Глава 6.1. Характеристика державного апарату

Державна влада має представницький характер. Для того щоб виконувати своє призначення - визначати загальні правила співжиття, забезпечувати порядок, контроль за виконанням законів представницька влада утворює спеціальні державні органи. Саме ці органи реалізують основні повноваження держави шляхом повсякденної та оперативної управлінської (владно-розпорядчої, адміністративної) діяльності. Особливого значення набуває ефективне функціонування виконавчої влади, яка є безпосереднім розпорядником усіх ресурсів держави У широкій системі виконавчої влади кількісно домінують різного роду органи, що діють у сфері державного управління (за конституційним визначенням - органи виконавчої влади), які перебувають між собою у різноманітних зв'язках і відносинах, виконуючи основні завдання та функції держави шляхом управлінської (виконавчої І розпорядчої) діяльності. Для їх позначення, як правило, вживається узагальнюючий термін "апарат державного управління"або "адміністративний апарат"

Отже, можна сказати, що поява апарату управління завжди зумовлена чітко визначеною необхідністю реалізації цілей та завдань державного управління як загальних, так і персоніфікованих, відповідно до конкретних сфер суспільного життя. Тому цей апарат утворюється саме як інструмент реалізації цілей та завдань державного управління щодо процесів, які відбуваються в суспільному житті, як засіб конкретизації загальних функцій державного управління у певних сферах суспільного життя.1

Розглядаючи апарат державного управління з точки зору багатовимірних системних характеристик, можна відзначити, що цей апарат входить як складова частина до більш системного утворення -державного механізму (апарату). Причому апарат управління на думку багатьох вчених, є його основним елементом, який відіграє важливу роль у виконанні основних функцій і завдань держави.

1 Державне управління теорія І практика / За заг. ред. В.Б.Авер'янова -С 45

У свою чергу, апарат управління складається з більш простих складових чистин, які теж є системами відносно апарату управління -підсистемами. Вони теж включають до себе ще більш прості підсистеми (елементи). В управлінському апараті такими елементами виступають самостійні органи управління. Тому апарат державного управління визначається саме як "система органів управління". Слід зазначити, що між завданнями та цілями державного управління, які носять загальний характер, та функціями конкретного органу системи управління існує прямий зв'язок: функції самостійного органу управління є похідними в цілому від цілей та завдань державного управління. Функції органів управління, спрямовані на конкретний об'єкт управління, реально існуючі управлінські дії, несуть у собі відбиток загальних цілей та завдань державного управління.2

Потрібно також мати на увазі, що апарат державного управління в юридично-правовому плані може розглядатись у декількох аспектах: по-перше, як державна адміністрація - система органів виконавчої влади; по-друге, як сукупність державних службовців, тобто працівників, які перебувають на державній службі та займають певні посади в органах державного управління; і по-третє, як окремо взятий орган державного управління. Так, наприклад, у Концепції адміністративної реформи в Україні дається таке визначення: "Апарат органів виконавчої влади - це організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів і посад, які призначені для здійснення консультативних чи обслуговуючих функцій щодо виконання відповідними органами закріплених за ними повноважень (компетенції"). До особового (персонального) складу апарату органів виконавчої влади відносяться державні службовці та інші працівники апарату."3

Специфічне місце, пов'язане лише з внутрішньою (в межах відповідної організації") спрямованістю управлінської діяльності, займають такі органи управління, як адміністрації державних підприємств, об'єднань, установ та інших органів державної форми власності. Ця специфіка полягає в тому, що для їх позначення, на відміну від усіх інших органів, не застосовується назва "органи виконавчої влади".4

Розглядаючи предмет нашої теми, необхідно розрізняти вищеозначені поняття.

Отже, апарат державного управління - це система взаємопов'язаних органів, які діють від імені держави, мають владні повноваження, компетенцію, певну структуру І кадри; система виконавчо-розпорядчих органів, які на основі та на виконання законів здійснюють управління державними справами (органи виконавчої влади та їх апарат).

2 Державне управління теорія І практика / За заг ред В Б Авер'янова - С. 45 - 46.

3 Концепція адміністративної реформи в Україні - С. 53-54.

Саме апарат державного управління є головним важелем практичного здійснення численних завдань виконавчої влади. Він щоденно здійснює практичну діяльність із забезпечення виконання законів України і на цій основі - управління об'єктами державної форми власності, керівництво господарською діяльністю державних підприємств і організацій, реалізацію економічної та соціальної політики держави, вирішення та узгодження значної кількості питань адміністративно-політичного, соціально-культурного життя, державного регулювання всіма галузями економіки.

Управлінський апарат являє собою систему, яка забезпечує цілісність виконавчої влади на всіх рівнях управління. Ключовим при цьому є забезпечення в цій системі впливу на всі його структурні ланки з єдиного керуючого центру. Причому з точки зору науково-системної ідеології найефективніша діяльність ієрархічно організованої системи досягається за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Іншими словами, найкращі результати досягаються за умови, коли всі структурні ланки управлінської системи підпорядковані впливу саме єдиного, а не кількох найвищих владно-організуючих суб'єктів (центрів).

Таким керуючим суб'єктом у сучасних державах є уряд. Його компетенція лише умовно зводиться до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління. Уряду, без сумніву, належить виконавча політична влада, яка за своєю сутністю є чи не найважливішою в державі. Керуючий центр (уряд) має свою власну виконавчу вертикаль для забезпечення належної реалізації його рішень зверху донизу. Така вертикаль передбачає ієрархічну субординацію структурних ланок, включаючи всі основні елементи відносин організаційного підпорядкування: обов'язковість рішень органів вищого рівня; їх право скасовувати рішення органів нижчого рівня та підзвітність і підконтрольність останніх; кадрові повноваження органів вищого рівня тощо.

Отже, можна виділити специфічні ознаки апарату державного управління:

1.  Сувора ієрархія побудови та діяльності управлінських ланок, їх субординація та взаємодія.

2.   Велика кількість різних видів виконавчих органів з точки зору компетенції та структурно-функціональної специфіки:

-галузеві;

-міжгалузеві;

-функціональні;

-підприємства та установи (державні).

3.   Управлінський  характер діяльності, що означає підзвітність та виконання   законів  та  інших  рішень  законодавчих   і   представницьких органів, а також вирішення питань, що входять до його компетенції

4. Організуючий характер державного апарату.

5. Динамізм, оперативність та конкретність діяльності.

6. Професіоналізм.

Функціональні зміни апарату державного управління, які визначаються принципово новими підходами до державної організації суспільства, в цілому, знаходять вираження у поступовій заміні чисто адміністративних методів управління механізмами координаційного, забезпечувального та контрольного впливу. Державне управління, а відповідно і функції апарату втрачають характер безпосереднього адміністративно-управлінського впливу, все більше трансформуючись у площину:

а)  організації взаємодії відповідних суб'єктів господарської чи іншої соціальної діяльності;

б)  створення умов для забезпечення реалізації нормативної моделі функціонування відповідних підсистем і об'єктів управління;

в) контролю нормативно встановлених параметрів такої діяльності.

У практичній управлінській діяльності така тенденція проявляється у підвищенні ролі та розширенні сфери діяльності таких державних виконавчо-розпорядчих структур, як Міністерство економіки, Міністерство фінансів, Міністерство праці та соціальної політики, Фонд державного майна, Антимонопольний комітет, Податкова адміністрація та ін. і в поступовому скороченні кількості галузевих господарських міністерств, включаючи їх повну заміну єдиним міністерством з аналітичними та прогнозуючими функціями.

Відповідно можна виділити певні особливості еволюції апарату державного управління;

а)   процес спеціалізації його ланок, який відображає спеціалізацію галузей, сфер управління;

б)  процес інтеграції виражається в тому, що певні ланки державного апарату здійснюють координацію роботи всіх його складових частин та їх взаємодію у вирішенні основних комплексних завдань;

в) процес структурної інтеграції полягає в об'єднанні зусиль декількох галузевих господарських підрозділів для  спільних зусиль у досягненні поставлених народногосподарських цілей.

Зменшення обсягу суто управлінських впливів, їх заміна саморегулюючими механізмами в межах єдиного правового простору та деідеологізація, дають можливість окреслити раціональну організацію діяльності апарату управління. В її основі можна виділити такі позиції:

-  визнання провідної ролі суспільних потреб;

-    пріоритет   встановлених   правових    вимог   над   корпоративно-відомчою діяльністю,

відповідність    функцій    та    структури    апарату    нормативно-встановленому змісту діяльності;

-    перехід   від   власне   управлінських   методів   впливу   до   засобів організаційної дії та забезпечення;

- демократизація внутрішньоапаратних відносин.

Для чіткості визначення організаційних структур управління використовується поширений термін "управлінські структури". Важливо, щоб це поняття мало єдиний зміст відносно: а) сукупностей (підсистем) органів (системи міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади); б) окремих органів управління; в) структурних підрозділів органів, що складаються з окремих посад - первинних одиниць апарату. Названі суб'єкти управління здійснюють конкретні функції управління відповідно до розподілу праці в апараті. У широкому розумінні ці суб'єкти можна означити терміном "структурні одиниці" апарату управління. На відміну від посади, серед них базовою одиницею є органи управління як елементи системи.

Орган державного управління - це складова державно-управлінського апарату, який утворюється в порядку, встановленому законом, наділений державно-владними повноваженнями, певною організаційною структурою, територіальним масштабом дії, необхідними для здійснення функцій державної влади у притаманних йому організаційно-правових формах із використанням при цьому необхідних методів управління.

Із наведеного визначення випливає, що орган державного управління наділений цілим рядом специфічних ознак-

а)  реалізує функції держави, виконуючи законодавчі та нормативні акти   органів   вищого   рівня.   Звідси   певна   "вторинність"   характеру виконавчої влади;

б)  орган  управління, діючи  від імені  й  за дорученням     держави, наділений відповідною компетенцією. Саме компетенція визначає предмет відання, права, обов'язки, територіальні межі діяльності кожного окремого органу, її реалізація в часі збігається із затвердженням або реєстрацією статуту (положення) про орган, його штатного розкладу;

в)   управлінській   діяльності   органу   виконавчої   влади   властивий "зовнішній" характер, оскільки така діяльність у вигляді юридичних актів управління спрямована на середовище;

г)     управлінська    діяльність    органу    виконавчої    влади    носить неперервний характер, чим відрізняється від подібної діяльності, яка лише епізодично здійснюється в органах, що репрезентують інші гілки влади;

д)   органу управління  властиві трудові  відносини його особового складу,    коли    кожен    працівник    включається    у    складну    систему запрограмованих організаційних зв'язків, що є офіційно встановленою структурою статусів, алгоритмом діяльності;

>•

е) орган управління має інтегрувати людей і цим відрізняється від організацій типу "надорганізація", мета якої в інтеграції організацій нижчого рівня.5

Отже, кожен орган державного управління, здійснюючи належні йому функції, відповідно до наділеної компетенції, таким чином реалізує певну частину загальних цілей та завдань державного управління. У свою чергу, функції конкретних органів державного управління, які випливають із завдань та цілей державного управління, вирішальною мірою впливають на внутрішню структуру як апарату державного упарвління, так і окремих його структурних одиниць.

Класифікація органів державного управління

Класифікація органів державного управління ставить своїм завданням сприяти пошуку внутрішніх зв'язків між ними, допомагати встановленню як загального, так і часткового, показати різноманітність властивостей державних органів.

За основу класифікації органів державного управління візьмемо наявність однорідних критеріїв:

« спосіб утворення, реорганізації та ліквідації органу, призначення на посаду та звільнення з посади його керівників;

«    територіальні масштаби діяльності;

»    характер, обсяг компетенції та функціональне призначення;

»   порядок прийняття управлінських рішень;

»   джерела фінансування.

1. За ознакою "спосіб утворення, реорганізації, та ліквідації органу, призначення на посаду та звільнення з посади його керівників" органи виконавчої влади можна поділити на такі види:

а)  органи, які утворюються Верховною Радою України. Президентом України, представницькими органами влади. До цього виду відносяться:

- Кабінет Міністрів України, персональний склад якого призначається Президентом, а згоду на призначення Прем'єр-міністра дає Верховна Рада;

міністерства  та   інші   центральні   органи   виконавчої  влади,   які утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України;

-   Рада міністрів Автономної Республіки  Крим, яка призначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим;

-   міністерства  і  республіканські   комітети  Автономної  Республіки Крим, які утворюються і ліквідовуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим;   ,

- місцеві державні адміністрації, голови яких призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України;

б)  органи, керівники яких призначаються та звільняються з посад за особливим порядком.

5 Коваль Л В. Адміністративне пиаво. kvdc лекшй. - 0.33.

Відповідно до Конституції України така особлива процедура призначення передбачена стосовно голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України, які призначаються на посади Президентом за згодою Верховної Ради України. Сюди можна віднести і Голову Національного банку України, який призначається та звільняється з посади Верховною Радою України за поданням Президента України;

в) органи, що утворюються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями.

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади створюють свої структурні підрозділи в областях, містах Києві, Севастополі, районах. Обласні та районні державні адміністрації створюють свої управління, відділи та інші підрозділи. Адміністрація державних підприємств та установ утворюється органами управління вищого рівня.

2.     За    ознакою    "територіальні   масштаби    діяльності"    органи виконавчої влади можна розподілити на:

а)    центральні   -   Кабінет   Міністрів   України,   міністерства,   інші центральні  органи виконавчої влади  (державні комітети, адміністрації, служби,    фонди,    агентства,    департаменти    тощо),    діяльність    яких розповсюджується на територію всієї держави;

б)  республіканські -  Рада  міністрів Автономної Республіки  Крим, міністерства, республіканські комітети АРК, діяльність яких здійснюється в межах Автономної Республіки Крим;

в)    місцеві         здійснюють   свою   діяльність   на   території   певної адміністративно-територіальної одиниці (область, місто, район, район у місті).  Ними є обласні, Київська і Севастопольська міські, районні та районні у містах державні адміністрації;

г)    міжтериторіальні         охоплюють   своєю   діяльністю   територію держави, яка не збігається з кордонами адміністративно-територіальних одиниць.    Наприклад,    митниці,    військові    оперативні    командування, управління    залізниць,    регіональні    відділення    Національної    служби посередництва і примирення, на районному рівні - міжрайонні відділення податкових інспекцій, прокуратури, СБУ та ін.

3.     За    ознакою     "характер,    обсяг    компетенції,    функціональне призначення" органи виконавчої влади поділяються на такі види:

а) галузеві поєднують об'єкти управління під керівництвом відповідного органу виконавчої влади за ознаками виробничої єдності незалежно від їх територіального розташування. Органами галузевої компетенції є міністерства, державні комітети, департаменти, управління і відділи держадміністрацій, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші структури, здійснюючи таким чином управління певною галуззю. Це, наприклад, міністерства оборони, освіти і

науки, охорони здоров я, культури і мистецтв, державні комітети лісового господарства, по водному господарству тощо;

б) функціональні - органи, які створюються для виконання функцій державного управління, котрі носять міжгалузевий чи міжсекторний характер. Такими спеціалізованими органами, функціонально-управлінський вплив яких поширюється на будь-які галузеві структури, є: міністерства економіки, фінансів, праці та соціальної політики, державний комітет статистики, фонд державного майна, антимонопольний комітет тощо.

За ознакою компетенції (повноважень) органи виконавчої влади розрізняють так:

а)  органи загальної компетенції - Кабінет Міністрів України, Рада міністрів   АРК,   обласні,   районні,   Київська   і   Севастопольська   міські державні адміністрації;

б)  органи спеціальної (галузевої і функціональної) компетенції, куди відносяться всі інші органи виконавчої влади.

4.  За таким критерієм, як "порядок прийняття управлінських рішень", органи виконавчої влади поділяються на такі види:

а)  колегіальні - це органи виконавчої влади загальної компетенції, в яких управлінський процес здійснюється колективно, але з керівником на чолі. Такий колегіальний спосіб керівництва знайшов своє вираження у самій назві цих органів - рада, кабінет, колегія, комітет тощо. Кожен член цього органу володіє певними владними повноваженнями, і його думка враховується при ухваленні рішення, яке приймається лише при наявності необхідно встановленого кворуму і виражається у формі юридичних актів - постановах, рішеннях, наказах.

До колегіальних органів відносяться Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, урядові комітети, різні державні комісії тощо.

б) єдиноначальні - передбачають вирішення всіх важливих питань, що перебувають  у  компетенції цих  органів, однією  особою   -  керівником (міністром, головою державного комітету, головою місцевої державної адміністрації), відповідальним за діяльність органу в цілому. Однак і в єдиноначальних  органах  утворюються допоміжні колегіальні  органи  з дорадчими, консультативними функціями - колегії, комісії, комітети, ради, штаби тощо.  Кожне питання повинне бути попередньо опрацьоване у відділах, управліннях, департаментах і на підставі доповіді вирішується керівником.

5.   За  ознакою   "джереіа  фінансування" органи  виконавчої  влади поділяються на ті, що   фінансуються з Державного бюджету - а таких органів переважна більшість, і такі, що мають змішане фінансування - з Державного бюджету та за рахунок доходів від власної діяльності.

Підсумовуючи вищесказане, можна констатувати, що головним суб'єктом виконавчої влади є апарат державного управління. Він визначається складною системою спеціальних органів - органів державного управління (виконавчої влади), що виконують основні завдання і функції держави. До особового складу апарату державного управління також відносяться державні службовці, які перебувають на державній службі та займають відповідні посади в органах державного управління.