Глава 5.1. Конституційна модель розподілу влади в Україні

Джерелом влади є народ, який передає її відповідно до Конституції органам влади, що формуються волею народу через процедуру виборів. Владні інституції одержують певні повноваження, визначені Основним Законом, відносно народу. При визначенні цих владних повноважень слід пам'ятати, що влада, яка вкрай необхідна для нормального функціонування держави, для захисту її громадян від зовнішніх і внутрішніх загроз, може виявитися неспроможною виконувати свої функції, а також застосовувати повноваження на шкоду народу чи навіть перетворитися на деспотію.

Саме тому одним із головних завдань і проблем будь-якої конституції є питання повноважень органів державної влади та їх взаємовідносин між собою. Для прихильників теорії розподілу властей ще в давні часи було зрозуміло, що держава існує для людей, а не навпаки. Тому уряд (під терміном "уряд" розуміється найвища державна влада) повинен мати стільки влади, скільки необхідно для забезпечення прав і свобод громадян, охорони їх власності, захисту від загроз. Однак, щоб не допустити надмірної концентрації влади в одному органі, що неминуче веде до встановлення тоталітарного режиму, владні повноваження повинні бути розподілені між різними органами.

Доктрина позподілу державної влади на три гілки - законодавчу, виконавчу і судову, авторами якої були англійський філософ Джон Локк та французький вчений і просвітитель Шарль-Луї Монтеск'є, визнана у цивілізованих державах світу як загальнодемократичний принцип та існує вже понад двісті років. Хоча в Україні спроба законодавчого закріплення цього принципу була зроблена ще на початку XVIII століття у Конституції Пилипа Орлика, однак до його осмислення і послідовного втілення у життя ми підходимо лише тепер.

А вперше принцип розподілу влади був запроваджений на практиці у 1787 році творцями конституції США, яка є чинною й сьогодні, Гамільтоном, Джейом, Медисоном у знаменитих "Federalist Paperes". Юридична форма закріплення ідей розподілу влад тут маг вигляд функціонального визначення кожного з вищих органів держави (конгресу, президента, верховного суду) як органів, які здійснюють відповідно законодавчу, виконавчу і судову владу. Саме така форма закріплення ідей розподілу влад стала найпоширенішою в конституційній практиці країн світу.

На відміну від теорії розподілу влад демократичних країн, у тоталітарних суспільствах цей принцип ніколи не визнавався навіть концептуально. В.І.Ленін вказував, що радянська система не визнає буржуазного поділу влад і виходить з єдності законодавчої та виконавчої діяльності при верховенстві Рад.1 "Зливаючи ту чи іншу владу, - писав Ленін, - Ради наближають державний апарат до трудящих мас..."2 Ще до недавнього часу на території СРСР та й в інших країнах соціалістичного табору, де при владі були комуністичні партії, мало в кого виникав сумнів у ненормальності ситуації, коли вся повнота влади в державі належала єдиному органу, причому, здебільшого, він не мав будь-якої конституційної легітимності, оскільки був найвищим партійним статутним органом. Багато хто й досі пам'ятає, як у Радянському Союзі найважливішими постановами, що регулювали все життя країни, були спільні постанови Політбюро ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР. Це стосувалось і України, хоча за Конституцією УРСР 1978 р. вища державна влада належала зовсім іншому органові - Верховній Раді Української РСР. Фактично ж владу здійснювала КПРС на підставі ст. 6 Конституції, яка проголосила її ядром політичної системи, державних і громадських організацій.3 Навіть у період перебудови кінця 80-х років структура вищої влади СРСР у цьому аспекті залишалася незмінною. Створений квазіпредставницький орган - З'їзд народних депутатів СРСР - був вищим державним органом (законодавчим, розпорядчим і контрольним одночасно), який міг розглянути і прийняти рішення з будь-якого питання.

' Ленев А Е Теоретические проблемы государственного управления М : Наука. - 1974 - С 8

2 Ленін В І Повне зібрання творів, т 38 - С. 93

3  Конституція (Основний 3<Ікон) Української Радянської Соціалістичної Республіки. - К., 1978 - С 6.

Всі інші державні органи (Президент, Уряд, суди) формувалися ним і відповідали пред ним. За всю історію існування Радянського Союзу у ньому ніколи не було органу конституційної юрисдикції. Місцеві ради вважалися органами державної влади на місцях, тобто місцеве самоврядування як таке було відсутнім. Усе це свідчило про несприйняття розподілу або сегментації (розпорошення по горизонталі та вертикалі) публічної влади навіть у формально-правовому розумінні.

Як бачимо, конституційне закріплення концентрації влади в одному органі, при засиллі однієї політичної партії, веде до повного підкорення всієї влади в країні владою партійною. А це прямий шлях до встановлення партійної диктатури.

Хоча принцип розподілу державної влади був проголошений в Україні ще в 1990 році у Декларації про державний суверенітет, реальне розмежування всіх гілок влади знайшло втілення лише у Конституції України, прийнятої в 1996 році. Вона не лише сформулювала поділ влади як один із принципів конституційного ладу держави (ст. 6), а й закріпила його через перерозподіл повноважень між вищими владними інституціями. Це зроблено двома способами: 1) наділення гілок влади самостійними повноваженнями і 2) створення системи стримувань і противаг між суб'єктами владних стосунків (Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів і Конституційним Судом).

Значення сегментації публічної влади для українського суспільства виражається в таких її завданнях:

1.   Необхідність   створення   механізму  стримувань   і   противаг  для недопущення узурпації влади чи зловживання нею.

2.  Утворення    механізму співробітництва і взаємодії вищих органів влади на основі принципів їх взаємозв'язку та спеціалізації.

3.  Обмеження (лімітування) державної влади як такої для становлення інститутів громадянського суспільства.

4.  Відокремлення місцевого самоврядування від системи державних органів, сприяння його становленню та розвитку.4

Розподіл влади - це не тільки юридичний і організаційний, а й соціально-політичний принцип, який дає змогу гармонійно поєднати такі аспекти соціального життя, як влада і свобода, закон і право, держава і суспільство під кутом зору самоцінності людини та забезпечити і гарантувати належність влади народу. Оцінюючи двохсотлітню дію системи поділу влади, американські автори констатували: "Незважаючи на те, що ця система стала причиною певної неефективності центрального уряду, вона була колосально успішною у досягненні цілі, поставленої творцями конституції, - уникнення тиранії".5

4 Лемак В.В Нова конституційна модель розподілу влади в Україні / Матеріали конференції. - Ужгород. 1998,-С 5

5  Верховенство права. Сборник / Пер с англ - М . 1992. - С. 115.

Виходячи з вищенаведеного, спробуємо проаналізувати, наскільки нова конституційна модель розподілу влади в Україні відповідає потребам суспільства і держави, дотримуючись при цьому таких засадничих моментів:

-влади не повинні бути сконцентровані в одному органі, тобто мають бути розмежовані (розподілені);

-розмежування виявляється у розподілі компетенції, взаємному контролі, у виробленні системи стримувань і противаг, збалансованості, рівновазі через процес уладнання та погодження.

Сформований Конституцією України механізм стримувань і противаг містить характерні ознаки президентсько-парламентської (змішаної) республіки, що передбачає переважання жорсткої моделі розподілу влади. На практиці така модель розподілу влади, по суті, спричиняє конкуренцію вищих органів держави, насамперед органів законодавчої та виконавчої влади. Особливістю практичної реалізації ідеї жорсткого розподілу влад із чіткою системою стримувань і противаг є доповнення у вигляді структури взаємодій та взаємообмежень вищих органів держави, а звідси - трьох розподілених влад. Тобто розподіл влад - це не застиглий стан відокремлених структур, а працюючий, дієвий механізм, який досягає певного рівня єдності у складному процесі погодження і спеціальних правових процедур (передбачених, у тому числі, і на випадок конфлікту, і екстремальних станів у суспільстві).

У цьому зв'язку нагадаємо запропонований ще Ж.-Ж. Руссо принцип трактування цих влад лише як особливих проявів єдиної державної влади, заснованої на суверенітеті народу, тобто тут "розподіл влад" набуває специфічного, функціонально-організаційного харктеру. А Монтеск'є говорив не стільки про змістовний поділ самої влади, скільки про: І) політичний поділ праці щодо керівництва державою; 2) розподіл владних повноважень між різними соціальними верствами. Державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатись їх виконання - явище цілісне, що інтегрує в собі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі.6

У такому розумінні "розподіл влад" є звичайним діловим поділом праці в державному механізмі з метою спрощення виконання державних функцій та ефективного контролю. Розподіляється не сама влада, а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та інстутиційною ознаками. Перша означає виділення основних функціональних видів державної діяльності - законотворення, виконавчо-розпорядча діяльність і правосуддя. Друга втілює організаційний устрій держави як сукупності різних державних органів (законодавчих, виконавчих, судових), наділених державно-владними повноваженнями

1 Аврп'онпв R К   Пг„-

(компетенцією). Тобто державна влада за своєю суттю єдина, а принцип "розподілу влади" є лише теоретичною доктриною, на основі якої здійснюється функціонування державного механізму. Як зазначав М.Драгоманов, поділ влад - це насправді не що інше, як розподіл праці між органами державної влади.7 Але при цьому обов'язкова одна умова: влада не може зосереджуватися в руках однієї особи або органу, інакше стануть неможливими взаємоконтроль, стримування, противага і, як наслідок, -розподіл влади і правова держава.

Державна влада здійснюється через органи влади, державно-владні повноваження яких розподілені таким чином, що вони є самостійними у реалізації своєї компетенції у встановлених конституційних межах. Тому закономірним є виділення в Конституції не окремих гілок влади, а їх конкретних суб'єктів - державних органів та їх систем. Верховна Рада (законодавча гілка влади) приймає закони і контролює їх додержання; Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації (виконавча гілка влади) організовують (у широкому розумінні цього слова) виконання законів, у тому числі й шляхом видання підзаконних актів; діюча в країні система судових органів на чолі з Верховним Судом (судова гілка влади) здійснює правосуддя; Конституційний Суд - єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні. При цьому слід врахувати, що класичний поділ на три гілки влади не охоплює всіх існуючих видів державних органів. Наприклад, прокуратура, яку неможливо віднести до якогось конкретного виду влади, чи глава держави, який займає особливе місце в системі державної влади. Причому обсяг повноважень Президента прямо залежить від існуючої в державі форми правління: у президентських республіках він значно більший ніж у парламентських. Можна сказати, шо постать Президента в системі державної влади України носить певний інтегруючий (об'єднуючий) характер щодо гілок влади через свій правовий статус - він не входить ні до однієї з них. На цьому наголошують і автори Коментаря до Конституції України, підготовленого Інститутом законодавства Верховної Ради: "статус Президента України, як він визначений в цій статті Конституції (ст.102), дає підставу вважати його втіленням (уособленням) держави і державної влади в цілому, а не якоїсь її окремої гілки, що зумовлене колом повноважень, його роллю та місцем у політичному житті суспільства". Наприклад, така інтегруюча функція президента щодо гілок влади закріплена у російській Конституції: президент "забезпечує узгодження функціонування і взаємодію органів державної влади" (ст. 80). У проекті нової Конституції України також предбачалося таке положення, однак до остаточного варіанту Основного Закону воно не ввійшло.

ир гпиинрния   R 7-х т   -Т   ?   - Шпиж   1906   - С. 59.

Разом з тим сутність виконавчої влади пояснює органічну поєднаність статусу президента з функціями і повноваженнями цієї гілки влади. Саме тому в президентських республіках президент очолює виконавчу владу. У літературі та на практиці главу держави розглядають як носія саме виконавчої влади і найвищого представника держави у міжнародних відносинах.

Як бачимо, Президент має безпосереднє відношення до виконавчої влади при будь-якій формі державного правління. А конкретний правовий статус глави держави щодо цієї гілки влади залежить від особливостей державно-політичного розвитку країни, стану функціонування владних структур, інституту президентства, культури суспільства тощо.

Введення поста Президента в Україні було зумовлене об'єктивними потребами перехідного періоду, прагненням посилити вплив держави, її інституцій на процеси соціально-економічних і державно-правових перетворень та з метою зміцнення виконавчої гілки влади.

Ось чому, розглядаючи цю тему, разом із трьома найвищими суб'єктами класичних гілок влади - законодавчої в особі Верховної Ради України, виконавчої - Кабінету Міністрів України та судової -Конституційного Суду, ми будемо торкатися й інституту Президента України. Адже без такого ключового суб'єкта державно-правових відносин розгляд конституційної моделі розподілу влад в Україні буде неповним і не розкритим.

Спробуємо визначити систему стримувань і противаг, встановлену Конституцією України.8

Противаги Верховній Раді

Противаги і стримування щодо парламенту можна розподілити на правові та інституційні. Серед правових противаг слід відзначити: особливий порядок прийняття законів; ускладнена процедура внесення змін до Конституції (внесення змін до першого, третього і тринадцятого розділів вимагає затвердження всеукраїнським референдумом, призначеним Президентом); окремі положення Основного Закону (стосовно прав людини) зовсім не можуть стати предметом перегляду.

Інституційні противаги означають наділення певних органів спеціальними повноваженнями щодо стримування влади Верховної Ради.

З боку Президента. Насамперед необхідно відзначити право глави держави на дострокове припинення повноважень парламенту лише в одному випадку: якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не можуть розпочатися його пленарні засідання. Крім того, Президент бере активну участь у законодавчому процесі в таких формах:

а) має право (в тому числі невідкладне) законодавчої ініціативи;

8 Див : Малиновський В Актуальні проблеми нової моделі розподілу державної влади в Україні // Вісник У АДУ. - 1999 ->4 -С  137-140.

б)  підписує і офіційно оприлюднює закони (промульгація), прийняті Верховною Радою, володіє при цьому правом відкладального вето;

в)  до 28 червня  1999 р. мав право видавати укази з економічних питань,   не   врегульованих   законами,   що   надавало   цим   нормативно-правовим актам силу і роль закону;

г)  звертається з посланням до народу та зі щорічним і позачерговим посланнями до Верховної Ради про внутрішнє та зовнішнє становище держави;

д) призначає позачергові вибори до парламенту у строки, встановлені Конституцією.

З боку Кабінету Міністрів противаги Верховній Раді є не такими значними. Вони виражаються в тому, що лише за його поданням парламент може бути розпущений Президентом. Саме уряд має виключне право розробляти і виконувати закон про Державний бюджет України, в якому містяться й видатки на утримання законодавчого органу.

З боку Конституційного Суду противаги Верховній Раді є дуже вагомими:

а)  до повноважень цього органу належить право визнати закон чи інший правовий акт Верховної Ради неконституційним і, як наслідок, -нечинним;

б)   він   -   єдиний   орган,   який   має   право   офіційного   тлумачення Конституції та законів України (раніше це право належало самій Верховній Раді).

Противаги Президенту

З боку Верховної Ради конституційне визначено цілий комплекс важелів стримування президентської влади. Ось основні з них:

а)   вона наділена правом усунення  Президента з поста в порядку особливої процедури (імпічменту) у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину;

б)   вона   може   подолати   вето   Президента   на   прийнятий   закон двотретинною більшістю від свого конституційного складу;

в)  має право подавати запит до Президента на вимогу народного депутата,   групи    народних   депутатів    чи    комітету    Верховної   Ради, попередньо підтриману не менш як однією третиною від її конституційного складу;

г)   затверджує  Державний   бюджет,   у   якому   містяться   й   розміри видатків на утримання глави держави та його апарату;

д)  визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики, яких повинен дотримуватись у своїй діяльності Президент.

З боку Кабінету Міністрів засоби впливу на Президента, враховуючи форму правління в Україні, звичайно, є обмеженими. Вони полягають у тому, що всі свої недискреційні повноваження глава держави здійснює за поданням і контрасигнуванням (скріплення підписом) відповідно Прем'єр-

міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання. До речі, інститут контрасигнування як форма правових стосунків між Президентом і Урядом вперше з'явився в Україні лише в новій Конституції.

З боку Конституційного Суду противаги Президенту як, і Верховній Раді виражаються в праві визнання актів глави держави неконституційними.

Противаги Кабінету Міністрів

З боку Верховної Ради існує цілий набір таких засобів:

а)  парламент розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів;

б) він надає згоду на призначення Президентом Прем'єр-міністра;

в)  парламент здійснює контроль за діяльністю уряду відповідно до Конституції;

г)  Верховна Рада вправі виразити недовіру Кабінетові Міністрів, що має наслідком його відставку (правда, це право не може бути використане протягом року після схвалення урядової програми).

Президент у свою чергу:

а)  призначає за згодою Верховної Ради Прем'єр-міністра і припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку;

б)     призначає    членів    Кабінету    Міністрів    та    припиняє    їхні повноваження на цих посадах;

в) може скасовувати акти Уряду, в тому числі з мотивів доцільності. Конституційний Суд має право визнати постанову, розпорядження чи

інший нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів неконституційним.

Противаги Конституційному Суду

Правові важелі стримування органу конституційної юрисдикції закладені вже в механізмі його формування (по шість суддів від Президента, Верховної Ради і з'їзду суддів України), обмеженим (як для судців) строком повноважень - дев'ять років без права бути призначеним на повторний строк. Конституційний Суд, що є дуже суттєвим, не в змозі реалізувати свою компетенцію дискреційно. Провадження по справі може розпочатися лише за конституційними поданнями або конституційними зверненнями Президента не менш як сорока п'яти народних депутатів, Верховного Суду, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Як бачимо, в Конституції достатньо чітко окреслені повноваження різних гілок державної влади, а створення механізму стримувань і противаг стало дуже важливим кроком до утвердження демократії в Україні. Основний Закон заклав правовий механізм, призначений забезпечити баланс і принаймні функціональну злагоду між гілками влади. Однак не можна говорити про повну досконалість Конституції у цьому плані.

У новій Конституції збереглися елементи виконання вищими державними органами первинно невластивих їм функцій: право делегованого законодавства у Президента та імперативний характер мандату народного депутата України. Ще одним недоліком нової моделі сегментації є недостатня лімітація державної влади як такої. Найперше тому, що лише частково відокремлені установча і законодавча влада. Під установчою розуміється легальна можливість певного чи кількох органів за спеціальною процедурою провести зміни до основ конституційного ладу, в тому числі вчинити перерозподіл повноважень між державними органами чи навіть ліквідувати окремі з них. Така установча влада в Україні з ключових питань державного устрою (форма правління, суверенітет, територіальна цілісність, загальні засади конституційного ладу, вибори, референдум, порядок внесення змін до Конституції) належать спільно Верховній Раді, Президенту і волі громадян України, вираженої шляхом всеукраїнського референдуму. З інших питань вона належить двотретинній більшості конституційного складу парламенту.

Підсумки аналізу нової моделі розподілу державної влади, передбаченого Конституцією України, дають підстави для висновку, що така правова та інституційка конструкція не створює повноцінного механізму "стримувань і противаг" - цієї сучасної форми запобігання державним переворотам, не сприяє налагодженню тісної конструктивної співпраці між гілками влади в інтересах усього українського народу. А це породжує такі негативні для держави фактори: дублювання діяльності гілок влади, відсутність повноцінного взаємного контролю, а отже -неефективність державної влади як такої. За таких умов перед державою як системою буде перманентно поставати проблема узгодження одних елементів цієї системи з іншими, що вкрай негативно впливатиме на здійснення головних функцій держави.

Потрібно ще багато працювати, аби важливий конституційний принцип розподілу влади повноцінно втілився у життя нашої держави і суспільства.