Существуют и другие классификации органов исполнительной власти, которые основываются на менее значимых (по сравнению с уже рассмотренными) критериях.