5.3.1. Суть адміністративної реформи

Серед найважливіших проблем суспільного розвитку України особливе місце займає становлення й розвиток сильної та ефективної державної влади як необхідної передумови трансформації суспільства на засадах ринкової економіки, прав людини і політичного плюралізму. Положення нової Конституції України визначили потребу істотних змін в організації та функціонуванні державної влади і місцевого самоврядування, їх правовому забезпеченні та відповідних перетворень у правовій державі взагалі. Основна їх мета - прискорення переходу від авторитарної до демократичної системи державного управління, модернізація державно-управлінських відносин, створення дієвої системи державного забезпечення та захисту конституційних прав і свобод людини, гідних умов її життя, наближення апарату управління до населення, пристосування його до потреб сьогодення.

Загальна концепція державно-правової реформи в Україні спрямована на здійснення комплексних перетворень державно-правових інститутів одночасно в чотирьох основних напрямках: парламентської реформи, адміністративної реформи (реформи виконавчої влади), судово-правової реформи та реформи місцевого самоврядування (муніципальної реформи). З огляду на предмет нашого дослідження, ми будемо вести мову лише про адміністративну реформу в Україні.

Сьогодні державне управління являє собою складне суперечливе явище з багатьма бюрократичними деформаціями, недоліками, слабкими сторонами, успадкованими від попередньої командно-адміністративної системи. Тому настав час, коли необхідно оцінити, переосмислити та визначити єдиноправильну стратегію та ефективну тактику в процесі українського державотворення.

Сучасний розвиток нашого суспільства, наявність кризових явищ в усіх сферах суспільного життя об'єктивно зумовлюють необхідність удосконалення управління процесами виробництва, розподілу та значного поліпшення підготовки державних службовців. Розбудова демократичної держави, її інтеграція у світове співтовариство потребують переосмислення сутності державного управління, його місця і ролі в сучасних суспільних процесах.

Державний апарат, успадкований від тоталітарного минулого, виявився нездатним забезпечувати суспільні реформи. Це особливо стосується аналізу політики, розробки стратегії, прийняття рішень, формування програм їх реалізації, оцінки результатів на всіх рівнях державного управління. Існуючі адміністративні структури та процедури перешкоджають здійсненню суспільних реформ. Суспільство вже не задовольняє повільність та нерівномірність реформ, неефективність уряду, низька якість управлінських послуг, високий рівень корупції. Це призводить до втрати довіри до державної влади, породжує політичну і соціальну напругу в суспільстві, держава втрачає позитивний імідж в очах її громадян.

Саме про це наголошував наприкінці 1998 року у позачерговому посланні до Верховної Ради Президент України Леонід Кучма: "Ми практично одностайні в негативних оцінках системи державного управління та влади, що склалася. В її консерватизм, негнучкість впираються економічні перетворення. Тому здійснення адміністративної реформи слід розглядати як стрижень усієї програми державного будівництва".17 Основна її мета полягає у створенні ефективної системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної правової держави з соціальне ринковою економікою. Ця система має бути

17 Про заходи щодо економічної стабілізації та стимулювання виробництва Позачергове послання Президента України Л Д Кучми до Верховної Ради України 19 листопада 1998 року // Урядовий кур єр. -1998.-21 лист -С 5.

прозорою для суспільства, побудованою на наукових засадах і адекватною за витратами фінансово-економічному стану держави.

Першим крокам, здійсненим у реформуванні державного управління за період незалежності, бракувало системності, послідовності, наукового обгрунтування. У результаті сучасний стан українського законодавства про державне управління являє собою своєрідне поєднання, симбіоз нового і старого. Кожна з чотирьох, проведених за період 1991-1996 років, змін і реорганізацій системи органів виконавчої влади приносила в нього і нові правові акти, які припиняли дію попередніх. Це було, по суті, перерозподілом владних повноважень, черговою кадрово-структурною перестановкою, що являли собою проведення лише часткових змін без системного оновлення всього змісту діяльності органів виконавчої влади.

Сьогодні стає зрозумілим, що одним із основних факторів загальної кризи в нашій країні є криза державного управління. А тому необхідно прийняти невідкладні заходи з широкомасштабної адміністративної реформи в Україні. Реформування державного управління включає визначення ролі, завдань, функцій, структури органів державного управління, розподілу повноважень між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування, розвиток системи державної служби, вироблення соціальних і гуманітарних аспектів управління, створення відповідної законодавчої та нормативно-правової бази, формування механізмів піднесення економіки, добробуту населення, забезпечення національної безпеки, оздоровлення відносин між органами влади та населенням, інститутами громадянського суспільства.

Від того, якими будуть ці заходи, наскільки своєчасно та якісно вони будуть проведені, залежатиме курс державного розвитку України у майбутньому. Успіх адміністративної реформи залежить від швидкого і повного розв'язання першочергових завдань, спрямованих насамперед на трансформацію функцій і структури органів виконавчої влади з поступовим посиленням функціонального принципу управління, деконцентрацію, децентралізацію повноважень, реорганізацію державного контролю, вибудову управлінської вертикалі, дерегуляцію та спрощення системи управлінських послуг на всіх рівнях державної влади, реформування інституту державної служби.

Адміністративна реформа повинна забезпечити проведення економічних та соціальних змін, відновити завдані нашому суспільству втрати у державотворчих процесах, найперше - повернути довіру населення до держави, її інституцій, усім гілкам влади надати чіткі соціальні орієнтири та ідеологію державності, засновану на загальнолюдських цінностях та національній ідеї. Цілком слушно зауважує Бернар Гурне, що "лише за сильної і стабільної політичної влади може успішно функціонувати апарат державного управління, тим більше така

влада необхідна для подолання всіх перешкод, які постають на шляху реформи апарату державного управління".18

Впровадження в життя таких перетворень залежить від спільних дій як законодавчого органу - Верховної Ради, яка ухвалює закони з питань державного управління, так і від Президента, органів виконавчої влади, які їх здійснюють. Не менш важливою, а можливо й вирішальною, є підтримка реформ усіма громадянами країни.

Певна правова база адміністративної реформи закладена Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим, Законами України "Про державну службу", "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про столицю України - місто-герой Київ'', "Про Національний банк України", Указами Президента України "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади", "Про систему центральних органів виконавчої влади", "Про склад Кабінету Міністрів України", "Про вдосконалення діяльності державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів", "Про підвищення ефективності системи державної служби", "Про заходи щодо вдосконалення роботи з кадрами в органах виконавчої влади, з керівниками підприємств, установ і організацій", "'Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців", "Про державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи", постановами Кабінету Міністрів України "Про урядові комітети", "Про службу Прем'єр-міністра України" та ін.

Разом з тим адміністративна реформа передбачає розробку і прийняття ще цілого ряду законодавчих і нормативних актів, які регулюватимуть діяльність органів влади та їх взаємовідносини. Така широкомасштабна реформа на основі прийнятої Концепції дала б можливість відповідно до конституційних засад уточнити, а подекуди й змінити систему органів виконавчої влади, спростити й удосконалити їх апарат, відмовитися від невластивих державі функцій, підвищити професіоналізм державних службовців, поліпшити їх матеріально-технічне забезпечення, сформувати систему законодавства, яка б гарантувала ефективне здійснення адміністративним апаратом управлінських функцій, його перехід від командно-вольових до переважно правових методів і форм діяльності і, нарешті, забезпечила правові гарантії прав і свобод громадян від свавілля чиновників, включаючи право на відшкодування збитків, завданих неналежним адмініструванням."

Визначальним моментом у проведенні адміністративної реформи став Указ Президента України "Про Державну комісію з проведення в Україні

18 Гурне Б. Державне управління. - С. 153-154

19 Кампо В М Українські реформи політика І право / Популярний нарис,- R   1FES. 1994. - С. 12-15

адміністративної реформи" від 7 липня 1997 року. Відповідно до Указу, з метою підготовки і проведення в Україні комплексної адміністративної реформи, яка має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з визначальних чинників економічних та соціальних реформ, утворено Державну комісію з проведення адміністративної реформи та затверджено її персональний склад. Головою Комісії призначено Леоніда Кравчука. До складу Комісії ввійшли депутати Верховної Ради, представники Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, вчені та науковці. Суть діяльності Комісії можна висловити словами Президента України Л.Кучми: "Нам не потрібні імпульсивні, поспішні та непослідовні новації й експерименти зі структурою та штатами органів управління. Досить уже простої зміни вивісок, реорганізаційної сверблячки, а тим більше підгонки тих чи інших органів під певних осіб. До висновків комісії будь-які заходи у цій сфері не проводитимуться. Потрібні зміни по суті. А суть у тому, повторюю, щоб скрізь, від району до столиці, працював чіткий і всеохоплюючий механізм управління, а не правили бал бюрократизм і чиновницьке свавілля. Не маю наміру принизити в чомусь державних службовців. Але вони повинні працювати в системі і за встановленими правилами, а не пристосовувати ці правила під себе, під свої інтереси".20

Перед Комісією поставлені такі основні завдання:

» розроблення Концепції адміністративної реформи, визначення організаційно-правових засад, стратегії і тактики її проведення;

» розроблення конкретних механізмів і строків впровадження адміністративної реформи;

»    підготовка пропозицій щодо:

-  структури органів виконавчої влади з поступовим переходом від галузевого до функціонального принципу побудови  міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, що має призвести до спрощення і підвищення   ефективності   управління,   скорочення   непотрібних   ланок управління;

- запровадження дієвої системи державного контролю;

-   перебудови державної фінансової системи, структури, функцій  і методів діяльності місцевих органів виконавчої влади;

дерегуляції та спрощення системи управлінських послуг, які надаються на різних рівнях виконавчої влади фізичними та юридичними особами;

-  удосконалення законодавчої бази адміністративних правовідносин, економічних  засад діяльності   органів  державної  влади,  впровадження дієвих адміністративних процедур:

20 Доповідь Президента Л Д.Кучми на урочистих зборах з нагоди 1-І річниці прийняття Конституції ^країни 27 червня 1997 року.-К.: Преса України. 1997 -С 20.

запровадження в Україні раціонального адміністративно-територіального поділу;

- реформування системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

» експертна оцінка концепцій і проектів нормативно-правових актів, спрямованих на створення правової бази адміністративної реформи;

» аналіз діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення адміністративної реформи та надання допомоги в її проведенні;

» розгляд пропозицій і програм наукового, матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення адміністративної реформи.21

1 жовтня 1997 року Указом Президента України затверджене Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи, яке визначило повноваження Комісії, її голови, регламент роботи, організаційно-технічне, фінансове забезпечення діяльності.

З того часу проведена значна робота з підготовки до безпосереднього реформування центральних і місцевих органів виконавчої влади. Першим важливим підсумком роботи Державної комісії були підготовка і прийняття в березні 1998 року проекту Концепції широкомасштабної адміністративної реформи в Україні. Важливим чинником її втілення можна назвати Указ Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 року №810, згідно з яким в основу здійснення реформування системи державного управління покладені основні положення Концепції, розробленої Державною комісією, та затверджений указом глави держави План першочергових заходів із проведення в Україні адміністративної реформи.