1.3.1. Еволюція дослідження предмету державного управління

Суттєвими характеристиками будь-якої науки є її предмет (зміст), соціальні функції (призначення) і метод (методи), а також її місце у системі наук і взаємозв'язок з ними. Постановка питання про предмет науки має сенс годі, коли за системою тих чи інших знань визнається статус науки, тобто такої теорії, в якій знаходять відображення закономірності реальної дійсності процесів, розроблені загальні поняття (категорії), сформовані принципи застосування знань (використання закономірностей) у практичній діяльності.

Поняття, закономірності, принципи, які відображають об'єктивно існуюче державне управління, - це одночасно і зміст теорії управління і предмет цієї учбової дисципліни.

Як самостійна галузь знань, управління бере свій початок у сивій давнині. У Стародавній Греції існувала наука про управління державою, яка визначала правила управління, ідеальні завдання держави. "Природність" управління для багатьох античних мислителів була очевидною, але питання про те, хто повинен управляти державою, про форми і механізми цього управління та інші проблеми державного адміністрування, вирішувалися по-різному. Управління здавна було інтегроване у життя суспільства, тому воно як універсальна теорія існувало завжди, здійснюючи пошук своєї оптимальної форми.

Значний вплив на управлінську науку справили погляди Платона, Сократа, Макіавеллі, Монтеск'є, Гоббса, Локка, Дідро, Руссо, Канта, Гегеля, Токвіла. Класиками теорії управління стали такі дослідники новітнього часу, як Вудро Вільсон, Макс Вебер, Фредерік Тейлор, Честер Бернард, Леонард Байт, Дуайт Валдо, Отто Майєр. У наш час продовжують наукові пошуки Глен Райт, Бернар Гурне, Наомі Лінн, Фелікс Нігроу, Річард Стільман, Клаус Коніг, Бернард Беккер та ін.

При дослідженні предмету і методу державного управління як науки автор керується уївома засадничими моментами: по-перше, державне управління як наукова дисципліна, її предмет і метод у зарубіжній науці остаточно визначилися лише у другій половині XX ст., а у національній -ще тільки визначаються; по-друге, українські дослідники державного управління у своїх працях широко використовують наукові здобутки і методологію зарубіжних вчених, яких сучасна управлінська наука відносить до основоположників цієї наукової дисципліни. Тому ця тема не тільки з'ясовує предмет державного управління як сфери людської діяльності, але й наводить визначення і розкриває зміст основних парадигм світової адміністративно-управлінської науки.

Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному розумінні - це здобуток новітнього часу. Воно виникло на певному етапі людської цивілізації, в час становлення індустріального демократичного суспільства, коли зародилися нетрадиційні нові стосунки між людьми. У цих умовах демократія стає адекватною формою організації суспільно-політичного життя і вимагає наукового обгрунтування світових досягнень управлінської думки. Саме конкурентне суспільство породжує попит на адміністративно-управлінську науку, створюючи оптимальні умови для її розвитку. Адже досвіду і навиків, логіки і мистецтва керівництва вже недостатньо для ефективного управління соціально-економічними процесами і явищами. Потрібен науковий підхід до організації роботи апарату державного управління.

Наукові основи державного управління - це система наукових знань про управління державним механізмом, які складають теоретичну і методологічну базу практики адміністрування. Це система знань про структуру, установу, функції, методи, техніку, культуру управління та їх закономірності. Кожна з складових державного управління прямо чи опосередковано є предметом суспільних наук, оскільки практична реалізація висновків цих наук, їх розвиток в умовах цивілізованого соціуму зумовлені саме соціальними потребами, так чи інакше пов'язаними з управлінням державою.

Щодо політичних, історичних, економічних наук, філософії людського буття, соціальної психології та деяких інших, то їхній предмет безпосередньо пов'язаний з управлінням. У цьому плані державне управління є феномен, що інтегрує всі суспільні науки в певну цілісну

систему. Американський професор Глен Райт розрізняє два підходи у визначенні предмета державного управління: американський та європейський. Перший - менш чіткий, але відкриває шлях для багатодисциплінарного методу вивчення державного управління (економіки, організації, системології, кібернетики, психології, соціології та ін.), сфокусованого на процесах і функціях управління. Це пояснюється історією розвитку цього методу в США, яка охоплює сто останніх років. Модель, яку застосовують до американського підходу, грунтується на перевазі методів господарського управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність і економічна доцільність. Як приклад американського розуміння державного управління можна навести таке визначення: "Традиційно, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів".24

Навчальний курс тут базується на застосуванні теорії до практики, причому основна увага зосереджується на діях державного управління в реальному світі. Цей досвід застосовується у навчальному процесі за допомогою предметного методу навчання та інших методик, таких як: ділові ігри, групові проекти та моделювання ситуацій. Метод предметного навчання - це здебільшого діалог між викладачем і студентами, і що ще важливіше, між самими студентами. Лекції викладача складають лише незначну частину навчального часу. Предметний метод також ефективно застосовують при навчанні менеджменту, яке має бути орієнтоване на розв'язання проблем для розвитку навичок мислення, необхідних менеджеру.

Європейський підхід грунтується на більш давній, заснованій на праві традиції, яка визначає вивчення державного управління як галузі юридичної (правової) науки. Найбільш характерними є тут законодавство і погляди французьких і німецьких науковців і практиків у цій сфері діяльності. У Франції одним з перших, хто вжив термін "державне управління" був Олександр Вів'єн, праця якого "Нариси про адміністрацію" вийшла друком у 1845 році. У своїх поглядах він протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичленивши її з останнього, що стало новим словом на той час. Наука державного управління, на його думку, покликана вивчати адміністрацію у її взаємозв'язках з державою, а адміністративне право повинне вивчати адміністрацію у її взаємозв'язках з приватними особами.

Німецькі юристи, аналізуючи державне управління, традиційно розуміють його як адміністративну діяльність, що чітко регламентована законом. Один із засновників і класик німецького адміністративного права

24 Райт Г Державне управління - К.. Основи. 1994 - С. 10.

Отто Майєр у своїх працях обгрунтував теорію правової держави (rechtsstaat), тобто державу, в якій править закон, яка визнає ідею верховенства права, і в якій належним чином існує впорядковане адміністративне право, яке визначає зміст і межі державного управління.

Таким чином, у європейському розумінні дається точне визначення предмета державного управління. Це пояснюється тривалим асоціюванням громадської служби в Європі зі здійсненням законів та невтручанням у політичні процеси. Державні службовці Європи дотримуються жорсткішого розмежування управлінської діяльності й політики. Навчальний метод грунтується на традиційному лекційному підході. Основний акцент робиться на засвоєнні правових знань. Саме знання закону та застосування юридичних норм створює основу ухвалення рішень європейськими державними службовцями.

Отже, якщо у європейському підході перевага надається теоретичному навчанню перед практичними методами з наголосом правових знань, то в американському, навпаки, переважає підхід розв'язання проблем, заснований на багато дисциплінарній основі. Обидва підходи є пристосованими до відповідних політичних, економічних і соціальних умов.

Комплексне вивчення проблем державного управління в Україні до недавнього часу було майже відсутнє. Правовий аспект управління був монополією юридичної науки, яка торкалася лише нормативних аспектів роботи адміністративних органів, проблем судової практики, не ставлячи собі за мету дослідження конкретної діяльності апарату державного управління. Так, Г.Туманов стверджував, що "ядром предмету теорії державного управління є його правовий аспект і відповідно врегульовані... переважно адміністративним правом управлінські відносини".25

Діяльність політичних інститутів (вивчення центральних і місцевих органів управління, урядових структур, аналіз притаманних їм функцій,"а також соціальних сил, які утворюють ці інститути) була цариною політичних наук. Власне управлінська наука здебільшого зводилася лише до "управління соціалістичним виробництвом" з явно переважаючим економічним наголосом чи до "наукового управління" як підпорядкованого поняття, що витікає із наукового партійного керівництва. Так, радянський спеціаліст управління О.Бєлих наголошував: "Ніяк не можна погодитися з ідеєю створення управління "усіма сферами суспільного життя" у той час, коли існує ціла система марксистсько-ленінських наук... "Марксизм-ленінізм - єдина справжня наукова теорія суспільства і загальна наука управління суспільними процесами".26 Марксистсько-ленінське вчення трактувало державне управління як

!5 Туманов Г. А. Об основаниях, содержании и перспективах теории государственного управления // Сов. гос. и право. - 1980 - № 1 - С 23-29

26 MaDTaHVC Р В   СОЧИЯТТЬНПР уппнрпрннр   Т^япгч-ї ы ^згтопоч., г,~т,„~.,. ~        \Л      \х--------ИГ-ІГ    ,™^        ^   . ~

функцію класового панування і придушення. "Радянське державне управління, - наголошував академік А.Вишинський, - це здійснення завдань диктатури пролетаріату, це реалізація волі радянського народу"." На основі таких тверджень робиться відповідний висновок - "партія здійснює керівництво, а держава і всі згадані і незгадані органи і організації управляють, знаходячись під партійним керівництвом... Роль Комуністичної партії полягає в тому, що вона керує державою, громадськими організаціями і через них - усіма процесами будівництва соціалізму і комунізму".28

Разом з тим, слід відзначити праці радянських вчених А.Гастєва, П.Керженцева, Н.Вітке, Є.Розміровича, навколо яких у 20-ті роки формувалися перші школи управління. Вже в той час вони перейшли від критичного аналізу зарубіжних вчених до власних позитивних узагальнень, передбачивши деякі сучасні тенденції розвитку науки управління.

У науці радянського адміністративного права колишнього СРСР, яка значною мірою монополізувала в той період дослідження питань державного управління і навіть включила їх у свій предмет, останнє розумілося як "підзаконна виконавча і розпорядча діяльність підконтрольних Радам народних депутатів органів державного управління, яка полягає в практичному виконанні радянських законів у процесі повсякденного і безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом".29

В одній з перших ґрунтовних монографій, присвячених науковим основам державного управління, яка була написана великим колективом провідних радянських вчених, державне управління визначалось як "організуюча робота державних органів, скерована на об'єднання зусиль громадян, державних органів, установ, підприємств і організацій для вирішення завдань економічного, соціально-культурного і адміністративно-політичного характеру".311 Один з корифеїв науки адміністративного права професор О.Є.Луньов, який значну частину своїх наукових досліджень присвятив питанням державного управління в Радянському Союзі, під останнім розумів "організаторську виконавчо-розпорядчу діяльність державних органів".31

Саме таке розуміння змісту державного управління, яке стало в радянській науці традиційним і загальноприйнятим, простежується від першого підручника з радянського адміністративного права, виданого у Москві у 1938 році, практично у всіх авторських та колективних

27 Вышинский А Я   Основные задачи науки советского социалистического права // Вопросы теории

государства и права - М   1949 - С 92

~* Мартанус Р.В. Социальное управление Кадры и кадровая политика. - С 9

" Советское административное право Учебник /Под ред. Ю М Козлова. - М   Юрид. лит., 1985. - С.16.

30  Научные основы государственного управления в СССР - М : Наука 1968 - С. 18

31   Лунев А Е. Теоретические проблемы государственного управления. - М   Наука. 1974 -С 8

монографіях і аж до останнього підручника, виданого за часів колишнього СРСР у 1990 році. Саме так, в загальних рисах розуміли зміст адміністративно-правових відносин провідні вчені-адміністратори радянського періоду (С.С.Студенікін, Ю.М.Козлов, Ю.О.Тихомиров, Г.В.Атаманчук, Ц.Я.Ямпольська, В.М.Манохін, Н.Г.Саліщева, Б.М.Лазарев, М.І.Піскотін та інші), які у своїх працях розвинули теорію радянського державного управління, в основі якої лежала модель адміністративно-командної системи управління.

Лише в останні роки незалежної України становище у цій галузі кардинально змінилося. З'явилось усвідомлення розгляду проблеми державного управління як окремої дисципліни, відмінної від публічного права, політології, політекономії - науки управління суспільством, або адміністративно-управлінської науки. Подібне визнання є новим для України, як і для переважаючої більшості країн колишнього соціалістичного табору, на відміну від Сполучених Штатів Америки та країн Західної Європи, де державне управління давно стало повноцінною науковою галуззю. Після закінчення Першої світової війни наукові дослідження механізмів управління дістали бурхливого розвитку в США, а у 50-х роках - у країнах Європи. У результаті цього були створені дослідницькі центри, а наука управління посіла офіційне місце у програмах правничих факультетів та інститутів політології. Разом із розвитком різноманітних теорій виникли питання прикладного характеру та необхідність їх вивчення. У зв'язку з цим у 1960 році в США паралельно з підйомом урядової активності запроваджується навчальна програма М.Р.А. (магістр державного управління). Поряд з іншими критеріями цей процес вимагав управлінської майстерності та методичних знань більшою мірою, ніж політичні науки, які до цього забезпечували ступені майстрів у державному секторі. Саме в цей період чітко визначився термін "державне управління", що означав активне та ефективне управління в урядових організаціях, на відміну від попереднього розуміння його як політичної діяльності чи виконання суто адміністративної ролі.

Початок предмета державного управління в Америці поклала розвідка "Дослідження управління" Вудро Вільсона, написана у 1887 році, майже через сто років після заснування системи врядування США. У ній дається визначення й окреслюється сфера галузі державного управління. Ось як Вільсон описував управління: "Галузь управління - це галузь бізнесу. В ній немає поквапливості й боротьби політики, вона в більшості моментів стоїть на_віть поза спірним грунтом конституційних досліджень. Мета адміністративного дослідження - врятувати методи керівництва від плутанини та високої ціни емпіричного досліду й підвести під них міцні підвалини стабільного принципу"." Він вважав управління продовженням

32 ЧпІІтяп RirhavH I Public Administration: Concents and Cases. 5-th edition. 1992. Boston. Du>.10-11.

науки політики, розмежувавши все-таки політику і управління, зосередив увагу на визначенні основних функцій державних органів і службовців. Політологія розкривала завдання держави, а наука управління - засоби виконання цих завдань. Зосередження державного управління Вільсон шукав у сфері бізнесу та методах управління ним. У кінці XIX ст. перед професією управлінця стояло завдання максимального збільшення прибутків, а також управління людськими і фінансовими ресурсами в найбільш ефективний і продуктивний спосіб. Фактично економія й ефективність стали головними напрямами діяльності уряду США на початку XX ст. Управління фінансовими і людськими ресурсами стає бізнесовим менеджментом. Підсумовуючи головні положення позиції В.Вільсона, можна зробити висновок, що він уявляв собі управління як розвинену науку, відмежовану від політики, з наголосом на економічності й ефективності управління - державне управління має грунтуватися не лише на прагматико-фінансовій (бізнесовій) основі.

Ідею визначення, що спирається на економічний підхід управління, зустрічаємо у підручнику Dimock and Fox: "Державне управління - це виробництво товарів і послуг для вдоволення потреб громадян -споживачів"." Така дефініція, на нашу думку, не залишає місця для політичних, правових, організаційних аспектів, які можуть бути частиною державного управління.

Концепція управлінської науки Вільсона у подальшому зазнала певних змін. З'явились альтернативи цим ідеям, які зрештою призвели до заперечення деяких з вільсонівських концепцій. Як, наприклад, розмежування політики й управління.

Еволюція поняття державного управління стає очевидною в 50-х роках. У підручнику "Вступ до вивчення державного управління" Леонарда Байта (1955 р.) з'являється новий розділ "Політика й управління", який спростував вільсонівську позицію розмежування політики і управління. Ця аргументація грунтується на еволюції держави і, відповідно, на фундаментальній зміні призначення уряду та його ролі у суспільстві. Якщо перші сто років американський уряд був обмежений у своїх діях, то з початку XX ст. унаслідок розширення ролі держави відповідно розширилися і його функції. Активність політичних і соціальних груп вимагала адекватної управлінської реакції на запити та координацію їхніх інтересів з боку урядових структур. Так, уряд поступово стає головним центром інтересів різних суспільних груп. Звідси випливає безпосередній зв'язок управління з політикою. Підсумовуючи, Байт робить висновок: "Отож твердження, що політика й управління - це окремі й

3J Райт Г Державне управління.- С. 10.

автономні структури чи процеси в американській системі, очевидно хибне".34

Взагалі політика (грецьке politika - мистецтво управління державою) і державне управління є надзвичайно близькі і пов'язані між собою явища. Більше того, державне управління є однією з найважливіших частин внутрішньої політики держави. Політика є державно-правовим вираженням відношення перебуваючого при владі класу, соціальної групи, нації до інших класів, соціальних груп, націй з приводу утримання і використання влади. А державне управління є засобом упорядкування взаємовідносин між класами, соціальними групами, націями, за допомогою якого реалізується політика. Саме політичним шляхом визначається система органів державної виконавчої влади, система управління, встановлюються її головні засади (принципи) та характерні риси. Ось чому деякі вчені відзначають тісний зв'язок політики і державного управління. Так, С.Алєксєєв зазначає, що питання державного управління - це завжди питання політичної влади, політики, функціонування політичної системи.35 На думку А.Луньова, в теорії державного управління не викликає сумніву положення про те, що "державне управління носить політичний характер".36 Навіть ті вчені, які не поділять такої точки зору, вважаючи її односторонньою, через те, що держава виконує як політичні, так і неполітичні функції, схиляються до того, що останні набувають політичного значення.

Політика відіграє суттєву роль у визначенні загального курсу і соціальної спрямованості державного управління, реалізуючись за допомогою останнього. Тож неспроста політична і соціально-економічна невизначеність України вирішальною мірою впливала впродовж усіх років незалежності на невизначеність у системі державного управління нашої країни, відсутність єдності у підходах до її формування.