1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади

Система органів виконавчої влади є, як відомо, найважливішим еле­ментом механізму державного управління. Функціональним станом цієї системи переважною мірою визначається спроможність уряду – Кабінету Міністрів – консолідувати зусилля решти органів виконавчої влади на формування і виконання стратегічних цілей державного управління, за­безпечити більшу узгодженість, ефективність і прозорість процесів прий­няття й виконання рішень на всіх рівнях виконавчої влади.

Діюча в Україні конституційно-правова модель виконавчої влади містить положення, що закріплюють загальні контури і найважливіші конкретні параметри системи органів виконавчої влади. Це цілком зако­номірно, оскільки дана система є невід’ємним елементом державного ладу України.

Конституційні приписи, присвячені системі органів виконавчої влади, містяться як в окремому розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», так і в інших частинах Конституції України. Особливістю є те, що Конституція не передбачає цілковито вичерпної регламентації згаданої системи. Це підтверджується:

по-перше, тим, що і в самій назві, і у змісті наведеного розділу Кон­

ституції відсутні прямі вказівки на повний перелік складових елементів

(ланок) системи органів виконавчої влади (на відміну, скажімо, від кон­

ституційного визначення у розділі VIII «Правосуддя» системи судів за­

гальної юрисдикції (ст. 125));

по-друге, тим, що сама Конституція декларує – питання «органі­

зації і діяльності» органів виконавчої влади, які (питання) можуть безпо­

середньо впливати на різні сторони побудови і функціонування системи

даних органів, регулюються «виключно законами України» (п. 12 частини

першої ст. 92).

Для цілісного уявлення про конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади слід звернути увагу на наступні її ключові ознаки, передбачені Конституцією України (далі наводяться посилання на статті Конституції України).

Розглядувана система сформована як результат впровадження поділу

державної влади на три відносно самостійні гілки – законодавчу, вико­

навчу та судову (ст. 6).

Органи виконавчої влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах

повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами Украї­

ни (частина друга ст. 19).

73

Крім того, саме Конституцією і законами України визначаються орга­нізація і порядок діяльності цих органів (частина друга ст. 120).

•              У системі органів виконавчої влади виділені три види органів, які

розташовані на різних структурних рівнях цієї системи:

а)            вищий орган в системі органів виконавчої влади (частина перша

ст. 113) – вищий рівень системи;

б)            центральні органи виконавчої влади (частина п’ята ст. 114, частина

перша ст. 120) – центральний рівень системи;

в)            місцеві органи виконавчої влади (ст. 120) – місцевий (або територі­

альний) рівень системи.

Поміж цими рівнями системи органів виконавчої влади передбачені субординаційні відносини, тобто вони співпідпорядковуються між собою як вищий і нижчий рівні (п. 9 ст. 116, частини п’ята і шоста ст. 118, п. 1 ст. 119).

Водночас Конституція у прямому вигляді не виключає імовірної на­

явності в системі органів виконавчої влади, поряд із переліченими вище

видами, якихось інших. Адже конституційна формула «міністерства, інші

органи виконавчої влади» (п. 9 ст. 116) передбачає, на наш погляд, мож­

ливість існування органів, що не збігається ані з «центральними», ані з

«місцевими» органами (докладніше ця ознака аналізується у наступному

підрозділі цієї глави).

Крім конкретного визначення Кабінету Міністрів України «вищим

органом в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113) Кон­

ституція не містить чіткої ідентифікації видів органів виконавчої влади,

що відносяться до рівнів центральних і місцевих органів.

Зокрема, прямо згадуються лише:

серед центральних органів виконавчої влади – «міністерства» (час­

тина п’ята ст. 114, частина третя ст. 117, п. 15 ст. 106);

серед місцевих органів, та й то за побічними ознаками, – «місцеві

державні адміністрації» в областях і районах, містах Києві та Севастополі

(ст. 118, 119, п. 10ст. 106);

–             Рада міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135, 136).

Відтак, залишається загалом відкритим і перелік видів органів, що мо­

жуть бути віднесені до системи органів виконавчої влади.

•              Ключовими критеріями віднесення тих чи інших органів до системи

органів виконавчої влади Конституція визнає те, що:

а)            їх (крім уряду) роботу «спрямовує і координує» Кабінет Міністрів

України (п. 9 ст. 116);

б)            їх організація і діяльність визначаються «виключно законами Ук­

раїни» (п. 12 частини першої ст. 92);

в)            їхні (крім уряду) керівники призначаються на посади за поданням

прем’єр-міністра і звільняються з посад Президентом України (п. 10

ст. 106).

На додаток до цих спільних для всіх органів виконавчої влади ознак, «центральні органи виконавчої влади» характеризуються такими ознака­ми:

74

а)            вони утворюються, реорганізовуються та ліквідуються за поданням

Прем’єр-міністра Президентом України (п. 15 ст. 106);

б)            їхні нормативно-правові акти підлягають «реєстрації в порядку, вста­

новленому законом» (частина третя ст. 117).

В системі органів виконавчої влади наявні окремі органи, які не мо­

жуть бути ліквідовані й назва яких не може бути змінена без внесення

відповідних змін до Конституції, оскільки конкретні назви цих органів –

прямо або через згадування їх керівників – зафіксовані в її тексті. Це:

Кабінет Міністрів (ст. 113, 114 та інші); Міністерство внутрішніх справ

(п. 22 ст. 85, частина п’ята ст. 107); Міністерство оборони; Міністерство

закордонних справ (частина п’ята ст. 107); Міністерство юстиції (частина

третя ст. 131).

До системи органів виконавчої влади Президент України не віднесений.

Адже він, обіймаючи пост «глави держави», не наділений Конституцією

правосуб’єктними ознаками «органу виконавчої влади» і тим більше –

«глави виконавчої влади». Хоча, як відомо, до прийняття Конституції Ук­

раїни 1996 р. Президент України певний час поєднував повноваження гла­

ви держави і глави виконавчої влади.

•              Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й

функціонуванні розглядуваної системи органів, оскільки Конституція

надає йому значні установчі, кадрові та деякі інші дискреційні повнова­

ження щодо органів виконавчої влади. Зокрема, Президент України:

а)            утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням прем’єр-міністра

України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи

в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади

(п. 15 ст. 106);

б)            призначає за згодою Верховної Ради України прем’єр-міністра Ук­

раїни, припиняє його повноваження і приймає рішення про його відстав­

ку (п. 9 ст. 106);

в)            призначає за поданням прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів

України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також

голів місцевих державних адміністрацій та припиняє за поданням Кабінету

Міністрів їхні (в тому числі голів місцевих державних адміністрацій) по­

вноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106, частина четверта ст. 118));

г)             видає акти – укази і розпорядження, – якими має керуватися у своїй

діяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113, п. 1 ст. 116) і котрі є

обов’язковими для всіх органів виконавчої влади (частина третя ст. 106);

д)            визначає функції, що їх виконує Кабінет Міністрів України (п. 10 ст. 116);

е)            здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а

також у сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 ст. 106);

є) очолюючи Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ст. 106), координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у заз­начених сферах (частина друга ст. 107);

ж)           скасовує акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Авто­

номної Республіки Крим (п. 16 ст. 106), а також рішення голів місцевих

державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).

75

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави підтри­мати влучне і точне визначення В.М. Шаповалом ролі Президента як «но­сія» виконавчої влади (щоправда, з єдиним уточненням, що йдеться про «носія повноважень» виконавчої влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими дослідниками як власне «органу» виконавчої влади1.

Важливо наголосити, що вище йшлося про повноваження саме Прези­дента України як глави держави, а не про повноваження робочого апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. На цьому варто наголосити, оскільки окремими авторами вбачається наявність си­туації, за якою Кабінет Міністрів нібито «підпорядковується» Президенту і його Адміністрації2. Недоречність подібного погляду очевидна, адже в реальній практиці ніяких легальних підтверджень якогось «владарюван­ня» з боку Адміністрації Президента над власне урядом як колегіальним органом виконавчої влади немає.

З іншого боку, є достатньо підстав говорити про існування фактичного впливу посадових осіб Адміністрації Президента на своїх «візаві» у Секре­таріаті Кабінету Міністрів, але це – відносини між структурами, які є не цілком самостійними органами державної влади, а лише «апаратами» цих органів – відповідно Президента і Кабінету Міністрів України. І тому проблеми, які тут виникають, можуть розглядатися і вирішуватися тільки у контексті поліпшення законодавчого унормування відносин між власне державно-владними суб’єктами – Президентом України і Кабінетом Міністрів.

Отже, спираючись на наведений огляд конституційно-правових засад побудови системи органів виконавчої влади України, доцільно перейти до більш докладної характеристики її складових та основних ознак.

Література

Див.: Шаповал В.М. Президент України і виконавча влада // Вико­

навча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.,

2002.-С. 41.

Див., наприклад: Цвік М., Проток І. Про державно-правову природу

влади Президента України в системі розподілу влад // Вісник Академії

правових наук України. 1999. № 1. – С. 57.