26.3. Процедура підготовки нормативних актів

Процедура підготовки нормативних документів, які характеризуються різноманітністю і відрізняються один від одного як рівнем управлінського впливу, так і об'єктами регулювання, юридичними властивостями, цільовим призначенням та іншими ознаками, будуть неоднаковими і щодо організаційно-технічних прийомів їхньої підготовки. А проте процесуальна сторона в цій сфері діяльності на рівні МВС, УМВС, УМВСТ має багато спільного, і п етапи (або стадії) можуть бути подані у вигляді деякого алгоритму:

постановка питання про необхідність видання нормативного документа (виникнення ініціатора);

розв'язання питання про розробку проекту документа;

підготовка до роботи над проектом документа;

додаткова проробка матеріалу з питаннь плану, систематизації матеріалу, конкретизації проблематики;

підготовка проекту документа;

попереднє обговорення проекту документа з зацікавленими службами та підрозділами, візування документа;

обговорення проекту документа у керівника (на колегії, оперативній нараді) МВС, УМВС.УМВСТ;

593

прийняття та затвердження документа;

у разі потреби державна реєстрація нормативного акта в органах Міністерства юстиції;

публікація (розмноження) документа і доведення його до виконавців та заінтересованих відомств, служб, посадових осіб.

Досить складна процедура підготовки й прийняття нормативних документів має на меті максимально попереджати виникнення суперечливих, безперспективних або навіть дискредитуючих систему актів. На етапі обговорення, погодження і візування проектів необхідно прискіпливо виявляти практичну необхідність видання нормативного акта, відповідність ного чинному законодавству, правильність відсилок до інших нормативних або методичних матеріалів, наявність раніш виданих нормативних документів з регульованої проблематики, правильність обраної форми документа і дотримання необхідних реквізитів, передбачливість відміни або змінення діючих нормативних актів (у разі потреби).

Процедура підготовки відомчих нормативних актів у МВС України докладно регламентована вже названою Інструкцією з організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності МВС України5. Інструкція навіть регламентує порядок підготовки проектів законів України, указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України щодо функціонування органів внутрішніх справ. Це викликано відсутністю закону про закон та інших нормативних актів. Але навіть з урахуванням існуючої алгоритмізації цієї роботи, формалізації й типізації окремих видів нормативних актів, – це процес творчий, який не терпить шаблону, поверховості, незнання набутого правового багажу і потреб органів внутрішніх справ з конкретної проблематики.

Для кожного автора, а тим більш керівника МВС, УМВС, УМВСТ, підготовка будь-якого нормативного акта має починатися із запитання: чи потрібний цей документ? Це необхідно з'ясовувати щоразу, навіть з урахуванням теперішньої законодавчо-нормативної ситуації: неналежне правове регулювання організації та діяльності органів внутрішніх справ; юридична "застарілість" і низька якість багатьох діючих нормативно-правових та методичних документів; низький рівень правових узагальнень, множинність юридичних приписів, їх суперечливість та непогодженість з існуючими загальнодержавними нормативами і стандартами; захоплення примусово-наказовими методами управління і т. ін.

Не можна не помітити також, що відомча нормотворчість, особливо у ланці УМВС, УМВСТ, має низьку якість юридичної техніки і стилістики, багато правових приписів носять декларативний (закличний) характер, в багатьох нормативних документах відсутній механізм реалізації правових приписів, що природно:

під заклик" важко вигадати "механізм" реалізації.

' Див.: Наказ МВС України від 22 травня 1992 р. № 285.

594

Усе це свідчить про те, що у системі МВС слабо налагоджено організаційне та науково-методичне керівництво правовою роботою, з великими витратами здійснюється вузівська та спеціальна (службова) підготовка особового складу, особливо співробітників, зайнятих у сфері документаційного забезпечення управління та обслуговування діловодних процесів.

Правила підготовки та оформлення нормативних документів поряд із обов'язковим забезпеченням їх змістовної частини потребують суворого дотримання та відповідної форми реквізитів документа (найменування автора документа, вид документа, заголовок до тексту, дата, індекс, текст, візи, підпис, при потребі – номер державної реєстрації, дані про зовнішнє погодження документа, його затвердження, адресати, оформлені додатки до документа і т. ін.).

Необхідно підкреслити, що існуюча спеціальна термінологія, яка розроблена правознавством, теорією управління та доку-ментознавством і яка постійно вдосконалюється, сприяє підвищенню наукової цінності нормативних актів, їх точності, лаконічності, повноті й максимальній ясності викладення. У той же час не можна забувати, що такі документи повинні легко читатися та розумітися всіма або більшістю можливих виконавців. Деякі з нормативних актів УМВС, УМВСТ треба популярізувати, тому вони мають бути написані живою, виразною мовою.

Для підвищення максимальної ясності викладення тексту документа і наведення подальших довідок до нього рекомендується рішення колегії і документи інших колегіальних органів підписувати головуючим та секретарем (особою, яка веде протокол). При візуванні документа віза має включати особистий підпис, його розшифровку і дату візування; всі зауваження, окремі думки і доповнення до проекту мають викладатися на спеціальному аркуші, про що робиться відповідна відмітка в проекті. В документах, що підготовлені комісією, мають вказуватися не посади осіб, які склали їх, а розподіл обов'язків у складі комісій. При остаточному підписанні або затвердженні документів управління (нормативних актів – тим більш) не допускається написання підпису з прийменником "ЗА" або проставлення косої риски перед найменуванням посади.

Необхідно ще раз нагадати, що процес розробки та прийняття нормативних документів – це творчий процес, здійснюють же його звичайні люди, які мають від народження певні потенційні можливості для творчої роботи. Творчі можливості людини, зазначає А. Матейко, полягають у здатності помічати та формулювати альтернативи, виявляти фантазію, піддавати сумніву очевидні істини, знаходити питання, уникати поверхових характеристик. Творчу людину мають розрізняти наявність інтересу до проблеми, завзятість, готовність боротися із сумнівами, незалежна позиція, вміння протистояти тиску людей з традиційними поглядами... Творча людина має володіти високим рівнем інтеле-

595

ктуальних здібностей, вона має сполучати тверезість із сміливістю, вмінням йти на ризик6.

26.3.1. Юридична техніка підготовки проектів відомчих нормативних актів

Ефективність будь-якого нормативного акта значною мірою залежить від його якості, яка, в свою чергу, визначається тим, наскільки витримані відповідні вимоги щодо його підготовки.

Так, обов'язковим приписам надається форма наказу, і вони мають владний характер.

У проект наказу не підлягають включенню різного роду рекомендації, поради, цитати та інші тексти, що не мають відношення до цієї форми акта.

З питань, які потребують докладної регламентації, розробляються проекти актів, як правило, у формі інструкцій, статутів, положень, настанов, правил, які можуть бути затверджені наказом.

Якщо наказ про затвердження такого нормативного акта не видається, то на його першій сторінці в правому верхньому кутку розміщується гриф "затверджую'.

Акт про правовий статус структурного підрозділу або юридичної особи приймається у формі положення або статуту.

Нормативні акти у формі вказівок, рішень, листів, телеграм й інших подібних документів не допускаються.

У разі потреби роз'яснення мети й мотивів прийняття нормативного акта – в ньому дається вступна частина (преамбула). Приписи, які мають нормативний характер, викладаються в розпорядчій (наказовій) частині проекту.

Якщо підставою для видання нормативного акта є закон, указ, постанова чи інший акт вищого органу державної влади і управління, то у вступній частині проекту вказується вид цього документа, його дата, номер і назва. Встуїіна частина може бути відсутня, якщо приписи нормативного акта не потребують роз'яснення.

Розпорядча (наказова) частина проекту наказу відокремлюється від вступної частини словом "наказую", надрукованим великими літерами і врозбивку окремою строчкою на середині аркуша. Нормативні приписи розташовуються в логічній послідовності, яка забезпечує в першу чергу регламентацію основних питань. Якщо вступна частина (преамбула) відсутня, то приписи наказу викладаються без слова "наказую".

Незалежно від форми нормативного акта проект повинен мати граничне коротку назву, яка точно відображає його зміст.

Текст проекту нормативного акта підрозділяється на складові частини:

у наказі – па пункти, підпункти і абзаци; пункт наказу, як правило, повинен містити один нормативний припис;

6 Див.: Матейко А. Условия творческого труда / Пер. с польск. - М., 1981. - С. 78.

596

в інструкції, положенні, статуті та інших документах нормативного характеру, що не мають вступної частини, – на розділи (глави); підрозділи, пункти, підпункти, абзаци, розділи (глави); підрозділи можуть мати заголовки.

Кожна складова частина, крім абзаців, повинна мати номер. При нумерації використовують арабські цифри. Номер кожної складової частини включає всі номери відповідних складових частин більш високих ступенів ділення. Номер розділу (глави) складається з одного числа: 1, 2 та ін.; номер пункту – з номера відповідного розділу (глави) й номера пункту, розділених крапкою: 1.1., 1.2., 1.3. і т.д.; номер підпункту – з номера відповідного розділу (глави), номера відповідного пункту і номера підпункту, також розділених крапками: 1.1.1., 1.1.2., 1.1.3. і т. д.

"ЇІри більш дрібному діленні зберігається той же принцип

нумерації.

Нормативний припис, що розрахований на визначений період часу включається до окремого пункту проекту.

У пункт проекту, що містить норму, дія якого не обмежується визначеним строком, не повинен включатися припис, який має тимчасове значення.

У разі, коли це необхідно для повноти викладення питання, в проекті може бути відтворене окреме положення чинного законодавства. Таке положення обов'язково супроводжується посиланнями типу: "відповідно до постанови...", "враховувати, що постанова...", ' ...прийняти до відома і керівництва, що постановою...".

Посилання на іншій пункт (підпункти) наказу, а також на раніше виданий нормативний акт застосовується лише у тих випадках, коли потрібно показати взаємозвязок норм і уникнути повторення.

При згадуванні раніше виданого акта вказується орган, який видав акт, дата, номер і точне найменування акта.

Як виняток у проекті нормативного акта допускається примітка. її роблять, коли припис без шкоди для змісту неможливо викласти у відповідному пункті.

До проекту наказу можуть додаватися затверджувані ним інші акти (інструкції, правила, настанови, статути, положення та інші), а також матеріали у вигляді таблиць, зразків документів графіків, схем, бланків і т. п.

Кожний додаток повинен мати свій порядковий номер. У пункті проекту наказу, яким затверджуються (вводяться в дію) правові акти чи матеріали, робиться посилання до відповідного додатку. В таких випадках у приписах вказується: "Затвердити і ввести в дію з "_" ___^__ 19_р. Інструкцію... (додається)", "Внести зміни в наказ (інструкцію), згідно з переліком (додаток 1)", "Вважати такими, що втратили чинність накази (інструкції, положення) згідно з додатком 1...".

У верхньому правому кутку на першій сторінці кожного документа, що додається, вказується:

597