27.1. Зміст кадрової функції управління та її нормативна регламентація в системі органів внутрішніх справ

Процес удосконалення управління будь-якою системою немислимий без поліпшення роботи з кадрами. Саме кадри, а не машини й механізми, не статути та інструкції – основа будь-якої організації. Більшість недоробок і прорахунків у діяльності органів внутрішніх справ є наслідком саме незадовільної роботи з кадрами. Не випадково значна кількість директивних документів МВС України останніх років спрямована на оптимізацію роботи з кадрами.

Кадри є провідниками політики держави, носіями традицій і знань. Об'єктивну потребу в кадрах відчуває кожна організація, і тому робота з кадрами завжди виокремлюється в самостійний напрям, а кадрова функція намагається уособитись в організаційно-структурному відношенні.

Кадрова функція –_це функція соціальної системи, спрямована на забезпечення її нормальної діяльності за допомогою підбору, розстановки, навчання та виховання кадрів, які відповідають певним вимогам.

Кадрова функція органів внутрішніх справ – це специфічно повторювана діяльність, здійснювана в процесі управління органами внутрішніх справ, змістом якої є: забезпечення органів і підрозділів необхідним, відповідаючим певним вимогам контингентом людей, а також інформацією про нього, впровадження науково обгрунтованих методів добору, розстановки, навчання, виховання, стимулювання кадрів, правового регулю-

601

вання проходження служби та надання правового захисту рядовому і начальницькому складу.

Органи держави, реалізують кадрову функцію у формі кадрової політики, яка закріплюється в законодавстві і здійснюється всіма підсистемами суспільства.

Кадрова політика в органах внутрішніх справ визначає основні завдання, принципи, зміст, форми і методи реалізації кадрової функції.

Засобом здійснення кадрової політики є робота з кадрами, яка визначає увесь комплекс заходів і процедур, пов'язаних з реалізацією кадрової функції і кадрової політики. Роботою з кадрами займаються всі особи, які в межах своєї компетенції відповідають за керівництво підлеглими. Поняття "робота з кадрами" подібно до поняття "кадрова робота", але є ширшим за нього. Роботою з кадрами займаються керівники органів внутрішніх справ, їх структурних підрозділів, підприємств, організацій, установ, а кадрова робота – це функція керівників і працівників кадрових апаратів. Кадрова робота, також як і робота з кадрами, є засобом реалізації кадрової функції і кадрової політики. Розрізнення між ними можна провести за трьома критеріями: за суб'єктами реалізації кадрової функції, за методами і засобами діяльності та за організаційно-правовими характеристиками.

Роботою з кадрами займається широке коло суб'єктів управління – керівні та відповідальні працівники органів влади і управління, в тому числі органів внутрішніх справ. Кадровою роботою займаються особи, для яких вона є основним фахом – працівники кадрових апаратів.

Кадрова робота – це комплекс заходів і процедур щодо складання та обробки кадрової документації. В неї входять, наприклад, збирання та обробка інформації про конкретних кандидатів на службу в органи внутрішніх справ чи на посаду вже усередині системи МВС; складання кадрових документів або їх проектів (звітів, об'єктивок, особових справ, подань на присвоєння спеціальних звань, на службові переміщення, нагородних матеріалів, наказів з особового складу і т. іи.); оформлення різних відпусток, підтвердження стажу служби, складання розрахунку вислуги років і т.ін. На перший погляд може здатися, що це технічна робота, а співробітники кадрових апаратів – прості офор-млювачі паперів. Але це не так. Зокрема, оформлення тільки пенсійних матеріалів, встановлення стажу вислуги років, пошук в архівах потребують ретельної, вдумливої праці та професійної підготовки. Для кадрових апаратів теж необхідно систематично, планомірно готувати спеціалістів, як і для інших підрозділів органів внутрішніх справ. Працівники кадрових апаратів мають свою професійну етику, свої професійні таємниці.

Робота з кадрами виявляється в живій організаторській діяльності, однак не так жорстко регламентованій, як кадрова ро-

602

бота. Кадрова робота тяжіє до більш суворого виконання нормативних процедур, вона трохи подібна до процесуальної діяльності, хоча і має ще багато правових прогалин та колізій.

У тому, що певна частина працівників управління виробляє кадрову політику, реалізовує її в роботі з кадрами, а також здійснює кадрову роботу, мабуть, і полягає основна причина змішання даних понять. Розглянуті три поняття (кадрова політика, кадрова робота і робота з кадрами) означають три взаємозв'язаних аспекти кадрової функції. Із них частіш за все вживається поняття "робота з кадрами".

Робота з кадрами являє собою частину, функцію державного управління, внаслідок чого загальні принципи державного управління повністю поширюються на усі його частини, в тому числі й на роботу з кадрами. У той же час кадрова функція, як і будь-яка інша функція управління, заснована на ряді специфічної, тільки їй притаманних принципів.

Фахівці з кадрової проблематики виділяють від 5 до 25 таких принципів. На думку автора, нема потреби дуже збільшували перелік цих принципів. Цілком достатньо існуючих принципів соціального управління, таких як науковість, законність, гласність, гуманізм, розподіл влади, системність, плановість, конкретність'. Безумовно, використання цих принципів стосовно роботи з кадрами набуває нового забарвлення, однак не змінює їхньої суті.

Серед принципів роботи з кадрами важливе місце належить проголошеному новою Конституцією України принципу рівності перед Законом всіх громадян, незалежно від етнічного та соціального походження, майнового стану, ознак раси, статі, освіти, мови, роду й ^характеру занять, місця проживання та інших обставин . У той же час цей принцип є не що інше, як виявлення закону щодо участі різних прошарків населення в управлінні.

Як же реалізується цей принцип у роботі з кадрами органів внутрішніх справ?

Не викликає сумніву, що соціальне походження людини не має значення при прийомі її в органи внутрішніх справ, а також при подальшому проходженні служби.

Ще один аспект принципу рівності громадян – рівність прав чоловіків і жінок. Згідно з Конституцією України (ст. 24) рівність прав жінки і чоловіка забезпечується: наданням жінкам рівних з чоловіками можливостей у здобутті освіти і професійній підготовці; у праці, просуванні по роботі; в громадсько-політичній і культурній діяльності. І хоча жінкам в органах внутрішніх справ служити важче, ніж в іншому державному органі, це не повинно бути причиною затримки їх в просуванні по службі або ігнорування жіночої праці.

1. Див. главу 6 цього підручника. 2. Див. розділ II Конституції України, зокрема, ст. 21, 24 та ін.

603

Історія органів внутрішніх справ нараховує чимало прикладів успішної роботи жінок на самих відповідальних ділянках боротьби зі злочинністю. Відомі (хоча і нечисленні) випадки, коли районні та міські органи внутрішніх справ очолювали жінки, частіше їх призначають керівниками жіночих установ виконання покарань, а найчастіше зустрічаються висококваліфіковані майстри оперативно-розшукової роботи, слідчі.

Проте при доборі кадрів, їх розстановці можливості жінок використовуються ще недостатньо. Зрозуміло, що жіноче питання в органах внутрішніх прав не можна розв'язати вольовим порядком. Ця проблема потребує ретельного дослідження. Однак навіть поверхового погляду досить, щоб побачити широкі перспективи застосування жіночої праці в системі.

Наприклад, робота в жіночих установах виконання покарань, здійснення ряду слідчих дій (оглядів та обшуків затриманих та підозрюваних жінок), боротьба з жіночою злочинністю, виконання різних аналітичних, облікових та реєстраційних фун-• кцій. Багато, видів управлінської діяльності і канцелярської роботи з успіхом виконують жінки. Вивільнення з таких посад чоловіків і направлення їх на ті ділянки міліцейської праці, де потрібні мужність, фізична сила та відвага, дало б змогу доцільніше розставляти кадри.

Однак дотримання принципу рівності при прийомі зовсім не означає, що кожний громадянин може служити в органах внутрішніх справ. Специфіка цієї служби пред'являє особливі вимоги, наприклад, до віку та здоров'я кандидата, його морального обличчя. Кандидат не повинен мати кримінального минулого. Робота на певних посадах передбачає наявність спеціальної освіти і т.ін.

Принцип законності стосовно роботи з кадрами в органах внутрішніх справ має дві сторони: зовнішню та внутрішню. Зовнішня сторона цього принципу полягає в тому, що кожний працівник органів внутрішніх справ, виконуючи покладені на нього функціональні обов'язки, має суворо керуватися нормами права, завжди і в усьому враховувати інтереси громадянина, держави, суспільства. Адже для досягнення цілей та завдань, котрі стоять перед органами внутрішніх справ, придатні не всі засоби, а лише ті, котрі відповідають вимогам закону і нашої моралі. Ця сторона досить докладно досліджена в науковій літературі. Набагато менше йдеться про внутрішню сторону принципу законності в роботі з кадрами – про забезпечення прав та законних інтересів самих працівників органів внутрішніх справ при проходженні ними служби.

Дослідження свідчать, що багато працівників органів внутрішніх справ (як рядові виконавці, так і керівники) слабо знають правові норми, що регламентують порядок проходження служби в органах внутрішніх справ. Ї часто-густо питання роботи з кадрами розв'язуються в так званому вольовому порядку. Правова неграмотність призводить до низької правової культури, а це, як

604

правило, породжує правовий нігілізм і суб'єктивізм у вирішенні кадрових питань. Відбуваються порушення принципу законності в роботі з кадрами.

Для укріплення законності в роботі з кадрами необхідно:

систематично розвивати вміння працівників органів внутрішніх справ, працювати в сучасних умовах розширення демократії та гласності;

виховувати у працівників органів внутрішніх справ високу правову культуру, глибоку повагу до закону;

поширювати серед осіб рядового і начальницького складу правові знання, що стосуються питань проходження служби в органах внутрішніх справ (проводити лекції і бесіди, видавати популярні брошури, які коментують законодавство і т. ін.).

Принцип плановості реалізується в плануванні, котре разом з прогнозуванням складає важливіші управлінські функції.

Вся управлінська діяльність щодо підбору, розстановки, на-ччання, перепідготовки та виховання кадрів має бути пов'язана з планами економічного і соціального розвитку суспільства. Необхідність планування соціального розвитку колективів органів внутрішніх справ зумовлена рядом об'єктивних обставин. До них відносяться: зростання (у зв'язку з ускладненням управління соціальними процесами) значення колективної праці співробітників органів внутрішніх справ; вичерпання джерел екстенсивного розвитку цих органів (можливостей збільшення штатної чисельності, матеріальних витрат і т. ін.); підвищення вимог до рівня освіти, культури, професійної підготовки працівників органів внутрішніх справ та деякі інші.

У теорії управління контроль визначається насамперед як одна із загальних функцій управління, він же іноді розглядається і як метод управління. Фахівці з кадрової проблематики досить часто використовують це поняття як принцип роботи з кадрами. Це, безумовно, не шкодить практичній роботі з кадрами, однак вносить плутанину в розуміння наукових понять. Використання поняття "контроль" як загальної функції управління і конкретних методів реалізації цієї функції (контролю) у сфері роботи з кадрами є цілком достатнім і ефективним, і до того ж цілком науковим.

Такий принцип управління, як гласність в роботі з кадрами, означає широке інформування громадськості, колективів про призначення, просування по службі, різні перестановки, мотиви заохочень та стягнень.

Мабуть найважливішим принципом роботи з кадрами є принцип добору, розстановки та просування кадрів за їх особистими, діловими і моральними якостями. Цей принцип потребує, щоб такі обставини, як симпатії та антипатії, тиск зверху, кумівство, свояцтво, приятельські, кланові, земля-

605

цькі стосунки і т. ін. не покладалися в основу розв'язання кадрових питань. На жаль, цей принцип порушується найчастіше.

У зміст такого важливого принципу роботи з кадрами, як наступність входять: оновлення та закріплення кадрів, стабільність та змінюваність кадрів, сполучення досвідчених працівників з новачками, з'єднання працівників різного віку в одному колективі і поєднання працівників із різних колективів.

Практично важко вимагати певних кількісних пропорцій "молодих", "середнього віку" і "старих" кадрів. Мабуть, тут слід казати про загальні тенденції, котрими треба керуватися. Не завжди потрібно розуміти категорії "молодих" та "старих" кадрів тільки у віковому значенні: часто маються на увазі і життєвий досвід, і професійна майстерність та ініціатива, творчий підхід до справи.

Взагалі треба сказати, що принципи роботи з кадрами будуть дієвими лише тоді, коли вони базуються на пізнаних та правильно використовуваних об'єктивних законах розвитку суспільства і управління, коли вони відображають кадрову політику держави.

Суб'єктивістсько-волюнтаристське тлумачення принципів як лозунгів або тимчасових вимог призводить до зіткнення з вказаними об'єктивними законами, що породжує негативні наслідки. Так, зневажання принципів добору, розстановки та просування кадрів за їх особистими, діловими і моральними якостями обов'язково веде до повсюдного протекціонізму, догоджання, підлабузництва і т. ін.

Міністерство внутрішніх справ України в 1990–1994рр. доклало значних зусиль щодо підготовки нормативної бази з питань роботи з кадрами.

Основою цієї роботи став прийнятий 20 грудня 1990 року Верховною Радою України Закон "Про міліцію". 9 квітня 1992 року був прийнятий Закон України 'Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, 16 грудня 1993 року – Закон України 'Про державну службу", 17 грудня 1993 року – Закон України "Про пожежну безпеку'.

29 липня 1991 року Кабінет Міністрів України затвердив "Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України".

4 червня 1992 року міністром внутрішніх справ Україїі.і за тверджена "Інструкція про порядок відбору, вивчення та проведення спеціальної перевірки осіб, які приймаються на с.'п'жбу в органи внутрішніх справ України" (наказ МВС України від 4 червня 1992 р.), 16 березня 1992 року – "Настанова про організацію професійної підготовки рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ" (наказ МВС України від 16 березня 1992 р. № 147), 31 січня 1996 року – "Інструкція про відбір кандидатів на службу в органи внутрішніх справ" (наказ МВС України від 31 січня 1996 р. № 60). 21 лютого 1997 року наказом МВС України № 115 була затверджена "Інструкція з організації

606

організаційно-штатної роботи в органах внутрішніх справ, навчальних закладах, науково-дослідних установах і внутрішніх військах МВС України".

Значна увага приділяється також укріпленню законності, підвищенню рівня виховної роботи та культури в органах внутрішніх справ, б грудня 1991 року МВС України видало наказ № 552 "Про заходи щодо укріплення законності в діяльності органів внутрішніх справ", 12 вересня 1992 року – наказ № 538 "Про підвищення рівня загальної та професійної культури, службової етики працівників ОВС та ролі керівників в організації ви ховної роботи", 25 грудня 1992 року – наказ "Про додаткові заходи щодо укріплення безпеки та законності в діяльності органів внутрішніх справ України".