Глава 4.1. Поняття і класифікація методів державного управління

Поняття методу державного управління

Категорія "методи" практично невичерпна, оскільки будь-яка людська діяльність потребує певних способів та прийомів, методів реалізації. В управлінській сфері найбільш уживаними термінами є "методи управління", "методи діяльності керівника", "методи управлінської діяльності".

Існують різні підходи до визначення поняття "методу". Метод у широкому філософському значенні визначається як спосіб досягнення цілі, певним чином упорядкована діяльність. Найбільш загальним, пов'язаним із суттю управлінської діяльності, є підхід, який базується на виявленні об'єктивних закономірностей. У цьому випадку метод може бути визначеним як інструмент (прийом) приведення в дію об'єктивних закономірностей співіснування явищ, спосіб їх використання.

Методи державного управління численні та різноманітні, що пояснюється багатоманітністю управлінських функцій. Виражаючи якісну сторону реалізації функцій державного управління, методи також - за аналогією з функціями - безпосередньо зв'язані з державно-владними повноваженнями, що відповідають цим функціям. Якщо державно-владні повноваження є формою правового опосередкування функцій, то методи управління більше стосуються практичної реалізації функцій. Методи прийнято тлумачити як способи здійснення організуючого впливу у стосунках між суб'єктами та об'єктами управління. У такому розумінні до методів примикає і стиль управлінської діяльності. Але не як особисті, індивідуальні риси роботи управлінських кадрів, а як сукупність прийомів діяльності, що виступають окремим проявом більш загального явища -методів управління.1

Якщо виходити з того, що метод - це засіб практичної і теоретичної діяльності людини, зумовлений закономірностями руху об'єктивної дійсності і спрямований на оволодіння нею, то є підстави розрізняти методи науки і методи управління, відповідно методологію

Державне \ правління теорія І приктика / Заг ред   проф   В Б Авер'янова -С   149

адміністративно-управлінської науки І методологію державного управління. Метод науки управління був розглянутий нами у першому розділі, а тому детальніше зупинимося на методах державного управління.

Управлінська діяльність передбачає існування спеціальних методів, а відповідно, і своєї теорії, методології управління як особливого виду методології пізнання. Під методами розуміються засоби досягнення поставлених цілей. На думку Д.Овсянко, метод управління - це спосіб реалізації його функцій, засіб впливу органу виконавчої влади на об'єкти управління.2 Методи управління показують, яким чином держава вирішує завдання в сфері управління. Тому важливо пам'ятати, що методи державного управління є похідними від політичного режиму держави.

Метод управління - це спосіб, прийом впливу суб'єкта на поведінку об'єкта управління для досягнення поставленої мети. Головна мета такого впливу активізація діяльності працівників для досягнення цілей організації шляхом різнобічної мотивації їх інтересів і потреб. Як ми вже говорили, існує безліч різноманітних конкретних людських потреб, цілей, досягнення яких приводить до їх задоволення, а також типів поведінки під час реалізації даних цілей. Від ступеня задоволення потреб людини залежить і розвиток його потенціалу як у цілому, так і окремих його складових.

Для методів державного управління, на думку В.Колпакова, характерні певні особливості, що полягають у такому:

По-перше, вони реалізуються в процесі державного управління.

По-друге, вони виражають керівний (упорядковуючий) вплив суб'єктів управління на об'єкти управління. Становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колективний).

По-третє, в методах державного управління завжди міститься воля держави. В них виражаються повноваження владного характеру органів державного управління.

По-четверте, вони використовуються суб'єктами управління як засіб реалізації закріпленої за ними компетенції.

По-п'яте, методи мають свою форму, зовнішнє вираження.3

Методи являють собою важливу складову процесу державного управління. Наявність прогресивних методів та їх вміле використання є передумовою ефективності державного управління.

Особлива роль методів управління полягає у тому, щоб створити умови для чіткої оганізації процесу державного управління, використання сучасної техніки і прогресивних технологій для організації управлінського процесу, забезпечити його максимальну ефективність. Таким чином, зміст

^ Овсянко Д.М. Административное право' Учебное пособие для студентов / Отв. ред. Г.А.Туманов. - М.: Юрист. 1995.-С. 65.

3    Vnnn^vn'a    И    V       Д   п..чи^тп-л-llnup   плоол   VlrrWluu-    ПІ ппчи LIIIV       Г       IQ1      I SM

поняття "методи державного управління" .випливає з суті і змісту державного управління і належить до основних категорій теорії державного управління.

Методи управління безперервно розвиваються і удосконалюються відповідно до розвитку виробничих сил і суспільних відносин, господарської практики, пошуку шляхів подолання протиріч, що виникають на основі економічних експериментів. Теорія і практика державного будівництва нагромадила різноманітні методи управління, які застосовуються, по-перше, залежно від конкретної економічної ситуації, по-друге, від субординації між суб'єктом і об'єктом управління, тобто рівня рішень, які приймаються, починаючи від уряду аж до окремого підрозділу підприємства; по-третє, від мотивів і характеру впливу суб'єкта на об'єкт управління (матеріальна, владна, соціально-психологічна мотивація тощо).

Класифікація методів управління

Методи державного управління - складна система способів і прийомів, які якісно розрізняються між собою. При їх класифікації необхідно виходити з того, що таке складне явище не може базуватися лише на якомусь одному критерії. Тільки сукупність класифікаційних засад дасть змогу всебічно, на науковій основі скласти уявлення про методи як наукову категорію та інструмент практичного управління. Адже в світовій практиці і досі відсутня єдина загальноприйнятна класифікація методів управління. Можна з упевненістю сказати, що ця категорія теорії державного управління є найменш висвітленою в науковій літературі.

У спеціальній літературі є різні погляди щодо видів і конкретних методів управління. Так, Ю.Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) та економічного (непрямого) впливу; А.Лунєв

на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно-директивні; Г.Атаманчук            також на чотири:

адміністративні, морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні. Є й інші підходи, коли виділяють методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо.

Всі перелічені класифікації мають на меті розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей в процесі державного управління. В.Колпаков, грунтуючись на критерії потреби процесу управління (переконувати, заохочувати, примушувати), виділяє три "найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоретичному розумінні найкраще визначені й детерміновані методи державного управління: переконання, заохочення і примус".4

Д.Овсянко класифікує методи державного управління за функціями суб'єктів управління. Він виділяє серед них загальні, що застосовуються

4 Колпаков В К. Адміністративне право України: Підручник - С. 187.

при виконанні всіх або основних функцій державного управління на важливих стадіях управлінського процесу, та спеціальні, які використовують при здійсненні окремих функцій або на певних стадіях управлінського процесу.5

Найчастіше користуються поширеною позицією про розмежування таких загальних груп методів, як методи переконання і методи примусу, а також прямого і непрямого (опосередкованого) впливу. При цьому останні групи можуть бути певним чином прирівняні до так званих адміністративних і економічних методів управління.6 Такого підходу дотримуються Ю.Козлов, Л.Коваль, які дедалі частіше звертаються до класифікації методів на адміністративні (позаекономічні, прямого керівного впливу) й економічні (непрямого керівного впливу). Як критерій в цьому випадку використовується вид конкретних засобів, які застосовуються при розв'язанні управлінських завдань.

Адміністративні методи (інша назва організаційно-розпорядчі) зорієнтовані на такі мотиви поведінки, як усвідомлена необхідність дисципліни праці, почуття обов'язку, відповідальності, прагнення людини працювати у певній організації, розуміння можливості адміністративного покарання тощо. Цим методам притаманний прямий характер впливу: будь-який регламентуючий чи адміністративний акт підлягає обов'язковому виконанню. Адміністративні методи повинні відповідати правовим нормам, що діють на певному рівні управління, а також актам вищестоящих органів управління.

Економічні методи носять непрямий характер управлінського впливу: не можна розраховувати на автоматичну дію цих методів, досить важко визначити їх вплив на кінцевий результат.

Деякі дослідники додають до названих груп ще соціальні чи соціально-психологічні методи управління.7 Ці методи, в свою чергу, грунтуються на використанні соціального механізму, що діє в колективі (соціальні потреби, система взаємовідносин у колективі, неформальні групи та ін.).

Вважаємо такий класифікаційний підхід дещо спрощеним, адже, крім вищезазначених факторів, формування і застосування методів державного управління залежить від ситуації, місця і часу, компетентності керівника, його психологічної чутливості, педагогічного такту та інтуїції. Тому, залежно від цих та інших складових, обгрунтованими класифікаційними критеріями сучасних методів державного управління вважаються:

По-перше, за основними сферами управлінської діяльносте. адміністративною, економічною, юридичною, соціально-психологічною. Відповідні адміністративно-управлінські дії у цих сферах здійснюються за

5 Овсянко Д.М Административное право У чебное пособие для студентов /Отв. ред Г А Туманов - С 65

6 Державне управління теорія І приктика / За заг ред. проф. В.Б Авер'янова. -С 150.

7 Хміль Ф І. Менеджмент. Підручник. - К. Вища шк.. 1995 - С. 94

допомого певних систем активізації, які включають різноманітні за змістом, спрямованістю, організаційними формами, характером впливу методи і прийоми (процедури).

За змістом їх розглядають з позицій відображення вимог законів управління, специфіки управлінських відносин, принципів управління, об'єктивних закономірностей, у розкритті яких реалізується метод. За цим підходом можна визначити такі групи методів: організаційно-розпорядчі (адміністративні), економічні, правові, соціально-психологічні (див. рис.4.1);

Методи державного управління

Рис 4 1 Методи державного управління.

За спрямованістю впливу методи управління розглядаються залежно від джерела (чи рівня) керівного впливу та за об'єктом управління. Відповідно розрізняють три групи методів: орієнтовані на

загальнодержавний рівень; різноманітні структури (галузі, регіони, установи, організації тощо); окремих працівників.

За організаційними формами методи управління реалізуються у різних видах: тип впливу (акт, норма); спосіб здійснення впливу (одноособовий, колективний, колегіальний); часова характеристика впливу (разові та періодичні, тактичні та стратегічні, довготермінові та короткотермінові); особливості впливу (виправляти результати або запобігати їм, активно втручатися чи вичікувати).

За характером розрізняють прямий чи непрямий управлінський вплив. Прямий вплив (постановка завдання, наказ, розпорядження тощо) передбачає його конкретний результат. Непрямий - створення сукупності умов для досягнення кінцевих результатів.

Зазначимо, що такий класифікаційний підхід не виключає використання класифікації методів державного управління за іншими ознаками.

При класифікації методів управління велика увага надається їх правовим аспектам - усі методи повинні відповідати чинному законодавству. Управлінські методи, що виділяються за їх змістом, спрямованістю, організаційними формами та характером впливу (з урахуванням правових аспектів) на практиці ізольовано не використовуються. Вони складають систему методів, що реалізуються в процесі формування і розвитку управлінських відносин з урахуванням законів та принципів управління.

По-друге, за механізмом впливу на людину, її свідомість і поведінку. За цим критерієм можна виділити такі методи: переконання, примус.

Наголошуємо, що йдеться про єдину систему методів державного управління, які розглядаються з різних точок зору. Вони тісно пов'язані зі стадіями управлінського процесу, кожній з яких притаманний специфічний набір методів, зумовлений своєрідністю поставлених завдань. При цьому кожен метод у кінцевому рахунку має організаційну суть, бо виступає засобом реалізації цілей.

Враховуючи складність і багатовимірність способів і прийомів управління при їх теоретичній розробці та впровадженні в практику, необхідно використовувати загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Як вже зазначалося у першому розділі книги, управлінська наука використовує і певною мірою інтегрує притаманні іншим наукам методи: аналіз, прогнозування, порівняння, планування, моделювання, статистичне та економіко-математичне програмування тощо.

Поряд з ними існують спеціальні (специфічні) методи, прийоми дослідження, що розробляються і застосовуються адміністративно-управлінською наукою. Значна їх частина використовується в інших наукових дисциплінах. До спеціальних методів, які, однак, мають широке розповсюдження, відносяться: аналіз систем, організаційне

регламентування, організаційне нормування; організаційне проектування, лінійне, квадратичне та динамічне програмування, аналіз входів та виходів, статистика та теорія ймовірностей, ін.

Виникає логічне запитання про принципи, на яких базується відбір методів у конкретній управлінській діяльності. Зрозуміло, що застосування тих чи інших методів грунтується на основних принципах державного управління. Разом з тим багатогранність методів управлінської діяльності спонукає до виділення певних специфічних принципів їх використання в державному (соціальному) управлінні. Вони можуть бути розподілені на дві групи: загальні принципи застосування методів для всього управлінського процесу; спеціальні принципи застосування методів на певних стадіях управлінського процесу.

Загальні принципи використання методів: принцип поєднання методів різної змістовної природи (наприклад, економічних, соціально-психологічних, адміністративних та ін.); принцип адекватності, тобто відповідності методу управлінським завданням; принцип своєчасності та оперативності; принцип ефективності у використанні методів (вимагає вирішення проблеми з мінімально можливими організаційними ресурсами).

Спеціальні принципи використання методів. Стосовно методів впливу (етап реалізації управлінського рішення) це можуть бути: принцип переваги організації та переконання над примусом; принцип збалансування переконання і примусу (дозволів і заборон); принцип персоналізації відповідальності та персоніфікації покарання та ін.

Для систематизації методів за стадіями управлінської діяльності правомірно розрізняти такі етапи: 1) збір і обробка управлінської інформації; 2) вироблення управлінського рішення; 3) виконання управлінського рішення; 4) контроль (нагляд), перевірка виконання рішення.

Перша, інформаційна стадія реалізується, в основному, за допомогою сучасної комп'ютерної техніки, що забезпечує економічно ефективне виконання вичислювальних робіт у широкому спектрі потреб. Під час здійснення цієї стадії застосовуються спеціальні (специфічні) методи збору і обробки управлінської інформації.

Центральна стадія управлінського процесу            вироблення

управлінського рішення. Процес ухвалення рішення має на меті розв'язання проблеми, тому двома умовами ухвалення рішень є визначення проблеми та вибір рішення. Для цього застосовується великий арсенал добре розроблених методів та моделей. Назвемо головні з них: індивідуальний, груповий чи командний підходи до розв'язання проблеми і виконання рішення. Вони, у свою чергу, мають свої специфічні методи, які ми детальніше розглянули у третьому розділі книги. У цьому зв'язку необхідно відзначити важливу роль різних форм колективного пошуку

оптимальних рішень з тих чи інших проблем. Тому для державних службовців важливо оволодіти мистецтвом організації колективної діяльності - методами "мозкового штурму", публічного захисту проектів, технології організації, колективного творчого пошуку в японських "гуртках якості" тощо.

При виконанні рішення в основному застосовуються організаційно-розпорядчі методи у комплексі з іншими формами, засобами і методами роботи. Особливу роль на цьому етапі відіграє виконавська дисципліна, дотримання законності. Ось чому тут виділяється правовий метод, який передбачає достатньо високий рівень правової культури державних службовців. Важливим засобом управління є також метод нормативно-правового регулювання, оскільки органи державного управління призначені реалізовувати виконавчу і розпорядчу діяльність у відповідності з чинним законодавством.

Зберігають своє значення і традиційні методи, такі, наприклад, як індивідуально-правового впливу. Йдеться про застосування певних санкцій до працівників: позитивних (стимулювання) та негативних (примус). Традиційне розуміння санкцій як заходів, що містять невигідні для порушника наслідки, повинне бути розширене за рахунок тих позитивних (стимулюючих) засобів, що застосовуються для добросовісних працівників.

Метод індивідуально-правового         впливу         забезпечується

дисциплінарним правом - сукупністю норм, що регламентують повноваження керівників стимулювати своїх підлеглих за успіхи чи карати їх за порушення службових обов'язків. Дисциплінарне право як правовий інститут вирізняють такі характерні риси:

-  внутрішня спрямованість (керівник виступає розпорядником прав щодо своїх підлеглих по службі);

- комплексність (інститут об'єднує заохочення і покарання);

-   інтегрований  міжгалузевий характер (норми, що регламентують, скажімо,    заохочення, лежать на перетині різних галузей - цивільного, адміністративного, трудового права).

У використанні методів державного управління важливо дотримуватися системного підходу. Вдосконалюючи дисципліну і порядок, активно використовуючи моральні та матеріальні стимули, важливо створити умови для виявлення ініціативи і творчості службовців, спрямованих на реалізацію аналітичних, соціально-консультативних, організаційно-управлінських функцій.

У процесі вирішення багатопланових завдань, що стоять перед державними службовцями, велика роль надається інтенсивній комунікації. Комунікація як один із основних методів державного управління здійснюється як по горизонталі (комунікація з колегами, службовцями інших підрозділів, установ, підприємств), так і по вертикалі (спілкування з керівниками і підлеглими); як у середині організації (внутрішня

комунікація), так і за її межами (зовнішня комунікація); як у письмовій, так і в усній формах; як контактна (безпосередня міжособова комунікація), так і опосередкована (ділове листування, електронна пошта, повідомлення факсом, за допомогою комп'ютера тощо).

Ефективність застосування методів державного управління в основному залежить від рівня кваліфікації керівних кадрів, що зумовлює потребу їх систематичної і цілеспрямованої підготовки та повсякденного використання всіх зазначених напрямів впливу на об'єкт управління.