Глава 6.2. Поняття та правовий статус органів виконавчої влади

У новітньому українському законодавстві термін "орган виконавчої влади" вперше з'явився у Декларації про державний суверенітет України, в якій було закріплено принцип розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Як вже зазначалося у попередньому розділі, регулювання та розподіл повноважень між гілками влади здійснюється на зснові Конституції. Від наповнення реальним змістом конституційних Іоложень, чіткості виконання ключових засад Основного Закону І вирішальною мірою залежить ефективність діяльності всіх гілок влади, всієї держави.

Відповідно до конституційної доктрини поділу державної влади виконавча гілка - лише один із видів діяльності щодо здійснення державної влади, зміст якої полягає в організації практичного виконання законів, втілення їх вимог у життя, тобто здійснення виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності.

В юридичній науці та практиці часів колишнього СРСР, виходячи з

панівного    постулату    "народовладдя",    органами    державної    влади

визнавалися лише Ради депутатів трудящих (згодом - народних депутатів).

)ргани ж, які здійснювали їх рішення, так і називались - виконавчі органи

(виконавчі комітети відповідних Рад).

Стосовно уряду (тоді - Ради Міністрів), його центральних органів -Ііністерств і відомств, то їх офіційна назва збігалась і походила від назви зиконуваної ними діяльності - вони іменувались органами державного /правління. Це було досить зручно для розуміння їх природи, змісту компетенції та практичного застосування. В нинішній Конституції ці державні органи здобули сучасну назву - органи виконавчої влади.

Визначення правового статусу органів державного управління має велике значення для вдосконалення правових норм, які регулюють різноманітні сторони суспільного життя. "Правовий статус" - категорія не тільки багатоаспектна, але й багатоелементна.6 Цей правовий інститут

Ни/кник Н Р Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе -С 91

складається з таких основних елементів: завдання та цілі, компетенція, відповідальність, порядок формування та процедури діяльності цих органів.

Розглядаючи це питання, передусім необхідно визначити соціальне покликання тих чи інших органів державного управління. Адже різні управлінські рівні визначають і відповідні завдання та цілі (функції), що покладаються на ці органи. Зрозуміло, що чим вищий цей рівень, тим складніші завдання необхідно вирішувати органам виконавчої влади.

Обов'язковим елементом правового статусу є визначення певного обсягу повноважень, закріпленого за кожним органом виконавчої влади відповідно до покладених на нього завдань і функцій, тобто компетенції. Повноваження - це закріплені за органом виконавчої влади права і обов'язки (в тому числі обов'язки нести відповідальність за наслідки виконанння повноважень так звані "юрисдикційні" обов'язки). Центральне місце і переважну частину серед повноважень органу виконавчої влади складають державно-владні повноваження, тобто повноваження щодо прийняття обов'язкових до виконання рішень і забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані.

Існують ще так звані делеговані повноваження, що їх набуває певний суб'єкт (орган чи посадова особа) шляхом передачі йому для виконання від іншого суб'єкта за власним рішенням останнього або на підставі закону. "Делегування" означає, як правило, передачу функцій, повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб'єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб'єкт набуває права контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінансувати із власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього майнові об'єкти. Наприклад, місцеві державні адміністрації можуть здійснювати повноваження, делеювані їм відповідними радами. Таке делегування повноважень супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Місцеві державні адміністрації у такому випадку є підзвітними і підконтрольними відповідним радам у частині делегованих повноважень.

На сучасному етапі адміністративної реформи в Україні традиційні підходи до визначення компетенції органів виконавчої влади зазнають серйозних змін. Так, у діяльності галузевих органів виконавчої влади збільшується доля міжгалузевих функцій і позавідомчих повноважень, відбувається поступовий перехід від галузевого до функціонального меюду управління". Така реформа функцій має на меті оптимізувати діяльність як центральних, так і місцевих органів державного управління. Йдеться про зміну суті діяльності - заміну директивного керування на надання якісних послуг громадянам і формування економічної політики.

Важливим елементом правового статусу є відповідальність органу виконавчої влади. Адже будь-яка влада повинна нести відповідальність за

свої дії чи бездіяльність. Там, де є влада, виникає й відповідальність. Чим вищий ієрархічний рівень суб'єкта управління, тим вищим є й ступінь його відповідальності. Відповідальність (політична) Кабінету Міністрів України - конституційне встановлений обов'язок уряду скласти свої повноваження за встановлених Основним Законом умов. Ці умови будуть розглянуті у наступній главі. Відповідальність (крім політичної) органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами, за яким певний орган (посадова особа) вправі застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідальності до інших органів (посадових осіб).

Наступним елементом правового статусу органів державного управління є порядок формування цього статусу і процедури їх діяльності. Для цього слід вирішити питання їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності, а також з'ясувати перелік актів, які видає той чи інший орган у процесі своєї діяльності з метою здійснення своїх повноважень.

Підпорядкованість - це поняття характеризує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня. В той же час підпорядкованість може мати різні ступені повноти.

Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу, включаючи вирішення щодо підлеглого органу: установчих питань; визначення правового статусу; кадрових питань; здійснення контролюючих функцій; отримання звітності; застосування заходів відповідальності.

Підпорядкованість може бути частковою - коли в організаційних відносинах наявні лише деякі із зазначених вище важелів.

Підзвітність і підконтрольність органів виконавчої влади - це певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов'язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом "підконтрольність" дещо ширша ніж "підзвітність", оскільки завжди передбачає одержання інформацій та звітів. У свою чергу, підзвітність може застосовуватись окремо від здійснення в повному обсязі функції контролю.

Підсумовуючи, зазначимо, що конституційна регламентація засад організації виконавчої влади є, за повнотою і конкретністю нерівномірною щодо різних органів та аспектів їх функціонування Якщо питання статусу та діяльності Президента регулюються Основним Законом майже вичерпно, то стосовно Кабінету Міністрів найбільш повно висвітлюються питання його формування та процедури взаємовідносин із Верховною Радою. Дається також перелік повноважень уряду, а інші питання передбачається врегулювати спеціальним законом. У цьому є певний сенс,

оскільки детальна регламентація цих положень Конституцією значно ускладнила б процес оперативного реагування на життєво необхідні зміни в організації та діяльності уряду, його стосунках з главою держави. При існуючому механізмі правового регулювання є можливість без перешкод підтримувати динамічність урядової структури та її функціональних напрямів діяльності. Тобто більш конкретні питання компетенції, організації та порядку діяльності Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади визначаються (чи мають бути визначені) окремими законодавчими актами. Наприклад, відповідно до Конституції Закон "Про місцеві державні адміністрації" визначає організацію, повноваження та порядок діяльності обласних і районних державних адміністрацій; особливості здійснення виконавчої вдади у місті Києві визначаються Законом "Про столицю України - місто-герой Київ"; юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації Національного банку визначаються Законом "Про Національний банк України".

Слід мати на увазі, що більший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового становища не тільки окремих органів, а й усієї системи. Це дасть змогу краще забезпечити загальну цілеспрямованість, скоординованість, взаємну узгодженість діяльності всіх або найважливіших органів державного управління.7

Тому вже назріла потреба у подальшій систематизації адміністративного законодавства, що регулює організацію виконавчої влади, насамперед шляхом його кодифікації. Для цього Концепцією адміністративної реформи в Україні предбачається розробити самостійний Адміністративний кодекс України, в якому знайшли б своє місце як статутні (компетенційні) норми, так і регламенти управлінських (адміністративних) процедур, особливо щодо взаємовідносин органів державного управління з громадянами.

Розглянемо правовий статус органів виконавчої влади України відповідно до Конституції. Найперше звернемося до VI розділу Основного Закону, який визначає цей статус. Аналізуючи конституційні положення, можна зробити висновок, що органи виконавчої влади мають суттєві особливості порівняно з органами інших гілок державної влади. Однією з них є те, що виконавча влада носить виконавчий та розпорядчий характер, маючи на практиці організовувати виконання законодавчих актів, інших нормативних актів, правових приписів.

Виконавчий характер органів цієї гілки влади полягає у практичному втіленні в життя рішень законодавчої влади, оперативному та динамічному керівництві та управлінні соціально-економічною сферою та в державно-політичній діяльності. Для цього застосовуються відповідні методи діяльності та організаційно-виконавчі відносини типу "влада

підпорядкування'. що зумовлюють використання владних повноважень. Спільним для всіх органів виконавчої влади є системотворче начало -похідність від права державної власності. Кожен орган є суб'єктом права, наділений статусом юридичної особи, який вирішує питання управління майном державної форми власності. Такі особливості характеру виконавчої влади і діяльності її органів визначають організаційну побудову цих органів.

А тепер спробуємо дати визначення поняттю "органи виконавчої влади". Наприклад, Н.Нижник дає таке: "Органи виконавчої влади - це сукупність, хоча в цілому й однорідних державних органів, але таких, що суттєво відрізняються один від одного характером компетенції та організаційної структури, специфікою форм діяльності."* На нашу думку, можна сформулювати таке визначення - органи виконавчої влади - це самостійний вид органів державної влади, які у відповідності з конституційним принципом поділу державної влади покликані здійснювати функції, покладені на виконавчу гілку влади та наділені для цього відповідною компетенцією.

Особливе місце в системі виконавчої влади належить уряду - одному з вищих органів держави. Його компетенція лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління. Адже уряду належить виконавча політична влада, яка за своєю суттю є чи не найважливішою в державі. Функціонально уряд у переважній більшості країн разом із президентом і парламентом виробляє державну політику і безпосередньо втілює її в життя. Важелями такої реалізації є наявність адміністративних підрозділів на місцях та можливість розподілу бюджетних коштів.

Характерними для уряду є такі функції:

а)   внутрішньополітичні   -   забезпечення   прав   і   свобод  людини   й громадянина, здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

б)  кадрові - затвердження кандидатур на ключові посади в урядовому апараті та місцевих адміністраціях;

в)   економічні   -   проведення      фінансової,   цінової,   інвестиційної, податкової, зовнішньоекономічної політики держави;

г)  бюджетні - розробка проекту державного бюджету, забезпечення його виконання та звіт про виконання.

Конституція України встановила, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади держави. В Основному Законі його статус визначено у п'ятьох статтях (ст. 113-117). Отже, Кабінет міністрів очолює систему виконавчої влади, будучи її центром в організації виконавчо-розпорядчої діяльності.

8 Нижник  Н Р   Природа та зміст адміністративної реформи в  Україні / Реформування державного Угшавлшня в Укпаїні Ппоблеми І пепгпективи - Г   16R

Отже, уряд - це вищий орган у системі виконавчої влади, певною мірою підпорядкований парламенту, якому належить політична виконавча влада і який здійснює державне управління суспільними справами, впроваджує в життя рішення законодавчої влади й забезпечує дотримання встановлених у державі законів.

Конституції та законодавства встановлюють різні назви урядів -власне уряд, кабінет міністрів, рада міністрів, державна рада тощо. Але для позначення відповідного колегіального органу як загального явища доцільно користуватися терміном "уряд". Первісне значення слова "government", що коренем сягає класичних мов, пов'язане зі словом "вести".

Як правило, повноваження уряду включають у себе:

- виконання рішень законодавчої влади;

- здійснення функцій загального керівництва й управління справами в державі;

прийняття       рішень       із       найважливіших       внутрішніх       і зовнішньополітичних питань;

-   законодавчу  ініціативу -  направлення до розгляду парламентом проекту бюджету, проектів законів та інших нормативних актів.9

Формально уряд вважається колегіальним органом, який несе солідарну відповідальність за прийняті рішення та здійснюваний курс. Кількісний склад і структура уряду є відмінними у різних країнах. Більше того, у більшості держав не існує й чітко встановленого переліку міністерств, за винятком хіба що США та Швейцарії. Конкретний перелік міністерств та кількість членів уряду переважно залежать від рішення законодавчого органу, який затверджує новий уряд.

Необхідно зазначити, що державним органом політичного керівництва є не увесь уряд, а так званий кабінет, до складу якого здебільшого входять провідні члени уряду, які очолюють найвпливовіші міністерства. Згідно зі ст. 114 Конституції України до складу Кабінету Міністрів України входять: Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та всі міністри.

Характеризуючи структуру та організацію урядів, слід зупинитися на питаннях їх складу. Основною діючою особою уряду є його глава. Найбільш часто його називають прем'єр-міністром, хоча й існують деякі інші титули: голова ради міністрів, голова державної ради, канцлер, президент. Глава уряду - це політичний діяч, який очолює один із вищих органів держави, надіїений особливими, самостійними повноваженнями для здійснення керівництва суспільними справами у сфері виконавчої влади.

Конституції більшості країн майже нічого не говорять про якесь особливе місце прем'єр-міністра в структурі уряду і серед державних

4 Рябов С Г Політологічна теовія део*ави. - К.. Тандем. 1996. - С.102.

інститутів у цілому. Нерідко все обмежується загальним положенням про те, що глава уряду очолює уряд і керує ним. Не виключенням із такого правила є й українська Конституція, в якій відсутнє поняття "глава виконавчої влади" і лише сказано, що "Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України". З цього можна зробити висновок, що, по-перше, Верховна Рада з певних причин відмовилася вживати цей термін, а по-друге, повноваження, притаманні главі виконавчої влади, фактично в нашій країні розподілені між Президентом і Прем'єр-міністром, який очолює уряд. Дуалізм керівного центру урядової організації є ще однією особливістю сучасної моделі організації виконавчої влади в Україні. Зміст такого розподілу визначається конституційними нормами і державно-політичною практикою країни.

Такий стан є характерним для країн зі змішаною республіканською формою правління, до яких і належить Україна, на відміну від президентської системи, де всенародно обраний президент виконує обов'язки як глави держави, так і глави уряду, а посада останнього є ззагалі відсутньою, та парламентської, у якій реальна виконавча влада чалежить прем'єр-міністру при існуванні монарха чи номінального трезидента.

У практичній діяльності саме прем'єр-міністр є ключовою фігурою уряду. Встановлений у багатьох конституціях порядок формування уряду передбачає як першу стадію заміщення саме його глави. Відставка прем'єр-міністра з будь-яких причин майже завжди має наслідком відставку всього складу уряду. Глава уряду відіграє провідну роль у визначенні складу уряду. При цьому участь парламенту і глави держави в цій процедурі багато в чому носить формальний характер.

Прем'єр-міністр формує програму діяльності уряду, яку затверджує Верховна Рада України. Він також вирішує питання внутрішньої структури та організації уряду, керує засіданнями кабінету, а подекуди, практично підміняє його. У випадку розходження позицій з важливих питань між главою уряду і його окремими членами, вирішальне слово буде за прем'єром, який має право вимагати відставки конкретного міністра. Під загальним керівництвом глави уряду нерідко знаходиться інститут державної служби, що дає змогу йому здійснювати контроль та реально впливати на кадрову політику у системі виконавчої влади країни.

Разом з тим в українському варіанті формування та організації роботи уряду посада Прем'єр-міністра, за умови існування дуалізму центру виконавчої влади, є, по-перше, не самостійною, а по-друге, досить слабкою, особливо у порівнянні зі статусом керівників урядів країн зі схожою до української, президентсько-парламентською формою правління (Франція, Російська Федерація).

Таке становище є не зовсім оптимальним, особливо зважаючи на світові тенденції, що відбуваються останнім часом. Зокрема, спостерігається звуження практики колегіальності на урядовому рівні. Таке явище, що носить характер об'єктивного процесу суспільно-політичного і державно-правового розвитку багатьох країн, знайшло відповідне відображення в науці. Концепція "правління прем'єр-міністра" в конституційній та управлінській теорії значно потіснила концепцію "правління кабінету", яка, в свою чергу, зайняла місце теорії парламентського правління.

Досить суттєвим в аспекті розгляду місця і ролі уряду в здійсненні виконавчої влади має питання внутрішньої організації самого уряду як колегіального органу. Як вже зазначалось, у переважній більшості країн світу конституції прямо не окреслюють структуру і чисельність уряду. На практиці ж номінальна чисельність урядів досить невелика, і кількість міністрів, які входять до складу кабінету чи інших урядових колегій, коливається в межах двадцяти-тридцяти осіб. Однак ці цифри не є абсолютними, оскільки до складу кабінету нерідко офіційно не включені керівники різних відомств, комітетів, агентств та інших загальнодержавних органів, а подекуди - представники регіональних еліт та великого бізнесу, науковці та вчені. Для прикладу, якщо в США до складу кабінету завжди входили представники ділових і банківських кіл, то уряди Французької Республіки вирізнялися значною кількістю науковців, вчених та інших інтелектуалів, а до складу уряду Російської Федерації вперше включено керівників найвпливовіших регіонів країни.

Аналізуючи структури і склад кабінетів різних країн у різні періоди історії, можна зазначити, що існує певний класичний перелік міністерств, керівники яких обов'язково входять до складу урядових колегій. Це, насамперед, міністерства закордонних і внутрішніх справ, оборони, фінансів та юстиції, а відповідно їх керівники традиційно формували склад кабінетів із самого початку розвитку сучасної державності. Проте з часом функції держави значно розширювалися, що зумовило входження до урядів міністрів, які відають економікою, освітою, наукою і технікою, охороною здоров'я, соціальними питаннями тощо.

Правові особливості та компетенцію міністерств слід розглядати не ізольовано, а з урахуванням численності органів державного управління, відмінностей в їх правовому становищі. Міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади є спеціалізованими органами галузевої чи функціональної компетенції, підвідомчими Кабінету Міністрів, який спрямовує і координує їх роботу. Як вже зазначалося, у різних країнах кількість міністерств є неоднаковою. Це пояснюється обсягами управлінської діяльності, складністю управлінських завдань та іншими обставинами.

На нинішньому етапі відбувається зміна, функцій, які здійснюються міністерствами. Розподіл функцій державного і господарського управління спонукає до необхідності зосередження діяльності міністерств на формуванні та розробці форм їх реалізації, адекватних ринку: укладення контрактів на поставку продукції для забезпечення державних потреб, делегування повноважень з управління та розпорядження власністю, управління державними пакетами акцій, вплив на кадрову політику (призначення повноважних представників держави в акціонерні компанії, формування складу колегіальних акціонерів, укладення контрактів з адміністрацією акціонерних товариств про представництво інтересів держави і т.д.).1"

Виходячи з уточнення та зміни функцій міністерств та інших ЦОВВ, важливим завданням у сучасних умовах є перегляд їх статусу в напрямку забезпечення провідної ролі міністерств серед інших підвідомчих уряду органів як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері. Центр їх уваги слід перенести з безпосереднього управління на вироблення загальної стратегії, координації роботи галузей народного господарства, переорієнтації діяльності з суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам. Від сильних міністерств слід поступово переходити до потужних, конкурентоспроможних галузей та підприємств. Реалізація цієї концепції дасть змогу привести кількість міністерств та інших центральних органів виконавчої влади до оптимального мінімуму і зробити їх структуру гнучкою.

Вищеозначені питання повинні знайти відповідне вирішення в Законі про міністерство України, прийняття якого є дуже актуальним.