9.1. Тягар витрат та порядок оплати

Звичайно, діяльність публічної адміністрації є справою недешевою. При цьому постає питання, яким чином покривати витрати в адміністративній процедурі. Особлива дискусійність цього питання зумовлена насамперед неприйняттям самої думки, що за діяльність адміністративного органу необхідно платити, адже він і так утримується на гроші платників податків.

Відповідь на це питання не є однозначною, але можна запропонувати декілька засад для його розв'язання. Насамперед необхідно диференційовано підходити до питання тягаря витрат, враховуючи вид процедури. У втручальній процедурі, за загальним правилом, усі витрати має нести адміністрація, адже саме вона зініціювала розгляд певної справи.

Аналогічно у заявній процедурі тягар витрат на розгляд справи або принаймні частини таких витрат мав би покладатися на особу, з ініціативи якої розпочато провадження. Тут можна змоделювати дві ситуації. Якщо розгляд усіх заяв є безоплатним для заявника, то в цьому випадку витрати, пов'язані з конкретним провадженням, лягають в рівній мірі на всіх платників податків. Але чи є справедливим такий підхід? Спрощено це може виглядати так, що окремі особи бажають займатися певним видом діяльності, який вимагає дотримання деяких умов. Відповідно, держава запроваджує ліцензування цього виду діяльності, оскільки відмовитися від превентивного контролю за даною сферою відносин не може, бо це матиме негативні наслідки для публічних інтересів. Тоді постає проблема, як покрити витрати на виконання нової функції держави, особливо в умовах постійної обмеженості публічних ресурсів. На нашу думку, більш раціональним і справедливим є саме другий підхід, тобто коли держава бере на себе загальні витрати щодо утворення даного органу, а конкретні користувачі послуг цього органу оплачують витрати, пов'язані з вирішенням таких справ. При цьому має діяти правило про те, що ці послуги надаються конкретним особам в порядку вирішення індивідуальної адміністративної справи (наприклад, видача посвідчення на право керування транспортним засобом), а не загалом суспільству (наприклад, охорона громадського порядку).

82

>>>83>>>

Отже, загальним принципом покриття витрат в адміністративній процедурі має бути правило: хто ініціює провадження, той і оплачує його. Таким чином складається і вітчизняна практика. Об'єктивно невиконува-ною є нинішня норма Закону «Про звернення громадян», якою передбачено, що звернення громадян розглядаються без стягнення плати135. Відповідно до багатьох інших законів (наприклад, щодо реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, щодо реєстрації об'єднань громадян тощо), адміністративний орган великий масив заяв навіть не прийме до розгляду, якщо разом із цими заявами не буде подано документів про оплату. Зрештою, не викликає особливого обурення обов'язковість сплати державного мита перед зверненням до суду. За логікою противників плати за адміністративну діяльність, зокрема за адміністративні послуги, це вже можна було б кваліфікувати як «торгівлю правосуддям» і суттєве обмеження прав особи на гарантований Конституцією судовий захист.

Звичайно, Україна, яка прагне бути правовою та соціальною державою, має проводити виважену і соціально обгрунтовану політику у сфері оплати діяльності публічної адміністрації. Отже, вирішення окремих категорій справ не тільки може, а й повинне бути безоплатним для заявника. По-перше, мабуть, невиправдано намагатися щось компенсувати за рахунок осіб, які звертаються за рішенням у справах державного пенсійного або соціального забезпечення, приміром, щодо призначення пенсій, житлових субсидій. До речі, Законом України «Про соціальні послуги» передбачено, що соціальні послуги можуть надаватися і за плату136. Але при цьому не зазнач єно ні підстав для стягнення такої плати, ні критеріїв визначення розміру плати, що, на нашу думку, неприпустимо. Інший приклад, коли можна утриматися від стягнення плати або, принаймні, необхідно прагнути до його мінімізації, — це справи, які безпосередньо стосуються реалізації основних прав і свобод людини. Наприклад, без отримання загальногромадянського паспорта в Україні особа позбавляється можливості реалізувати цілу низку своїх прав, зокрема виборчого права. І нарешті, третя категорія справ — це випадки, коли розмір плати настільки дрібний, що її стягнення не виправдовує самих витрат, пов'язаних зі стягненням. Наприклад, за реєстрацію місця проживання або шлюбу розмір державного мита складає аж (!) 85 копійок. Зрозуміло, що в цьому випадку час витрачений, на здійснення цього платежу, та економічний ефект для держави є неспівмірними.

Хочеться звернути увагу й на інший приклад, який досить переконливо ілюструє, як не повинна чинити держава. Так, сьогодні частина суб'єктів господарювання зобов'язана реєструватися платниками податку на додану вартість137. При цьому без належних підстав Кабінетом Міністрів встановлено, що вартість бланків реєстраційної заяви та свідоцтва про реєстрацію

13І Див. статтю 21 Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року.

136 Див. частину третю статті 7 Закону України «Про соціальні послуги» від 19 червня 2003 року.

137 Див. статтю 9 Закону «Про податок на додану вартість» від 3 квітня 1997 року.

83

>>>84>>>

у розмірі одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян відшкодовується платниками податку138. Таким чином, складається ситуація, близька до абсурду, адже виходить, що за обов'язок платити податки спочатку теж потрібно заплатити.

Щоправда, можливі випадки, коли окремі витрати, навіть у межах втру-чальної процедури, доцільно покладати на особу. Зокрема, йдеться про оплату так званих «додаткових» процедурних дій, які здійснюються за клопотанням учасників процедури, оскільки їх вчинення не випливає із законних обов'язків органу. Скажімо, особа вимагає проведення додаткової або повторної експертизи, але в органу немає підстав сумніватися в результатах первинної експертизи. Проте до концепції «додаткових дій» можна підходити і з тієї позиції, що адміністративний орган в принципі не зв'язаний вимогами особи, якщо вважає за недоцільне вчиняти їх, оскільки лише орган несе відповідальність за правильне вирішення справи. І навпаки, якщо орган вважає за доцільне прислухатись до клопотання особи, то і тягар витрат також повинен нести адміністративний орган.

Отже, за загальним правилом, у разі, коли розгляд справи загалом ініціюється адміністративним органом, то тягар витрат повинен нести адміністративний орган, зокрема компенсувати витрати, які несе приватна особа (приміром, витрати на проїзд).

Інше питання: як обрахувати вартість провадження? Що включати в неї? Тут можна йти за аналогією із судовим процесом і до витрат в адміністративній процедурі віднести: витрати учасників процедури, пов'язані з явкою на запрошення, наприклад, витрати на проїзд; витрати, пов'язані з проведенням експертизи, оглядом на місці; витрати, пов'язані із залученням свідків, перекладача, спеціаліста, інші витрати, безпосередньо пов'язані з розглядом та вирішенням справи.

Але механізм оплати витрат з урахуванням фактичної вартості провадження у конкретній справі є незручним для приватної особи в заявній процедурі. Особа може просто відмовитися від реалізації свого права, не знаючи наперед, скільки їй коштуватиме розгляд та вирішення конкретної справи. Тому доцільно обраховувати усереднені показники щодо окремих категорій заявних справ і встановлювати їх у фіксованому розмірі в централізованому порядку. Це зробить вирішення питань про витрати та оплату більш простим і зрозумілим.

Не всяка діяльність адміністрації має бути платною для приватних осіб. Так, на нашу думку, консультування адміністративним органом має бути безоплатним для особи. Проте копії документів можуть надаватися адміністративними органами за плату, особливо якщо їх обсяг є значним або збирання інформації вимагало значних зусиль. Але розмір цієї плати повинен також грунтуватися на собівартості виготовлення копій чи з урахуванням інших прямих витрат.

1)8 Див. пункт 5 Постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи у зв'язку з введенням у дію Закону України «Про податок на додану вартість» № 540 від 9 червня 1997 року.

84

>>>85>>>

Стосовно іноземного досвіду слід зазначити, що в багатьох країнах підходи до визначення вартості процедури та порядку оплати дуже подібні. У більшості західних країн підхід практично однаковий: хто ініціює провадження, той і платить. У США навіть звернення з деяких питань у соціальних справах є платним для особи, щоправда, потім застосовуються механізми адресної компенсації таких витрат. У ФРН у справах за заявою особи, якщо так званий «збір», який визначається у фіксованому розмірі з урахуванням собівартості провадження для певних категорій справ, не визначено централізовано, то заявником відшкодовуються фактичні витрати на вирішення конкретної справи. У Нідерландах особа окремо сплачує за розгляд справи, а у разі позитивного вирішення сплачує ще й фіксований розмір збору за дозвіл тощо. У Польщі органу публічної адміністрації в обгрунтованих випадках надається навіть право вимагати від сторони внесення авансу для покриття витрат на провадження, а в Австрії такий аванс може вимагатися, якщо передбачаються значні готівкові витрати139.