Глава 4.4. Правові методи

Державне управління здійснюється на основі правових норм, які являють собою правила поведінки окремих осіб та їх груп у колективі, встановлені державою. Під нормою звичайно розуміють певний, визнаний обов'язковим, порядок, правило. Управлінські відносини регулюються сукупністю соціальних норм і процедур їх реалізації, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток систем відповідно до мінливих умов їх існування. Усі норми мають однакову кінцеву мету, але їхній зміст, порядок встановлення і впливу на процеси управлінської діяльності, сфера дії і механізм поширення в системі різні.

Правові норми є засобом регламентації системи виконавчої влади як у структурному, так і функціональному аспектах. Суттю права є фіксація політико-правових відносин, а змістом - його роль як засобу здійснення соціального управління в суспільстві. Дотримання правових норм гарантується авторитетом держави, забезпечується як переконанням, так і в разі потреби засобами примусу. Українська держава за допомогою права наділяє суб'єкти соціального управління, відповідні органи управління державними повноваженнями, обов'язками і конкретними правами, в межах яких вони самостійно вирішують проблеми відповідного рівня управління. Інакше кажучи, компетенція - це відповідна функціям певного органу державного управління сукупність повноважень і обов'язків, невиконання яких тягне за собою відповідальність у вигляді управлінського впливу щодо органу чи посадових осіб.

Обсяг і характер повноважень, а також відповідний їм ступінь відповідальності залежать від місця, яке займає орган у системі державного управління, від масштабів і території розповсюдження його управлінського впливу. У процесі встановлення компетенції відбувається розподіл повноважень і відповідальності між різними рівнями управління, а також структурними підрозділами і посадовими особами на кожному з цих рівнів. У результаті визначають рівні, на яких розглядаються та ухвалюються відповідні управлінські рішення. Таким чином фіксується певне співвідношення централізації та децентралізації державного

управління. А вже державні органи визначають компетенцію посадових осіб.

Правові методи управління, обумовлюючи законодавчу сферу розвитку управлінських структур, повинні сприяти вільній дії організаційно-розпорядчих методів. Правові методи використовуються, по-перше, для юридичного закріплення управлінських відносин, що вже склалися, і по-друге, для розвитку цих відносин у відповідності з поставленими цілями. Закріплення і розвиток відносин управління за допомогою правових впливів спрямоване на досягнення цілей функціонування системи і забезпечення застосування методів, які строго відповідають законодавству.

Правовий аспект торкається всіх видів управлінських відносин. Поняття правового методу досить ретельно досліджено в науці адміністративного права. У найбільш загальному вигляді поняття правового методу пов'язують із владною природою державного управління, визначенням нерівності сторін суспільних відносин, що регулюються. Юридичне регулювання здійснюється на основі методів правової регламентації (у вигляді видання законів, постанов, розпоряджень та інших нормативних актів) і конкретних розпорядчо-правових актів (призначення на посаду, затвердження структури, виділення коштів тощо). Регулювання організаційних відносин, пов'язаних із використанням державних повноважень органами управління чи окремими посадовими особами, здійснюється у відповідності з нормами адміністративного права. Майнові і трудові відносини, що виникають у процесі управління, регламентуються нормами цивільного права.

Адміністративне право, яке регулює діяльність органів управління, умовно розрізняє чотири групи суб'єктів права:

1)   органи, що розрізняються за  порядком  утворення, характером компетенції    (загальні,    галузеві    і    спеціальні),    території    діяльності (територіальні   і   міжтериторіальні),   обсягу   компетенції  (центральні   та місцеві), типу організації управління (колегіальні та єдиноначальні);

2)  посадові особи і службовці апарату управління, наділені правами і обов'язками;

3)  громадські об'єднання, статус яких встановлений Конституцією України (політичні партії, професійні спілки, громадські об'єднання);

4) фізичні особи (громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства).

Усі сторони, що входять до цих груп, вступають у складні управлінсько-правові відносини. Управлінські акти дають змогу вирішувати питання державного керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом. Основними особливостями актів управління є те, що вони виступають як юридичні форми управлінських рішень виконавчих і розпорядчих органів,

приймаються до виконання органами влади лише в процесі реалізації завдань державного управління, носять організуючий характер. Порушення чи невиконання актів управління тягне за собою юридичну відповідальність.

Згідно з Конституцією, а також відповідними законодавчими актами, органи виконавчої влади у межах своєї компетенції наділені правом видавати підзаконні нормативно-правові акти, які є обов'язковими до виконання. Загальнодержавні правові акти носять комплексний характер, що охоплює всі сторони діяльності та регламентує окремі функції управлінської діяльності (планування, організація діяльності, контроль та ін.).

На основі загальнодержавних правових норм місцеві та відомчі органи в рамках своєї компетенції здійснюють правове регулювання діяльності підпорядкованих стуктур, організацій, підрозділів у вигляді регламентуючих документів (розпоряджень, наказів, положень, інструкцій) і розпорядчо-правових актів, спрямованих на вирішення конкретних завдань.

Внутрішньосистемне правове регулювання в установах здійснюється за допомогою нормативних актів, до яких відносяться: розпорядчі акти -йакази; затверджуючі акти; положення, які встановлюють завдання, функції, права, обов'язки і відповідальність підрозділів, служб та їх керівників; посадові інструкції, що встановлюють права і функціональні обов'язки посадових осіб та ін. До них висуваються певні вимоги, що забезпечують їх легітимність та ефективність: відповідність Конституції, законам і указам вищих органів влади; дотримання необхідних процедурних правил. Цей аспект детально буде розглядатися у восьмому розділі книги.

Слід також зазначити, що дія правових норм, окрім органів державного управління, поширюється також і на громадські об'єднання. Нас цікавить питання підготовки і видання спільних нормативних актів державних і громадських органів, які набувають одначасно правового і громадського характеру. Такими є, наприклад, норми права, що регулюють оплату праці, пенсійне та соціальне забезпечення та ін. Діяльність же громадських об'єднань регулюється нормативними актами різного походження, які визначають їхній статус.

Існує багато підходів до класифікацій правових методів. М.І.Піскотін, наприклад, правові методи класифікує за ознакою використання владних повноважень на методи переконання і примусу; щодо поставленої мети регулювання - на спостереження, контроль та розбір заходів впливу; за способом впливу на керовані об'єкти - на методи прямого і побічного впливу; за ступенем впливу на керовані об'єкти -- на регулювання, керівництво і безпосереднє управління.

Слід зазначити, що через недостатність вивчення проблеми відносин держави і громадянського суспільства відповідно не проводилася класифікація правових методів стосовно "зовнішнього" державного управління. Проаналізувавши вищенаведену класифікацію, можна зробити висновок, що з чотирьох критеріїв, застосованих Піскотіним, лише критерій використання владних повноважень може застосовуватися у сфері зовнішнього державного управління. Інші методи стосуються передусім особливостей функціонування органів державного управління і можуть бути віднесені до підвидів переконання або примусу, або взагалі не можуть існувати у сфері зовнішнього управління, як, наприклад, метод безпосереднього управління, що несе у собі пряму підлеглість.14

Аналізуючи природу державного управління, з точки зору співвідношення держави і громадянського суспільства можна зробити висновок, що в разі застосування будь-яких видів правових методів, при тому, що управління завжди має владний характер, воно у будь-якому випадку створює систему влади підлеглості, веде до виникнення управлінських правовідносин, що служать ідеальною моделлю для реальних суспільних відносин, перетворюючи окремих суб'єктів та суспільство в цілому на об'єкт правового регулювання в системі управлінських відносин.15

Переконання та примус

Методи переконання та примусу відіграють специфічну роль у практичному вирішенні питань управління, оскільки вони найпослідовніше відбиваються через механізм прав та обов'язків, відносин типу "влада -підпорядкування". На думку В.Колпакова, правильне застосування саме методів переконання й примусу в процесі державного управління забезпечує найбільшу ефективність управлінської діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових устроїв державного управління.16

Ці методи застосовуються в сфері державного управління для того, щоб забезпечити:

»   цілеспрямованість управлінської діяльності;

»   правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

» функціонування встановленого державою режиму, за якого б неухильно виконувалися рішення органів державного управління;

14 Советское административное право - М : Юрид лит.. 1990. - С 155.

15  Андреев В.В. Адміністративно-правові методи як спосіб І форма співвідношення централізації та децентралізації  в  сфері  державного  управління  / Державне  управління  в  Україні:  централізація  І децентралізація. - К.. 1997 - С. 432

16 Колпаков В Адміністративне право України Підручник -С  190

» конструктивні взаємовідносини всіх учасників управлінських відносин.17

Методи переконання та примусу внаслідок всепроникаючого характеру використовуються у всіх сферах та на всіх рівнях управління, багато в чому визначаючи зміст та конкретний прояв інших методів. Наприклад, метод єдиноначального розпорядництва, як і економічні, адміністративні методи, заснований на методі переконання. Переконання й заохочення як всеохоплюючі методи становлять основу функціонування апарату державного управління. Адже роз'яснення цілей держави, розроблених проектів, запланованих заходів, що торкаються інтересів широких кіл громадськості, є важливими елементами управлінської діяльності. Переконання є також засобом попередження правопорушень і зміцнення державної дисципліни. Роз'яснення, обгрунтування, обговорення, заоохочення, показ позитивних об'єктів управління - основні засоби переконання. Переконання передує примусові, який застосовується при нездатності суб'єктів адміністративно-правових відносин скерувати свою поведінку у відповідності з установленими законами, нормативними актами.

Примус так само є обов'язковим елементом організаційно-адміністративних, економічних та інших методів. Цей метод використовується, коли в цьому виникає необхідність. Застосування до осіб, які допускають правопорушення, примусових заходів є не тільки правом, але й обов'язком державних органів та посадових осіб.

Важливо, щоб методи переконання й примусу розумно поєднувалися, тобто не протистояли один одному, а доповнювали, підпорядковувалися загальним завданням керівного впливу. Лише правильне розуміння принципу поєднання цих методів може забезпечити досягнення запланованих результатів у процесі державного управління. При цьому поєднання методів переконання й примусу повинно бути гармонійним, без перебільшення того чи іншого з них.

Поступове зростання свідомості громадян робить методи переконання й заохочення дедалі ефективнішими інструментами регулювання громадських управлінських відносин. Відповідно звужується сфера адміністрування, невиправданого застосування адміністративно-примусових засобів впливу.

Субординація та координація

Субординація - це службове підпорядкування нижчого за посадою старшому. Ці відносини вертикального типу грунтуються на правових засадах і виявляються та виражаються в юридичних актах державного управління чи усних розпорядженнях керівників та відповідних діях підлеглих їм державних службовців. Особливістю цього методу є повний

' Колпаков В Адміністративне право України' підручник. - С.190-191.

зовнішній контроль керівником управлінського підрозділу дій підпорядкованих службовців. Методу субординації переважно відповідає авторитарний стиль керівництва. Його особливостями є: жорстка підпорядкованість, схильність до прийняття одноособових рішень, надмірне втручання у повсякденну оперативну діяльність, надання частих директив. Авторитарний стиль ефективний для організацій, де необхідною умовою їх функціонування є дисципліна (наприклад, армія, міліція, спецслужби, великий бізнес), а також у несприятливих умовах (екстремальні ситуації, кризовий стані).

Субординація - переважаючий управлінський метод у державному управлінні. Його значення пояснюється тим, що на більшості ділянках суспільної праці саме субординаційні відносини мають забезпечити стабільність, ритмічність, ефективність управлінського процесу.

В управлінській практиці все більшого значення набуває метод координації, який дає можливість делегувати повноваження від керівника до виконавців і розвитку на цій основі самоврядування, саморегулювання, взаємоконтролю, взаємоінформації, взаємодопомоги. Цьому методові притаманний колегіальний (демократичний) тип керівника, що передбачає мінімальне втручання керівника у діяльність колективу, а характер його дій нагадує коригування, диспетчерування дій підлеглих. Основу відносин такого методу складає порядок, який склався в організації, а не дії керівника, з обов'язковим врахуванням соціально-психологічного клімату в колективі. До процесу вироблення управлінських рішень при такому підході залучаються підлеглі, консультанти, радники.

Цей тип управління є ефективним в організаціях, у яких зусилля службовців носять індивідуальний творчий характер. Однак він неприйнятний в умовах, коли потрібні оперативність рішень і дій, коли наростають дезінтеграційні процеси тощо.

Практично доведено, що існує прямий зв'язок між методом управління та стилем керівництва, який соціологи визначають як прояви в службовій поведінці керівника особистих якостей, зумовлених його типом нервової системи, рівнем культури певної організації.

У регулюванні управлінських відносин постійно зростаючого значення набувають норми моралі. Під мораллю розуміють правила (принципи) поведінки людей, які стосуються сфери взаємовідносин між ними, а також взаємовідносини їх із суспільством. Норми моралі, на відміну від правових норм, підтримуються авторитетом громадської думки і, як правило, їх додержання грунтується на власних переконаннях. Чим більшого значення набувають вони в управлінні, тим останнє досконаліше. Досить показовою у цьому зв'язку є роль громадської думки, яка значною мірою грунтується саме на нормах моралі. Громадська думка виявляється у специфічній формі колективного судження суспільства, соціальної групи

чи певного класу, виражаючи їх ставлення до-певних явищ і фактів, вчинків окремих людей.

Як інстумент регулювання відносин управління громадська думка цінна тим, що завжди спрямована до конкретного індивіда як члена суспільства, а тому вимагає від нього відповідальності перед суспільством і соціальною системою, в якій вона працює. Тим самим відбувається специфічний вплив на людину, який спричиняє вироблення у неї бажаних ціннісних орієнтирів.

На сучасному етапі розвитку соціальних систем є помітною тенденція до зростання ролі моралі, а також норм, розроблених громадськими організаціями і, відповідно, поступового скорочення сфери застосування правових норм. Через це виникає проблема доцільного вибору соціальних норм у кожному конкретному випадку з урахуванням ситуації та індивідуальних якостей виконавця, характеру його інтересів та сфери діяльності.