1. ЗНАЧЕННЯ ТЕОРІЇ ПОСЛУГ

Завданням цієї роботи, крім аналізу загальної адміністративної процедури, є також дослідження проблематики так званих адміністративних послуг (мається на увазі дозвільно-реєстраційна та інша подібна діяльність)142.1 якщо тематика адміністративної процедури має передусім правовий характер, то проблематика адміністративних послуг значною мірою стосується організаційних питань.

Теорію публічних послуг запозичено з досвіду розвинених держав (Велика Британія, США, Канада та ін.), де з 80-х років XX століття відбулася зміна пріоритетів у державній діяльності, а також у засадах і формі відносин між владою і громадянами. Людина, її права та свободи визнані головною соціальною цінністю, а головним завданням публічної адміністрації визначено саме надання якісних послуг громадянам. Відповідно, громадяни у відносинах із владою є не прохачами, а споживачами послуг. При цьому держава в особі публічних суб'єктів орієнтується на потреби особи, так само як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача («клієнта»), його запити та очікування.

В Україні при використанні категорії «послуги» головний акцент робиться на юридичних аспектах, і зокрема, на адміністративній процедурі їх надання. Пояснити це можна тим, що головними ідеологами запровадження теорії послуг в Україні є, насамперед, представники науки адміністративного права (В.Б.Авер'янов, І.Б.Коліушко). Через те що головними опонентами цієї теорії є також представники юридичної науки, які ставлять під сумнів саму можливість вживання категорії «послуги» відносно діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, це зумовило особливо жваві дискусії з даного питання саме в юриспруденції.

Але, крім ідеологічного значення категорії «послуги» є й інші причини, які зобов'язують нас вивчати проблематику адміністративних послуг для потреб практики. По-перше, термін «послуги» в публічному праві вже зустрічається, і не лише в програмних документах з адміністративної реформи, а й у чинних нормативно-правових актах, у яких згадуються поняття «державних послуг»143 та «платних послуг», що надаються органами влади144. При цьому теперішня практика використання категорії «послуги» відносно органів виконавчої влади не має майже нічого спільного з докт-

142  Іноді їх іще називають управлінськими, або виконавськими, послугами.

143  Підпункт 7.11.13 статті 7 Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» у редакції від 22 травня 1997 року.

144 Див., наприклад: Перелік платних послуг, що можуть надаватися митними органами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 1952 від 25 грудня 2002 року; Перелік платних послуг, що надаються підрозділами Державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 556 від 23 травня 2001 року; Положення про проведення статистичних спостережень та надання органами державної статистики послуг на платній основі, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2000 року №1659; Порядок виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 1619 від 1 листопада 2000 року; Перелік платних послуг, що можуть надаватися підрозділами Державної пожежної охорони Міністерства внутрішніх справ, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 798 від 15 травня 2000 року.

116

>>>117>>>

риною послуг у західному розумінні. В Україні фактичним мотивом впровадження категорії послуг стала потреба заробляння додаткових коштів органами виконавчої влади, державними установами та організаціями. Тому чітке виокремлення категорії адміністративних послуг дає можливість припинити цю практику і забезпечити правомірне та ефективне використання публічних ресурсів. Стане можливим відмежувати господарську діяльність, яку нерідко здійснюють адміністративні органи, якщо оглянути ті ж самі переліки «платних послуг», і послуги, які надаються через реалізацію владних повноважень адміністративних органів. До речі, в цьому питанні намагається розібратися і наш уряд, але, на жаль, поки що ми рухаємося шляхом «комерціалізації» органів виконавчої влади145. По-друге, розуміння юридичного змісту такого явища як адміністративні послуги дає змогу уніфіковано регулювати відповідні відносини, та впроваджувати нові організаційні форми їх надання через так звані «виконавчі агенції» та «універсами послуг», що набуло поширення в багатьох західних країнах. Крім того, виокремлення відносин щодо надання адміністративних послуг може використовуватися для розмежування діяльності органів влади щодо вироблення політики та поточного адміністрування. З огляду на це цілком очевидною є практична потреба в дослідженні питання послуг у публічному праві. І це теоретичне дослідження мало б відповісти принаймні на питання: в яких випадках може йтися про послуги публічної адміністрації.

В англійській мові для позначення категорії публічних послуг вживається термін «public services». Але через особливості категорійного апарату, так само, як термін «публічна адміністрація» помилково перекладається як «державне управління», замість терміна «публічні послуги» у нас прижився спочатку термін «державні послуги». У Концепції адміністративної реформи в Україні паралельно використовувалися терміни «державні послуги» і «управлінські послуги». При цьому особливої межі між ними не проводилося. Останнім часом найбільш уживаним став термін «адміністративні послуги», оскільки справедливо вважається, що категорія «управлінських послуг» вже має своє змістове навантаження в економічній науці. Прикметник «адміністративні» є більш вдалим і тому, що вказує на суб'єкта, який надає такі послуги, — на адміністрацію, адміністративні органи. Крім того, прикметник «адміністративні» характеризує владно-публічну (адміністративну) природу діяльності щодо надання цих послуг.

Для цілей підвищення ефективності виконання завдань держави та місцевого самоврядування доцільно використовувати «найширше» поняття — «публічні послуги», тобто всі послуги, які надаються публічним сектором і за надання яких відповідальність несе публічна влада. Але зважаючи на проблематичність перспектив реформування найближчим часом таких сфер публічного сектора як охорона здоров'я, комунальні послуги тощо, є цілком обгрунтованою пропозиція обмежитися для початку впорядкуванням системи адміністративних послуг, тобто послуг, що надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Тим більше, що і

145 Див.: Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо оптимізації господарської діяльності органів виконавчої влади» № 702 від 12 грудня 2002 року.

117

>>>118>>>

адміністративна реформа в Україні, принаймні дотепер, обмежувалася реформуванням органів виконавчої влади та системи державної служби. Тому для того щоб навести хоча б елементарний порядок у сфері публічних послуг, необхідно чітко розібратися з понятійним апаратом (термінами) та найважливішими ознаками окремих видів публічних послуг.